中歐在光伏產品貿易爭端中的角力

■ 陳 新 熊 厚／文

（第一作者系中國社會科學院歐洲研究所經濟室主任，研究員；第二作者系中國社會科學院創新辦處長）

2013年6月4日，歐盟委員會不顧18個成員國的反對，宣布自6月6日起開始向中國光伏電池和關鍵部件征收11.8%的臨時懲罰性關稅。歐盟委員會于2012年9月發起的對中國光伏產品反傾銷調查自此進入初裁階段。中歐雙方在光伏產品貿易的摩擦也進入全新角力階段。

貿易爭端的由來

2012年9月和11月，歐盟委員會相繼接受歐盟光伏制造商產業聯盟（EUProsun）的訴訟申請，對中國輸歐光伏產品發起反傾銷和反補貼調查。歐盟委員會宣稱，對華光伏產品發起“雙反”調查主要目的是為了給受中國光伏企業不正當競爭沖擊的歐盟相關企業留出一定的生存和發展空間，但這只是其表面原因。

歐盟委員會發起對中國輸歐產品進行雙反調查的直接誘因是歐盟大幅度削減對光伏產品安裝和使用的補貼。受歐盟及其他國家巨額補貼的刺激，全球光伏行業增長十分迅速，過去十年的光伏產品產量年均增長率在40-90%之間。隨著裝機容量的不斷加大，歐盟一些成員國的政府補貼額度不斷增加，公共財政不堪重負。在歐債危機的沖擊下，歐盟各國開始實施財政緊縮政策，一些國家陸續大幅度削減對光伏的相關補貼，尤其是太陽能市場的主要大戶——德國和西班牙在2010年取消了政府對太陽能設備安裝的補貼，造成了市場需求的急劇萎縮，進而引起歐洲太陽能行業在2011年的倒閉風潮。這進而大幅壓縮了歐洲光伏發電企業的贏利空間，造成光伏發電企業一方面減少了擴大再生產，影響了對光伏產品組件的需求，另一方面又使其更關注生產組件的價格。

為了爭奪有限的市場空間，光伏生產企業不得不降價銷售，陷入惡性競爭。當前的價格已經觸及歐洲光伏組件制造商的成本線。由于中國企業具有成本優勢，中國產品的降價幅度更大。比如，自2012年初，中國出口歐洲的光伏產品價格在前期下降的基礎上又下調了30%。整體來看，全球光伏產品平均價格在過去兩年已下降了50%。由于價格優勢，中國產品在歐洲市場的占有率上升十分明顯。2011年，中國光伏產品占德國、意大利光伏裝機量的比重分別為50%、29%，2012年仍然保持上升態勢。在歐洲光伏市場需求增長有限的情況下，中國光伏組件企業極大地擠壓了歐洲企業的生存空間。

另外，美國2012年正式裁定對華光伏產品雙反給了歐盟一個緊隨其后的好機會。于是，歐盟乘機提出對華光伏產品的雙反調查。

究其深層原因則是，歐盟相當看重光伏產業，將其作為戰略性新興產業，不希望在此領域喪失已獲得的優勢。

對歐盟來講，光伏產業是實現綠色發展和2020能源戰略的重要抓手。作為最大的發達經濟體集團，歐盟的能源需求量十分龐大，但自身傳統能源儲藏相對有限，需要進口大量的石油、天然氣等傳統能源，尤其需要從俄羅斯和中東地區進口大量的能源。由于歐盟和俄羅斯的關系齟齬不斷，以及中東地區的不穩定，歐盟的能源安全比較脆弱，一直希望開發穩定和取之不竭的新能源。與其他能源比較，太陽能是歐盟可以獲得的相對充足和清潔的能源，可以在本地區獲得。為此，歐盟對開發光伏產業和發展光伏市場相當重視，出臺了一系列的補貼政策，已經取得了一定的效果。當前，歐盟已經形成了世界上最大的光伏市場。截止到2011年底，歐盟光伏發電裝機量占到了世界總額的70%，高達51GW。

