城鎮化戰略應明晰十二問題

□ 文/夏斌

城鎮化戰略應明晰十二問題

□ 文/夏斌

究竟什么是城鎮化？

其存在意義是什么？

與社會各方面因素有著什么樣的關系？

我們如何更好地實施與經營好新形勢下的城鎮化發展等問題一一

實現城鎮化，可以說中國目前幾乎沒有現存的可完全沿用的制度與政策，而是需在國民經濟方方面面的領域進行改革。因此，當前實施城鎮化戰略就是進一步推進改革。

問題一 什么是城鎮化

用經濟術語講，城鎮化是人類生產和生活活動在區域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮化水平的角度看，在中國當前，要提高城鎮化率的真實水平，除統計上意味著農村人口的減少，城市人口的增加之外，就其實質而言，而且在當前也是最難辦的是，當農民離開農業和土地進城就業后，能否同樣享受市民的公共服務與福利待遇，城市環境能否保持相對的宜居。

問題二 城鎮化對總體經濟意味著什么

隨著大量農民遷入城鎮，在農業總產出繼續保持不變甚至增加的情況下，就總體經濟而言，農民能進城就業，意味著一國經濟總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費，推動工業產出的維持或者增加(就社會、政治而言，是縮小了城鄉分配差距，有利于穩定社會)。另一方面，隨著大量農民進城，城市面積在擴展，城市要新增包括住房、水、電、氣、排污、道路等基礎設施建設投資，從而可推動一國投資。因此，就經濟而言，城鎮化率的提高，意味著消費與投資的增長，意味著內需的擴大，意味著GDP的增長。

問題三 城鎮化與工業化、經濟可持續發展

城鎮化水平的提高，是工業化(包括農業產業化)的相伴產物。盡管改革開放初中央并未提出城鎮化戰略，但隨著30多年來工業化水平的不斷提高，我國城鎮化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪個地區工業化水平高，自然城鎮化率水平(甚至是城鄉一體化水平)也相對較高。

城鎮化與經濟可持續發展的關系，盡管兩者定義域不同，但是有交集。由于城鎮化進程客觀上推動了投資與消費的增長，但是，要全面完成中國經濟可持續發展的歷史任務，就不僅僅局限于城鎮化的內容。因為城鎮化率的提高，其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關的消費與投資增長問題，還涉及經濟總體中以城市經濟為主體的結構調整、農業勞動生產率的提高、產權的改革以及對外開放政策的調整等等各方面內容，可以說涉及整個中國經濟發展方式改變的內容。因此，推動城鎮化戰略，是有助于經濟發展方式的改變，但要從根本上改變經濟發展方式，恐還需要進行一系列除城鎮化所涉內容之外的制度改革。

問題四 城鎮化與農業產業化

農業產業化是用現代工業、信息等先進技術改造傳統農業(以新增投資為支撐)，形成規模經濟，以提高農業生產率，解放了部分農業勞動力。因此，隨著農業產業化進程的加快，會帶來城鎮化水平的提高。農業產業化和城鎮化的關系，可以說是近似工業化和城鎮化的關系，都是有助于城鎮化率的提高。所不同的只是工業化和農業產業化在產業統計種類歸屬上的差異。

問題五 城鎮化與社會主義新農村建設

前幾年中央提出的新農村建設問題，具體是立足于城鎮社會和市民福利待遇的標準，瞄準縮小城鄉差距的目標，對如何解決“三農”問題賦予了新的內容，提出了更高的要求。但是，從事物的規定性看，新農村建設問題著眼解決的仍是“農村、農業、農民”的問題，而不是城鎮化的問題。因此，新農村建設問題不是直接意義上的城鎮化問題。但是，隨著新農村建設進程的推進，加快農業產業化和提高農業勞動生產率，又會推動城鎮化水平的提高。同時，從一個含有工業和一定比例農業經濟的地區看，在科學布局和推動城鎮化的過程中，往往又會包括城鄉統籌發展含義上的新農村建設進程的布局和改善“三農”問題的措施。所以從總體上看，城鎮化與新農村建設不是一回事，但是仍有交集，是互相促進的。

