七位專(zhuān)家大討論

□文 本刊記者 張永軍 黃彥

討論篇

如何建立依法、自愿、有償?shù)氖袌?chǎng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善、規(guī)范和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，是擺在政府部門(mén)面前一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又重大的問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，土地紅利可以說(shuō)是地方政府特別是縣級(jí)政府財(cái)政收入的支柱和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。然而，隨著人多地少矛盾的加劇，各方面遺留問(wèn)題接踵而至。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革不斷深化的今天，如何解決好土地流轉(zhuǎn)這個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，需要探索的勇氣、科學(xué)的態(tài)度、法治的眼光和寬容的精神。我們來(lái)看看專(zhuān)家們的觀點(diǎn)——

四川華鎣，土地流轉(zhuǎn)結(jié)碩果。

法律頂層如何設(shè)計(jì)？

江平（中國(guó)政法大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師）：《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律，在農(nóng)村集體土地的改革和流通問(wèn)題上留有空間和余地，這很重要。

農(nóng)村承包的土地能不能再放開(kāi)一點(diǎn)。過(guò)去農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地一般都是用于耕種，現(xiàn)在擴(kuò)展到可以辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。《專(zhuān)業(yè)合作社法》規(guī)定的形式可以是加工類(lèi)型，甚至是信用合作社。農(nóng)用目的應(yīng)當(dāng)作更廣泛的解釋?zhuān)灰獮檗r(nóng)業(yè)服務(wù)，就是符合農(nóng)用目的。

《物權(quán)法》等相關(guān)法律太保守了，應(yīng)當(dāng)往前走一步，但是必須考慮到中國(guó)問(wèn)題的特殊性：一是18億的底線(xiàn)不能動(dòng)。二是農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。體現(xiàn)在立法上無(wú)非就是考慮的細(xì)一些，技術(shù)上更規(guī)范一些。宅基地可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)呛竺娴淖龇ň褪寝D(zhuǎn)讓出去了不能再重新申請(qǐng)。尤其是在城市附近，這條必須把牢才不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

薛剛凌（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)）：現(xiàn)在改革和法制的關(guān)系沒(méi)有處理好，國(guó)家也沒(méi)有控制。對(duì)待熱門(mén)問(wèn)題，各地都在爭(zhēng)利益，比如地方上把投資項(xiàng)目條件放寬，有些甚至借試點(diǎn)之名搞無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，這是引起中國(guó)過(guò)度發(fā)展和腐敗很重要的原因。改革是不是有范圍，哪些可以改，這就涉及到法制統(tǒng)一的問(wèn)題和程序問(wèn)題。將來(lái)對(duì)一些試點(diǎn)也需要做出界定，創(chuàng)新也應(yīng)講究法律規(guī)則，地方不可以隨意自己立法。

安徽小崗?fù)粒晃晦r(nóng)民在進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的整治工作。

土地權(quán)益如何規(guī)范？

曹鋼（陜西省政府參事）：落實(shí)土地的確權(quán)、登記、發(fā)證工作是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，更是保證土地流轉(zhuǎn)正常進(jìn)行的基本前提。國(guó)家自2010年開(kāi)始土地的確權(quán)、登記、發(fā)證工作，提出用三年時(shí)間完成，后來(lái)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。2012年，中央一號(hào)文件重新布置這項(xiàng)工作，今年的一號(hào)文件再次提出：“用五年時(shí)間基本完成宅基地、林地、承包地的確權(quán)、登記和發(fā)證工作”。這表明，國(guó)家要把農(nóng)民的土地承包權(quán)提升到財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度。讓土地成為農(nóng)民的一項(xiàng)長(zhǎng)久的權(quán)益性收入，可以像財(cái)產(chǎn)一樣進(jìn)行擔(dān)保、抵押、繼承，讓流轉(zhuǎn)土地變成流轉(zhuǎn)權(quán)益，流轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)。

只有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種完整的產(chǎn)權(quán)，其主體地位才能真正確立起來(lái)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能真正受到法律保護(hù)。而且，土地上升到財(cái)產(chǎn)權(quán)利以后，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的重視程度就會(huì)提高，這也將促使土地流轉(zhuǎn)行為更加規(guī)范。

江平：農(nóng)村集體土地上能不能搞建設(shè)用地，爭(zhēng)論比較大。廣東省出臺(tái)的辦法是，農(nóng)村集體土地可以跟國(guó)有土地一樣流通，也可以出讓?zhuān)怯幸粋€(gè)底線(xiàn)是不得蓋商品房賣(mài)，這在條件成熟的地方可以放開(kāi)。

