公共資源如何填飽了私囊？

背景材料：

2013年9月，媒體陸續曝出中石油高層領導人貪污腐敗的消息。值得深思的是：在這些腐敗高管經手的項目中，低品位油田對外招標存在巨大的懸疑。 所謂的“低品位油氣田”，是指那些質量不高、產量較低的油氣田，中石油的高層將這些油田招標給了民企，原本被界定為低效的油田在民企手中卻奇跡般地實現了石油的高產。作為一種公共資源的低品位油田背后存在的尋租鏈條引起了廣泛關注。

然而，損公肥私并不限于攫取自然資源這一種途徑。公共社會資源也可以成為撈取個人或團體利益的另一種途徑。2010年年底，天涯論壇曝出“史上最牛工資”。深圳市某事業單位人均工資30余萬元、最高74萬元。實際上，國家規定的基本月工資不過幾千元，是巨額的津貼補貼組成了令人咋舌的高工資。審計部門指出：該單位高工資高福利的來源，是所謂的 “自有物業”。而 “自有物業”，大部分是資產和產權沒有界定明確的國有資產。

公共資源是指那些沒有明確所有者，人人都可以自由獲得、免費利用的資源，分自然資源和公共社會資源兩大類。自然資源是指一切可作為生產投入的未經人類勞動加工而自然存在的物質及其可利用的條件，包括水資源、土地資源、森林資源、海洋資源、氣候資源、礦產資源，以及其他各種動植物資源等。公共社會資源是指除自然資源以外，用于公共服務的資源，包括圖書館、學校、醫院、城市道路、城市公園、路燈、橋梁等。人類的生產和生活離不開各種各樣的公共資源。然而，一方面，一些單位或者個人通過各種投機鉆營違法犯罪的手段，將公共資源逐步變為謀取私人利益或集團利益的工具，棄公共利益于不顧。另一方面，我國在公共資源的立法、監督管理等方面存在的薄弱環節，也在客觀上給既得利益者瘋狂瓜分公共資源留下了很大空間。公共資源如何成為了相關單位的自肥工具？如何防止這一現象的產生？如何確保公眾的利益不受侵犯？本期監督沙龍聚焦“公共資源如何填飽了私囊”，就如何防止公共資源成為自肥工具進行深入探討。

損公肥私現象產生的原因是什么？

主持人：材料中，中石油對公共資源的使用和處理明顯存在疑點。這樣處理公共資源的方式是否妥當？有什么樣的教訓和啟示？

何柏生：中石油高層貪污腐敗的消息猶如重磅炸彈震驚國內外。這些已有高薪足夠養廉的大佬，卻貪得無厭、欲壑難填，把國企當成了自己的提款機。如此便當的予取予奪，足以說明制度出現了漏洞。魚沒網住，倒讓大魚把網抻走了。中石油高層貪官之所以能那么容易地貪腐，是因為他們掌握石油這種稀缺的公共資源。許多國有企業都靠掌控稀缺公共資源生存。它們能成為“超級航母”，躋身世界五百強，除了依靠壟斷這個具有中國特色的 “法寶”以外別無他途。所以，依靠壟斷存活的國企不但比民企牛，而且比那些跟壟斷不沾邊的國企牛。

假設一個規范的上市企業，制度健全，企業高層領導哪怕是在壟斷國企也只有甘為“孺子牛”的份兒，不能隨意處置公共資源。但現狀令人堪憂。像中石油這樣的國企，董事長是正部級，其他高層也多是副部級，他們首先是官，其次才是商人。董事長等高層管理人員的產生是上級任命，并不是選舉，即使是形式上的。因此，董事長并不向董事會負責，更不用說股東會了。他們只向任命他們的上級官員負責。雖然他們受國資委領導，但中石油的董事長與國資委主任同樣是正部級官員，管帽一般大，誰領導誰啊？況且從歷史上看，從中石油系統晉升的中央領導有的是，而國資委才成立幾天，領導名不見經傳。所以，這樣的領導、監督作用永遠是理論上的，實際中恐怕難起作用。倘要使國資委的領導、監督真正起作用，就必須把中石油徹底改造為股份公司，董事長由董事會產生，董事會由股東會產生，成為名符其實的現代股份企業。