然而，近年來，中國光伏產品在歐盟光伏市場的占有率迅速擴大，危及歐盟企業的主導地位。從微觀層面看，歐盟一方面不可能將多年孕育的龐大的光伏市場拱手讓給其他國家的企業，另一方面也不可能將用于補貼光伏產業的財政資金大量流入國外企業的腰包。更為重要的是，歐盟不會讓其倚重的能源開發戰略受到嚴重干擾。因此，當前有可能沖垮歐盟光伏產業優勢的中國企業自然成為歐盟的頭號打擊目標。

為什么是中國？

近年來，歐盟光伏市場呈現爆炸式增長狀態，其龐大的市場預期在一定程度上帶動了中國等其他地區光伏產業的發展。歐盟及其成員國相繼出臺優惠的光伏發電保護購買電價，由于補貼標準承諾較高，誘使很多資本投入建設光伏發電站，對光伏面板等產品的需求激增，引發光伏零部件生產商的投資預期，導致大量資金無序涌入光伏產品生產行業，為當前的生產過剩埋下了伏筆。

中國在這輪光伏產能擴張中首當其沖。由于光伏產品生產線引入相對簡單，門檻低，在“高新技術”、“綠色節能”等光環下，光伏產業獲得了中國很多地方政府的支持。而光伏產品的高回報，誘使國內各種資本紛沓而至，一時間房地產商、煤老板、民間游資紛紛涉足光伏產業，魚龍混雜，進一步推高了該產業的產能，也干擾了該產業的正常發展秩序。中國憑借加工制造的比較優勢，迅速做大了光伏產業。中國一躍成為最大的光伏產品制造國，已占全球光伏產品產量的60%。

而中國企業輸歐光伏產品價格之所以不斷下滑，是中國光伏產品的貿易結構決定的。中國企業事實上把這一高技術領域的產品做成了典型的加工貿易，即原材料半成品和市場兩頭在外，嚴重依賴外部市場。一方面是中國企業在金融危機后繼續從德國等歐洲國家進口設備，擴大產能，進而在原材料進口方面擁有更大的議價能力，另一方面是歐洲市場的萎縮，導致了歐洲廠家對華輸出原材料和半成品的需求加大，議價能力下降。中國企業在光伏產品原材料和半成品進價方面的議價能力是世界上任何一個國家的廠家所不能比擬的，這也是后來歐盟在進行反傾銷調查時，在尋找第三方替代國的合理性方面受到質疑的重要因素。但加工貿易的特性決定了中國廠家在原材料進價方面獲得的優勢并不能轉化成高額利潤，由于市場在外，不斷萎縮的歐洲市場帶來的中國出口商之間的殘酷競爭決定了中國輸歐產品的價格不斷下滑。

美國對華光伏產品的雙反調查則進一步推動了中國企業轉向擁擠的歐洲市場，使中國出口歐洲光伏產品價格一路下滑。

中國的光伏企業要想在技術較為成熟的歐洲市場占有一席之地，還須拋棄簡單的加工貿易做法，在成本和技術上予以改進。圖為江西省新余市瑞晶太陽能科技有限公司內的太陽能光伏發電田。

貿易爭端的影響

歐洲光伏市場在過去、現在和未來對中國光伏企業的健康發展至關重要，而且這也符合歐洲的長期利益。

由于市場需求在外，中國光伏產品主要出口國外，尤其是出口市場需求最為龐大的歐洲。這使得歐洲市場對中國光伏企業至關重要。受美國對華光伏產品雙反影響，歐洲市場對中國光伏企業的重要程度進一步提升。2012年第二季度，歐洲市場占中國光伏出口總量的81.1%。如果歐盟對華光伏產品“雙反”成為事實，中國光伏企業難以在短期內找到替代市場消化巨大的產能，將受到嚴重打擊。

不僅當前，未來歐洲市場對中國光伏產業的發展也有重要意義。一方面，雖然歐盟光伏市場需求在未來幾年增長預期有限，但仍然將保有相當大的市場需求。受歐盟削減補貼的影響，歐盟光伏裝機容量增長近期受到極大制約，進而影響了對光伏產品的市場需求。據國際能源協會（IEA）估計，長期來看，光伏行業將繼續保持顯著增長。2017年的光伏裝機容量將為2011年的3倍，其中歐洲將占據相當的份額。