問題六 當前城鎮化問題的提出

從中國經濟現實看到了2.5億農民工極差的生存環境、社會收入分配的嚴重不公以及帶來的社會不穩現狀，同時又看到了美國危機后中國經濟長期靠出口推動的經濟結構再也不能維持、中國經濟高增長再也不可持續的險象之后，決策層統籌全局，提出了要穩定中國經濟的持續發展，必須加快推進中國城鎮化的戰略。無疑，這一決策方向是正確的，是能為未來的歷史所證明的。正如諾貝爾獎得主斯蒂格利茨曾說的：21世紀世界上有兩大歷史性事件，一是中國的城鎮化，二是亞太經濟。

問題七 城鎮化戰略的歷史任務

能否實現城鎮化戰略，最終可衡量的目標可以簡單歸結為城鎮化率的提高。概括而言，一是要解決億萬農民工進城后的住房、小孩上學、農民工醫療、養老的問題(即農民工市民化)；二是要解決大量農民工進城后城市擴建中面臨的水、電、氣、道路、排污、資源節約等城市建設問題(即城市基礎設施建設)；三是還要吸取中國自身過去和其他國家城市建設中的“城市病”教訓，需要對中心城市的聚集與輻射效應、大中小城市的空間布局，有個事先的科學規劃(即城市空間布局)。因此在當前，中國要推進城鎮化戰略具有歷史性的、核心的任務主要是三項：農民工市民化、城市基礎設施建設、城市空間布局。前一項是要處理好人與人之間的“人的城鎮化”問題；后兩項是要解決好人與自然、生態文明的新型城鎮化或可持續城鎮化的問題。

通過對巷道底鼓機理以及影響因素分析，初步確定底鼓控制措施主要涉及對圍巖性質、圍巖應力的改善和支護方法的改進。因此，五陽礦76采區2號專用回風巷底鼓控制應主要從以下途徑進行考慮：①對頂板和兩幫進行強力支護，加強其穩定性；②改善底板圍巖的物理力學特性，提高其強度、承載力及其穩定性；③加強頂、幫、底之間的聯系，實現整體支護。

問題八 中國城鎮化戰略的實質

要進一步提高中國城鎮化率水平，就其最低限度而言，必須要改革戶籍制度、人口管理制度；要改革以提高農民工福利待遇為主要內容的住房、醫療、養老及有關孩子教育的制度；要通過改革金融體制、改革土地管理制度、改革中央與地方財力與事權的現存關系制度、改革各要素價格機制以優化資源配置，以及改革政府行政管理體制，以最后確保城市擴城中的基礎設施建設資金的來源和有效的運用；要重新修改和新制定一系列相關優化城市空間布局的政策制度，包括關于增設新城市的行政管理制度等等。一句話，歸納為實現城鎮化戰略所必須進行的各種改革任務，可以說中國目前幾乎沒有現存的可繼續完全沿用而無需改善的制度與政策，而是需在國民經濟方方面面的領域進行改革。因此在中國當前，推進城鎮化戰略就是推進進一步的改革。城鎮化戰略的實質，是加快中國的改革。

問題九 中國城鎮化的發展道路與路徑

從世界各國城鎮化所共同走過的道路來看，中國不存在特殊的道路和路徑。如果說存在“特殊”之處，只是相對于其他國家而言，中國城鎮化現實的“起點”不同。一是已在城鎮中生活的億萬勞動力享受的卻是“非市民”的歧視待遇，人與人之間的不平等差距已嚴重影響到一個社會的穩定。二是中國幅員遼闊，東中西部各省區劃的水、森林等生態、礦產資源分布的極端不均，對各地區工業化道路的路徑選擇和城鎮群空間布局客觀上造成了一定的制約。三是中國整個經濟仍處于“轉軌”狀態，城鎮化中各種資源的配置正處于一個內生制度、組織架構的改革與形成過程之中。這一切決定了，要探索未來中國城鎮化的道路與路徑：

第一，必然是一個因地制宜的過程。各地的城鎮化必須“靠山吃山、靠水吃水”，必須結合當地的環境與資源特征，走不同的經濟發展模式，絕不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重復建設。

