政府性債務大探底

史可

7月18日美國底特律申請破產保護，這一事件除了將昔日的“汽車之城”聚焦在鎂光燈下之外，更是將地方政府性債務問題推到了輿論的風口浪尖。

現如今，在大洋彼岸的中國，一場針對全國政府性債務的“審計風暴”正在上演。7月28日，國家審計署官方網站公布了一則短消息：“近日，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。”

8月1日開始，這場被譽為史上最嚴、規模最大的政府性債務審計工作在中國全面展開。

強烈信號

歷史上，審計署曾于2011年和今年6月公布過兩次地方政府性債務情況的審計結果。在債務規模的統計上，第二次的數據比第一次增長了12.94%。

與前兩輪相比，8月1日啟動的全面審計將政府性債務審計范圍規定在除省、市、縣三級之外，還增加了中央和鄉鎮。有分析人士認為，這個看似突如其來的政令向外界釋放出新一屆政府非常重視國家整體金融風險的強烈信號，以及對經濟政策全盤摸底的決心。厘清政府性債務有助于中央政府把握宏觀經濟控制力度。此外，中國經濟轉型必然伴隨經濟增速下滑，中國政府到底能承受多大的經濟放緩帶來的壓力？答案或許能從本輪的債務審計中得到。

國家行政學院教授馮俏彬認為中央此次摸底政府性債務問題旨在推動新一輪財稅體制改革。“下一步應該也需要涉及分稅制改革，特別是在‘營改增之后，改革的迫切性已經在加強。推動這項改革需要掌握充分的信息，而搞清政府性債務問題就是一個前提。”

審計行動

據了解，本輪全國政府性債務審計和2011年一樣都屬于國務院委托的專項審計，其性質不同于每年進行的例行審計。為保證審計質量，審計署18個特派辦將審計18個重點省本級及省會城市，其他省本級及省會城市實行交叉審計，省級審計由本省審計機關統一組成審計組，采取上審下、交叉審的方式，對除省會城市本級以外的市、縣、鄉進行審計。

其實，在審計署對外公告此輪審計之前，7月26日晚間便傳出了“國務院發特急明電，審計署將暫停所有項目開始培訓，下周進駐各省市。”的消息。暗示出此次審計任務的緊迫性。

吉林省財政廳債務金融處副處長岳喜才在接受記者的采訪時也證實稱，全面開展政府性債務審計的政令文件早就已經下發到了省財政廳辦公室，收到文件之后省財政廳便開始了前期的準備工作部署。7月31日早在審計署開展債務審計的信息披露之前，15名審計人員已經進點吉林省財政廳展開工作。8月1日省財政廳召開了動員啟動大會，宣布審計工作全面展開。“根據審計工作的部署，吉林省審計署負責省級、長春市的債務審計，審計廳則負責其他的縣市、鄉鎮一級的政府債務審計。省財政廳除了負責提供工作場所等硬件支持之外，還需配合審計人員提供相應材料等等。”

據悉，全國范圍內參與此項審計的人員總數在10萬人以上。對于那些在一線工作的審計人員來講，此次審計更像是一場與時間的賽跑。按照國家審計署的工作安排，以8月1日進點審計來算，8月20日之前需要將本部門的債務情況上報與審計署，10月中旬之前須向國務院提交審計報告。這也就意味著留給一線審計人員摸清債務底細的時間最多只有40天。

據了解此次審計工作除了開展人工檢查和校驗外，審計系統上線了金審系統，重點對數據填報的規范性、真實性、完整性進行程序化和自動化檢驗。在40天時間內，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項”的原則，審計系統將重點核查以下幾個方面的債務問題：第一分析以土地出讓金收入為償債資金來源的債務規模及償債風險變化情況；第二分析鐵路、公路等交通運輸行業和地鐵等市政建設項目的政府性債務規模以及償債風險變化情況；第三分析地方政府融資平臺公司的資產質量、財務狀況、盈利能力、償債風向變化情況等。

隱憂猶存

中國的政府性債務究竟有多少？事實上，除了中央政府每次發債都記錄在案，債務賬本比較清楚之外，地方政府性債務的規模至今還是一筆“糊涂賬”，因為一直以來我國地方政府性債務規模并無常規的檢測數據，關于地方債務規模的數據只能依賴審計部門發布的數據。并且國內和國際上關于這一數據的口徑尚不一致。

巴克萊集團在今年年初發布的一則報告稱，中國政府的總負債占國內生產總值的62%-97%，最高為50.44萬億，即使最少也將達到32.24萬億，“蘊含著巨大的財政風險”。

對此在今年“兩會”期間，國家審計署副審計長董大勝予以澄清稱，根據國債、外債等數據測算，中國各級政府的負債在15萬億到18萬億左右，“并不像國際投行所說的那么多，但這并不意味著我們不重視政府的負債。我們在地方政府負債方面需要進一步加強工作。”

目前外界對于政府性債務的財政風險擔憂主要集中在地方債上面。據國際貨幣基金（IMF）發布的報告顯示，中央政府的債務較低，去年中央政府債務占GDP的比例約為14.4%。

河北省平泉縣財政局辦公室主任盧丙文認為，地方債務多的原因和上級單位要求建設基礎配套設施是分不開的。“上級單位提供的資金其實非常少，但是各個地方基礎設施建設又比較多，所以地方只能依靠借債去搞基礎設施建設。另外，中央和地方的投資不對等也是造成大量地方債存在的原因。例如在保障房建設領域，中央和地方的投資配比是相當懸殊的，比如中央投入1000萬，那么要求地方的投資配比就要達到6000-7000萬。地方除了保工資、保運轉、保民生之外，還得將一部分資金用于專項配套，所以只能借錢搞建設并因此形成了一個惡性循環。”

此外，一些地方領導急于出政績亦是造成地方債大量存在的重要原因。而目前，地方依靠土地財政來還債的做法也屢遭詬病。根據國土資源部的數據顯示，2013年上半年，全國土地出讓合同價款已經高達1.7萬億元，增幅達77.3%，再創歷史新高，其中房地產用地出讓價款同比增幅高達90%。除去賣地收入，其實今年上半年地方政府的財政收入情況并不樂觀。另根據審計署發布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級地區有55%的債務承諾以土地收入償還。

有專家認為，中國的地方政府性債務問題已經具有和房地產泡沫同樣的引人擔憂的風險。早在4月份召開的“博鰲亞洲論壇2013年年會”上有關各方就曾針對地方政府債務風險問題展開討論，會議現場，春華資本董事長胡祖六更是“挑釁性”的表示：“下一個債務危機的爆發點可能就在中國！”

但是更多的專家、學者對于地方債務風險抱持樂觀態度，他們普遍認為，雖然地方債務存在一定程度的風險，但是系統性的風險不會大面積存在。國家信息中心經濟預測部首席經濟師祝寶良認為談論地方債務危機為時尚早，中國地方債務基本上為投資性基礎設施建設，與國外社會保障性質不同，解決好地方債證券化與地方政府融資是關鍵。

岳喜才也認為中國不可能發生底特律式的債務危機，但是不排除個別地方政府償債困難。“要想從根源上治理這些債務問題，需要中央出臺大的政策，例如促使財權和事權的分配更加合理，債務的審批更規范、舉債的品質納入地方的政績考核等等。僅僅出臺政府債務審計數據解決不了什么問題，最根本的應該是建立起對于地方政府的債務考核體制。”