另一方面，歐洲市場對中國光伏企業獲取技術和保持競爭力也非常重要。相比歐洲企業，中國光伏企業的優勢還在于成本，存在技術劣勢。開放的歐洲市場使得中國企業可以采取并購或者購買歐洲企業的技術來實現技術升級。另外，如果歐洲市場對中國光伏產品持續開放，那么中國光伏產品欲取得一席之地，就必須不斷地在成本和技術上予以改進。這也有利于中國光伏企業保持和提高競爭力。

理性地看，歐盟保持對中國光伏企業的長期市場開放對自身光伏產業的發展也是利大于弊。第一，中國相對廉價的光伏產品有利于降低歐盟光伏發電的成本，加快歐洲光伏發電市場化的步伐。第二，中國光伏產品一定程度上的競爭也會不斷促使歐洲企業提高生產技能和降低成本，促進歐洲企業的健康成長。第三，對中國光伏產品的制裁勢必會對歐洲光伏生產設備制造商造成重大損失。第四，即使暫時阻止了中國光伏企業的競爭，來自臺灣和其他地區的光伏企業的競爭壓力同樣存在，中國產品的退出很可能將為這些地區的產品開拓空間。因此，歐盟光伏產業內部也有拒絕對中國產品進行制裁的聲音。

歐洲平價太陽能聯盟發表聲明稱，制裁中國光伏企業將“摧毀”整個歐盟的光伏市場。該聯盟得到了歐洲20多個國家的700多家光伏企業的支持。參加簽名的1024名企業高管發表的公開信強調，歐盟市場上光伏供應鏈的價值70%在歐洲創造，上下游供應商創造的產值約400億歐元，貢獻了26.5萬個工作崗位。而主張制裁中國光伏產品的那些企業，最多創造不過8000個工作崗位。該聯盟還引用歐洲獨立經濟研究機構“預測研究所”近日所做的一項調查，稱如果歐盟對中國光伏產品征收20%的懲罰性關稅，將導致歐盟在此后三年內失去17.55萬個就業崗位，損失184億歐元的光伏產業增加值；如果懲罰性關稅達到60%，三年內將失去24.2萬個就業崗位，以及272億歐元的光伏產業增加值。

由此可見，歐盟委員會發起的對華光伏反傾銷案實屬于損人不利己。

中歐雙方的角力

歐盟委員會貿易總司自打啟動對中國光伏產品的雙方調查之始，就已經精心布局，環環相扣，并試圖“圍魏救趙”。

2012年9月先是啟動反傾銷調查，時隔兩月又啟動反補貼調查。2013年6月4日，反傾銷調查初裁結果塵埃落定，對中國光伏產品征收11.8%的反傾銷稅，直至歐盟委員會2013年8月初對反補貼調查做出初裁為止。屆時會雙反稅率齊上，平均征稅幅度將提高到47.6%。2013年12月，歐洲理事會將對雙反的初裁結果做最后裁決，屆時確定今后五年對中國光伏產品的征稅稅率。

而歐盟各成員國針對歐盟委員會對該案初裁的投票結果則反映出成員國立場與歐盟委員會立場的嚴重不一致，這在一定程度上干擾了歐盟委員會貿易總司的謀劃。歐盟各成員國的表決結果表明，法國、意大利、立陶宛和葡萄牙四國支持歐委會提出施加懲罰性關稅的建議，西班牙、拉脫維亞、奧地利、波蘭和羅馬尼亞5國棄權，而27個成員國中有18國明確反對歐委會的建議。從對反傾銷初裁結果的投票情況來看，各個成員國所持的態度雖然對中國有利，但并不能影響歐盟委員會對初裁結果的決定。而歐盟委員會的布局是一環套一環的。8月初，歐盟各成員國將對反補貼調查的初裁結果做出表決。但鑒于反補貼性質的敏感性，歐盟各成員國的表決可能就不如反傾銷時那么樂觀，一些堅決反對征收反傾銷稅的國家可能不一定堅決反對征收反補貼稅，而本來已經騎墻的一些國家可能更會倒向支持征稅一側。如果歐委會在12月份請各成員國做最終表決時采用反傾銷和反補貼捆綁表決的方式，那反對歐委會征稅的呼聲將會被大大削弱，屆時，寄希望于通過成員國表決來翻盤的幻象將煙飛灰滅。