歐陽衛紅：嚴格來說，中石油的問題，核心不在于如何使用公共資源，而在于管理問題，在于企業的治理結構出了問題，以及用人的權力尋租問題。考察公共資源的問題，首先要界定權力的使用范圍和邊界。現在的問題在于，公共資源與市場資源的劃分本身在法律上就沒有非常明確而具體的規定，對于公權力的使用也沒有詳細的界定。一些腐敗分子濫用職權，鉆法律的空子，操縱公共資源，謀取私利。要解決這個問題，必須加強法制，加大監管力度。

主持人：一般來說，用公共資源撈取私人利益，分哪些類型？采取哪些手法？有哪些危害性？

柳新元：從經濟學的角度來講，在市場經濟條件下，只要存在公共資源和私有資源并存的現象，就有可能導致利用公共資源尋租或中飽私囊的現象。因為在市場經濟條件下，任何所有制性質的資源一般都有經濟價值，而且有市場價格，因而也會存在相應的盈利空間和盈利模式。我國公共資源占所有社會資源的比重比較大，再加上對公共資源管理的權力比較集中而又缺乏監督，因此，利用公共資源尋租或者中飽私囊的現象會大量發生。

公共資源按所管轄的權限范圍或所有制性質，可以分為國有公共資源、地方各級政府所有公共資源、某個國有企事業單位以及社區居民所有的公共資源等。這些不同層級或不同所有制的公共資源，都有可能發生尋租或者中飽私囊的現象。

歐陽衛紅：歸根結底，這不是利用公共資源來撈取利益，而是利用權力撈取私人利益。一些腐敗官員擁有權力，掌控著一定量的公共資源，可以對此進行分配和管理。在利益的驅動下，他們通過手中的權力，利用公共資源做交易，收取錢財，形成了腐敗鏈條。具體到實際操作環節，政府的公共服務往往涉及公共資源。使用公共資源的時候，要通過政治權力審批。一些腐敗分子很容易在審批環節利用手中權力，將資源轉化為個人利益。用公共資源撈取個人利益的問題，不在于公共資源本身，不在于公共服務本身，也不在于經濟資源的屬性，而在于與公共資源相關的公權力使用，所以解決的辦法是應該規范公共資源相關的公權力使用行為。

如何防止公共領域內的腐敗？

主持人：從立法、監督、經濟等方面來講，應采取哪些措施，限制一些部門和官員過分膨脹的權力，防止在公共資源領域內出現腐敗？

柳新元：從總體和宏觀的角度來講，要杜絕利用公共資源尋租或者中飽私囊現象的大面積發生，最根本的措施主要有三條：第一，要大量收縮公有經濟或者公共經濟的范圍，把更多的競爭性領域交給私有私營；第二，要進一步明晰各級各類的公有資源和非公有資源的產權邊界，使各級各類所有制資源的生產和經營與其所得的歸屬 （即剩余索取權）相一致；第三，要加強對現有的經營性公共資源的生產經營及其所得的歸屬等各個環節的管理和監督，盡最大可能減少此領域發生權錢交易行為的可能性。

歐陽衛紅：防止腐敗，主要是規范公權力。第一，權力的規范要具體明確。例如城市規劃，所有城市規劃經過很多專家論證以后，由人大審批通過，不能隨意改變。任何領導不能因為自己的喜好和政績，更改城市規劃，更不能把自己的權力凌駕于公權力之上。哪些權力可以使用，哪些權力不可以使用，要有具體的界限。歸根結底，就是要防止出現公權力的個人化。第二，加強監督。首先要有嚴密的制度約束個人權力，其次，監督部門也要重視這個問題，采取多方面舉措，加大監督力度。