宅基地爭(zhēng)論更厲害，我們的法律規(guī)定不是很完善，房子可以買(mǎi)賣(mài)、抵押，但是宅基地不行。房子必然連著宅基地，這一點(diǎn)法律本身就很矛盾。按照《土地管理法》，只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益設(shè)施、學(xué)校、養(yǎng)老院，現(xiàn)在能不能不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為什么不能投資引進(jìn)一些先進(jìn)的技術(shù)企業(yè)。

最難的是農(nóng)村集體土地能不能蓋商品房賣(mài)。已經(jīng)賣(mài)了的怎么辦，沒(méi)賣(mài)的怎么辦。如果不允許，農(nóng)民完全有理由說(shuō)，我擁有土地所有權(quán)為什么不能蓋房子。如果放開(kāi)的話(huà)應(yīng)該考慮小產(chǎn)權(quán)的繼承和產(chǎn)權(quán)變更問(wèn)題，而且還要涉及到土地增值后利益歸誰(shuí)的問(wèn)題。有一部分肯定要?dú)w集體土地所有者，一部分以土地稅或者土地的增值稅，或者土地的收益稅等辦法來(lái)解決，這樣可能更好。

蔡繼明（清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任）：要用科學(xué)的土地規(guī)劃和嚴(yán)格的用途管制取代土地產(chǎn)權(quán)歧視。對(duì)于建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認(rèn)其合法性。既然法律認(rèn)可的農(nóng)村集體建設(shè)用地是為了增加農(nóng)民（包括集體）的非農(nóng)業(yè)收入，為什么不允許農(nóng)民通過(guò)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲得更高收入呢？

對(duì)于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，也要區(qū)別對(duì)待。要從解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之日起畫(huà)一條線(xiàn)：此前為歷史問(wèn)題，此后為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。能夠低成本恢復(fù)的歷史問(wèn)題就堅(jiān)決拆除，如果規(guī)模很大并已投入使用多年，也很難將其恢復(fù)成耕地的，拆除會(huì)得不償失，而且會(huì)引發(fā)矛盾。應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)卣⒎康禺a(chǎn)商等相關(guān)方進(jìn)行一定的處罰，將這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房合法化。以后出現(xiàn)的問(wèn)題一定嚴(yán)懲不貸！

相關(guān)制度如何完善？

嚴(yán)金明（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)）：土地流轉(zhuǎn)是很復(fù)雜的問(wèn)題，涉及到國(guó)土局、農(nóng)業(yè)部門(mén)，如果發(fā)展成企業(yè)，還要涉及到工商局等相關(guān)部門(mén)。人和地的關(guān)系是農(nóng)村最核心的問(wèn)題。在農(nóng)村也有兩大塊，一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，二是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)在有法可依，只需完善。但農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)法可循，在這方面要制定相應(yīng)的法律和法規(guī)，包括國(guó)土資源部也要出臺(tái)相應(yīng)的行政規(guī)章。

王建康（陜西省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)）：土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”傾向違背了農(nóng)地農(nóng)用原則，這在國(guó)內(nèi)外都是不允許的。這方面應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)暢通的舉報(bào)通道，對(duì)出現(xiàn)違規(guī)違法事件及時(shí)處理，強(qiáng)化監(jiān)督。目前，國(guó)家對(duì)農(nóng)用地種植經(jīng)濟(jì)作物方面沒(méi)有明確限制，農(nóng)用到底發(fā)展到哪一步，未來(lái)在制度上也應(yīng)該嚴(yán)格把關(guān)。

“非糧化”問(wèn)題也很突出，其根本原因還是種糧收益低，周期長(zhǎng)。必須實(shí)行規(guī)模化、機(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，降低種糧成本，提高收益。國(guó)家可以對(duì)規(guī)模化種糧給予適當(dāng)補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶(hù)、合作社等土地流入主體的種糧積極性。

利益分配如何平衡？

曹鋼：長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)往往缺乏利益調(diào)配機(jī)制。土地進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，并注入資本與技術(shù)等高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素后，往往會(huì)產(chǎn)生比流轉(zhuǎn)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更高的收益，就會(huì)出現(xiàn)利益調(diào)配問(wèn)題。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)根據(jù)土地區(qū)位優(yōu)劣、流入戶(hù)種植的作物不同、流轉(zhuǎn)期限不同等來(lái)確定價(jià)格。