既然歐委會已經算定，中國無法翻盤，那為什么6月4日做出的初裁稅率低于此前遞交給各成員國的方案中的稅率？這說明，一是中國政府總理李克強6月3日致電歐盟委員會主席巴羅佐已產生一定效果，二是歐盟貿易部門面臨歐盟成員國的投票結果所施加的壓力，但是這并不意味著問題的解決。實際上是歐盟通過推遲兩個月做出高稅率決定來換取跟中國談判的空間。

中國方面已經通過相關行會提出了自律方案，即通過輸歐產品在價格和數量上的自我出口限制來回應歐盟的雙方訴求。但中方遞交該方案后，歐委會相關官員基本上對這一方案置之不理。歐方發起雙反，中國提出自律方案歐方又置之不理，既然歐方明知雙反的結果是雙輸，同時又提供兩個月的緩沖期，那歐方究竟想要什么？歐方實際上想要的是中國市場的進一步開放和貿易規則向有利于歐盟方向的改變，例如施壓公共采購市場的開放，施壓金融服務市場的進一步開放，推動盡快進行中歐投資協定談判等等。這就是光伏雙反案的“圍魏救趙”圖謀。

歐方認為，中國通過加入世貿組織，順利進入全球市場，歐洲市場也對中國相應開放，中國從中獲得了大量的利益，促成中國經濟高速增長。與此同時，歐洲并未能得到所期待的中國相關市場的開放，而現有的世貿框架又無法逼迫中國調整政策，向有利于歐盟方向改變。以往的貿易摩擦，總額不及中國對歐出口額的2%，雖然歐盟贏了這些貿易調查，但猶如撿到了芝麻。而光伏雙反案讓歐盟看見了撿西瓜的機會，光伏案的涉案金額讓歐盟貿易部門認定足以抬高自己的談判地位，在壓中國市場開放上干一大票。歐洲受債務危機的影響，經濟增長低迷，內需乏力，因此刺激出口成為帶動歐盟經濟增長的主要發動機。2012年，歐盟對主要貿易伙伴的出口呈兩位數的增長，而對中國的出口增長乏力。歐盟歸咎于中國的市場開放程度不夠。因此，通過光伏案撬動中國的市場開放，促進歐洲對中國的出口，這才是歐委會這一處心積慮布局的本質。

中國將會堅定不移地走改革開放之路，但中國的改革開放有著自己的日程表和時間節點。歐盟意圖通過巨額貿易案施壓中國開放市場的圖謀搞不好會搬起石頭砸自己的腳。

對中歐關系的影響

中國與歐盟的雙邊關系定位為全面戰略伙伴關系。中國在歐債危機愈演愈烈之際，堅定地支持歐洲克服危機的種種努力，支持歐元的穩定，支持歐洲一體化的深入發展。這些都是基于戰略層面對合作伙伴的戰略考慮。而歐洲在歐債形勢趨穩之后采取落井下石、以鄰為壑的方式，將極大動搖中歐之間的戰略互信。中歐巨額的雙邊貿易可以容下一個正常的貿易摩擦，但光伏案已經超出正常貿易摩擦的范疇。占中國輸歐產品7%之高的光伏產品，巨大的涉案金額將會給中歐雙方的企業和就業造成重大影響，而歐盟的圖謀更給此案烙下了圍魏救趙的印跡。光伏案涉及中方的重大經濟利益，中方將對此做出堅決的回應。

中歐戰略伙伴之間走過了10年。這10年中雙邊貿易迅速上升，歐盟不僅得到了大量價廉物美的中國產品，推動了歐洲對華產品出口，同時歐盟還通過進口中國的半成品和零部件，經過歐洲的再加工和生產之后銷售到全球市場。在全球產業鏈、價值鏈主導國際貿易的時代，歐盟的光伏雙反調查驗證了逆全球化而動的做法。歐盟從全球自由貿易的積極推動者淪落為貿易保護的急先鋒，不能不說是全球貿易的悲哀。

中歐貿易量之大，在價值鏈和產業鏈上的相互依賴之大，應該容得下雙方各自的定位。現如今，大象闖進了瓷器店，不但攪亂了雙方的戰略定位，更是會帶來切實的經濟損失。歐盟需要冷靜審視自己的戰略意圖，及時調整行為方式，重回合作與協商的道路上來。