何柏生：兩千多年前，亞里士多德曾說過：許多人公有的東西總是被關心得最少，因為所有人對自己東西的關心都大于與其他人共同擁有的東西的關心。這就是說，公共資源在我們國家雖然神圣，但卻不被人關心。更可悲的是，一些公共資源的掌管者往往通過“技術”手段，把公共資源變為私人物品，中飽私囊，中石油高層貪官就是如此。公開招標本是預防拍賣中產生腐敗的有效手段，但貪官們很快就找到了對策，譬如發標方為了讓關系戶中標，往往找關系單位陪標，以確保意向單位中標。中石油高層在低品位油田的對外招標中狠賺了一筆，是否采取這個辦法目前還不知道，但我們的招標制度確實存在漏洞，亟需改進、完善。另外，在低品位油田的確認上也存在制度漏洞。誰有權確認？是專家還是官員？

我國在對公共資源的管理、處置上存在的問題很多。原因在于，首先，我國歷來注重實體法，忽視程序法，而程序正義卻是走向法治國家至關重要的因素。同樣面對一個問題，程序不同結果則會迥異。例如，某大學職稱評定委員會的評委原本固定不變，為了防止參評者拉關系，就搞了許多評委，每年抓鬮確定實際參評的評委，這本來是一個好的改革措施，但由于缺乏必要的程序，最后走向改革的反面。因為領導為了控制評選結果，抓鬮不公開，搞暗箱操作，把與自己關系好的人都列入實際參評的評委中，其結果比改革前更糟。另一方面，法律的起草者大多是官員，公眾參與立法極少，這樣，官員起草、制定的法律就很容易謀私，成為管老百姓的法律；而在法治社會，公眾應參與立法，法律應成為束縛官員的工具。因此，必須高度重視程序法，把它放在與實體法同等重要的地位。任何忽視程序法的結果只能給貪官留下貪腐的漏洞，使他們在貪腐的道路上越走越遠，貪腐的“成就”越來越“輝煌”。

其次，公共資源最大特征是社會公眾的共享性。但在我國，公共資源淪為某些人或團體謀利的工具已很普遍，公共資源部門化、公共利益私人化情況日益嚴重，許多壟斷行業職工平均工資比非壟斷行業要高好幾倍。一些行業公共資源的利用本該更合理，對老百姓更有利，但這樣一來，對官員卻不利，官員也就百般阻撓。所以，在公共資源利用上，一定要有公眾的發言權，否則，公共資源就會成為官員謀私的工具。

主持人：針對公共資源的基本情況，建立透明公開的信息系統是否可行？如果可行，應注意哪些事宜？

歐陽衛紅：僅僅做到信息系統公開還不夠。信息公開以后，還應該接受人民群眾的質詢，公權力要受人大的約束，不僅僅是很多部門的約束。公開信息，還要做到詳盡細致，不能只登概況“走形式”，必須全面深入地揭示公共資源的管理使用情況。

如何強化公共資源收益管理？

主持人：利用公共資源收費的現象非常普遍。比如，今年3月，網上曝光深圳嶂背工業區占市政道路設停車場。工業區能不能占用公共資源修建停車場，并以此收費？收費一方和社區居民各執一詞，最終協調商討，進行整頓。類似的案例還有很多。總體來看，有人認為某種公共資源可以適度收費，以充當維護公共資源的經費；有人認為堅決不能收費。那么，如何界定公共資源的合理收費？

柳新元：為了防止利用公共資源尋租或中飽私囊現象的發生，我們首先要對公共資源進行分類管理。公共資源分為兩類：一類是盈利性 （或者經營性）公共資源；另外一類是非盈利性（或者公益性）公共資源。對于盈利性公共資源，一般不應該承包給私人經營，所得到的經營性收益除了支付必要的管理和人工成本以外，其他的應該以稅收的形式上交給各級財政或者實現國有資產的增值，不能挪作他用。非盈利性公共資源，一般是作為一定區域范圍內的公共產品和公共服務免費提供給公民享用的，所以，這類資源一般不應該收費或者從事經營活動。