建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，比如，每隔一定時(shí)期進(jìn)行一次調(diào)整，保障農(nóng)民收益。陜南平利縣就是按照糧食價(jià)格的變化，對(duì)農(nóng)民受益分配進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

薛剛凌：農(nóng)村集體所有的土地用于非農(nóng)業(yè)必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，實(shí)際上已經(jīng)變成了國(guó)有土地。征地時(shí)的土地收益究竟應(yīng)該怎么合理分配呢，香港有個(gè)經(jīng)驗(yàn)。資源有限的情況下，享受資源的機(jī)會(huì)大家應(yīng)該均等，如果你想多占領(lǐng)資源，那就多交稅，而且價(jià)格非常高，國(guó)家拿這部分錢(qián)扶助窮人。但中國(guó)的這部分錢(qián)大部分被開(kāi)發(fā)商、政府和部分高官拿到了。這里面涉及國(guó)家的權(quán)利、集體的權(quán)利、個(gè)人的權(quán)利，必須細(xì)化，至少在行政上有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，省得來(lái)回爭(zhēng)。

流轉(zhuǎn)收益如何保障？

司南（陜西省政府原副秘書(shū)長(zhǎng)）：必須穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制，保障農(nóng)民長(zhǎng)期甚至永久性的享有承包地、宅基地、林地、集體建設(shè)用地的收益分配權(quán)。有些專(zhuān)家提出要搞土地私有化，是不對(duì)的。老百姓現(xiàn)在最不滿(mǎn)意的有兩個(gè)地方：一是權(quán)錢(qián)交易的腐敗；二是社會(huì)不公形成的兩極分化。如果現(xiàn)在將部分土地改為私有，其結(jié)果就會(huì)讓那些既得利益集團(tuán)大肆買(mǎi)地，固化其利益而損害老百姓的權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn)本身是好事，農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)是因?yàn)樯鐣?huì)保障體系還不夠，要加大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面和投入力度，讓老百姓心里踏實(shí)。在流轉(zhuǎn)操作上，農(nóng)民有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)的方式。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益全部歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留侵占，與民爭(zhēng)利。

同時(shí)要解決“小生產(chǎn)、大市場(chǎng)”的問(wèn)題，要注意培育一些有成長(zhǎng)性和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法人主體去進(jìn)行適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng)并示范帶動(dòng)。企業(yè)通過(guò)和農(nóng)戶(hù)掛鉤，一方面租用農(nóng)民的土地，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；另一方面，通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。這樣既實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)的對(duì)接，保證了企業(yè)效益，又能吸納農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民的收入。

王建康：隨著工商資本和農(nóng)業(yè)大戶(hù)的介入，土地經(jīng)營(yíng)面臨市場(chǎng)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)，一旦失敗，農(nóng)民收益就無(wú)法得到有效保障。而實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金等都是很好的解決辦法，即使經(jīng)營(yíng)失敗，農(nóng)民也能得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

服務(wù)管理如何健全?

王建康：政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)避免過(guò)于積極的介入土地流轉(zhuǎn)的操作，比如直接代表農(nóng)民和受讓方進(jìn)行交易約定，強(qiáng)力推動(dòng)流轉(zhuǎn)等。可以承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)提示、法律知識(shí)普及、風(fēng)險(xiǎn)防范、流轉(zhuǎn)監(jiān)管等方面的責(zé)任，發(fā)展一些社會(huì)化的組織，開(kāi)展土地信托、價(jià)值評(píng)估、抵押融資等社會(huì)化服務(wù)。

司南：對(duì)所有依法自愿流轉(zhuǎn)的土地都要進(jìn)行登記備案管理，而不干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)關(guān)系也越來(lái)越錯(cuò)綜復(fù)雜，登記備案后更方便管理。具體來(lái)說(shuō)，就是方便查詢(xún)、匯總，甚至在出現(xiàn)糾紛后，可以溯本求源。

曹鋼：地方政府應(yīng)該成立一整套服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，配套相應(yīng)的班子，進(jìn)行土地的登記、認(rèn)證，提供土地流轉(zhuǎn)服務(wù)、管理、保障以及公平性的把握，依法支持、引導(dǎo)、規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

另外，現(xiàn)今的土地管理制度城鄉(xiāng)有別，城市管理基本上已經(jīng)法制化，而農(nóng)村土地多為政策性管理，因此，要推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革，農(nóng)村土地管理也應(yīng)該向法制化軌道邁進(jìn)。