第二，必然是一個循序漸進的過程。既然改革與轉軌是個漸進的過程，中國工業化進程的推進必然也是一個逐步演進的過程，不能拔苗助長，搞“大躍進”，不能把國民福利待遇的胃口吊的過高，更不能突擊“造城”。

第三，是一個可以發揮“后發優勢”的過程。面對各地生態與資源的分布不均，后來居上的全國城鎮布局完全可以吸取中外過去“城市病”的教訓，吸收最新的信息與交通等技術，結合當地的水、森林、礦產等各種自然資源環境，對以城市群為主體形態的空間布局，做到事先規劃，分步實施，防止重蹈前人的錯誤道路。

第四，是一個制度改革的過程。因為要解決城鎮化中“人的城鎮化”和“人與自然的和諧”，必將涉及醫療、教育、養老等一系列經濟資源配置制度和其他經濟體制的改革。特別在以市場經濟為目標取向的環境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤、利率匯率等資源要素價格的改革，而這些體現市場動態價格的改革結果，是人們事先難以詳細預測的。因此，城鎮化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設定的。

問題十 城鎮化規劃中的原則

研制城鎮化規劃必須貫徹突出重點的原則：一是規劃不能面面俱到，應將規劃僅限于重點內容的有限范圍。不能把城鎮化視為一個“筐”，把本應在國民經濟規劃中應規劃的一般內容都囊括在內。二是不能像計劃經濟時代規劃經濟建設那樣，去規劃具體的項目和資金總額。具體說，城鎮化規劃的重點絕對不是規劃需要30萬億元還是40萬億元的問題。而應去研究規劃實現更高水平城鎮化所需要什么樣的市場機制？去研究形成推動城鎮化的市場動力機制需要什么樣的配套改革？一句話，應該是除去涉及技術性指標之外，更多的、更主要的內容應是與經濟體制改革相關的內容。

問題十一 城鎮化規劃應包含兩大基本內容

具體就前者而言，應明確一系列技術性指標。包括但不限于以下內容：基于科學測算農業用地基礎之上的土地管理原則、城市人均用地指標、工業用地等各種保護生態環境的指標、大中小城市及城市群建設中的各類技術指標等等。

具體就后者而言，今后凡對與城鎮企業確立勞務合同關系的農民工，要取消對其的一切非市民化的不公平待遇。這些服務包括但不限于以下內容：

(1)根據各地不同的情況，提出可由地方政府、企業、農民工自身三者共擔、采取現金補貼、提供廉租房等不同形式，以各種方式解決農民工可接受的住房方案。

(2)讓農民工逐步接軌、享受城鎮居民的基本養老保障。

(3)實現農民工養老賬戶異地轉移自由。由此形成的相關資金缺口，按遷轉范圍，由中央或省級財政分別統籌解決。

(4)讓農民工逐步接軌、享受城鎮居民的醫療保險待遇。

(5)實現農民工子女在當地城市上小學、中學的自由。對隨遷子女高考問題，原則上也應實現自由選擇?？梢暻闆r，由各地提出三年內實現逐年取消限制的目標，報國家教育部門統籌后核準。

(6)采取各種措施，鼓勵有條件的省、市、縣及縣以下城鎮，提前加快實現上述城鄉居民公共服務一體化的進程。

問題十二 城鎮化規劃的“弦外之音”

如果要實現以上的民生改革措施，意味著戶籍制度等項改革會水到渠成。同時又意味著，各地會在城鎮化中遇到很大的財力制約，會暴露中國當前由于諸項改革的滯后在拖城鎮化的后腿，其中財稅的改革大為明顯。因此，要制定一個真正有效的城鎮化規劃，若不明確相應領域的改革規劃，最終是徒勞的。當前，在可以借城鎮化規劃之機，圍繞布局城鎮化工作，先局部地、部分地理順與此相關的中央與地方事權與財力的關系。暴露財稅體制的矛盾與困境，進一步幫助決策層摸清財稅問題的線索，梳理、尋找財稅體制全面改革的思路，同時可以倒逼與推動整個中國經濟體制的改革。

(作者系國務院參事)