對于非盈利性公共資源，為了防止消費擁擠以及適當提取管理和維護費用，可以適當收費。但是，收費的目的不能是為了盈利，同時，收費應該采用代金券的方式，并用收支兩條線的辦法進行全程管理。其情形類似于高速公路收費，在這種情況下，不會使收費落入私人腰包。

歐陽衛紅：第一，目前對收費的管理存在部門利益化、地方利益化的問題。中央的政策難以做到令行禁止。如中央明確規定，省際公路必須取消收費站，但還是有個別地方沒有撤消收費站，繼續收費。這就是部門利益、地方利益在從中作梗。第二，對于公共資源項目應該怎樣收費，不能僅僅由有關部門直接說了算，而應該建立一個健全的收費論證機制，要傾聽政府、專家、市民等各方面不同的聲音，共同商討確定收費數額，尤其要防止有意操縱聽證會方式改變民意的行為。

主持人：如何加強對公共資源收益的管理，杜絕收益流入少數人手中？

柳新元：要加強對公共資源收費的管理。這種管理除了用代金券的方式以外，還必須把收入和支出兩個環節分開進行管理，以確保收費用于管理的基本費用支出和公共資源的維護。這里的主要要點就是：第一，讓收費者所收費用與代金券一致；第二，把日常的收費管理與公共資源的維護這兩個環節分開，由不同的人去實施；第三，還應加強對收費環節和維護環節的督察，防止腐敗和弄虛作假的現象發生。主持人：在我國的某些城市，曾經興起過拍賣道路冠名權的舉動，試圖將公共資源商業化。但是實踐證明，這種行為效果并不好，而且遭到公眾的質疑，最后不了了之。那么，公共資源商業化到底有哪些利弊？需要遵守哪些底線和原則？應注意哪些問題？

柳新元：鑒于目前我國在公共資源領域泛商業化現象的蔓延，我們必須明確一條基本原則，即只有經營性公共資源才可以適當商業化，非經營性公共資源一般不宜商業化。而且，經營性公共資源商業化一般應該采取公有公營的方式，沒有充分理由不宜采取招標私營的方式，這樣才能很好地杜絕公共資源經營過程中的尋租和中飽私囊的現象。

如果有些盈利性公共資源不適合公共經營，即私人經營比較妥當，那么，應該采取公開招標和拍賣的方式，并將拍賣所得收歸公有。另外，要加強事后管理，一旦發現招投標過程中的腐敗行為和亂定價現象，就應該及時予以取締，重新收歸公有公營。

歐陽衛紅：第一，要遵守法律底線。道路名稱確定之后，不能隨便改動。公共資源不能隨意轉換成商業資源。要防止有的地方將公共資源商業化之后，變成了權力尋租的渠道。第二，要遵守道德底線。有些公共資源的使用問題，當前法律并沒有明確的規定，但是社會道德對此是有要求的。即便是轉化為商業市場資源，也最起碼要有為社會群眾服務的道德底線，不能給群眾的日常生活帶來嚴重的不便，更不能影響群眾的利益。

主持人：公共資源淪為某些人或者團體謀利的工具，勢必會充實某些單位的“小金庫”。在“小金庫”的治理方面，應采取哪些創新措施，爭取將問題徹底解決？

柳新元：由經營性公共資源形成的收益沒有納入財政體系，進入了所轄單位的私人賬戶，即形成所謂公共資源收益的 “小金庫”。對于這類問題的處理辦法，就是除了留下必要的管理費用外，將所得收益直接上交所轄各級財政，確保公共資源形成的收益用于壯大公共資源本身，或者是用于提供更多的公共產品和公共服務。就是說，對于經營性公共資源形成的收益落入某個小團體私設的 “小金庫”的問題，不是如何管理的問題，而是運用財政機制從根本上予以堅決杜絕的問題。

歐陽衛紅：有的地方和單位將“小金庫”視為普遍的行為，美其名曰是為群眾謀福利，這種所謂“謀福利”的方式，屬于嚴重的違紀違規，需要依據法律法規，嚴懲不貸。