德昌縣糧食生產現狀及發展思路

□歐陽朝暉

德昌縣位于四川省西南部攀西經濟走廊的腹心地帶，屬亞熱帶高原季風為基帶的立體氣候，年均氣溫1 7.7℃，最冷月平均氣溫1 0.2℃，年均降雨量10 4 9 m m，年均相對濕度6 3％，年均日照時數2 1 4 7小時，≥1 0℃積溫5 7 8 7℃，無霜期3 0 0天，冬春季干旱少雨，日照充足，氣溫較高，是發展優質、高產、高效特色農業的理想之地。上世紀9 0年代，以糧食作為農業生產的主導產業，但隨著農業生產的發展和經濟結構的調整，目前糧食生產面臨諸多問題。

一、現狀

2 0 1 2年末，全縣有2 2個鄉鎮，1 3 7個村委，鄉村人口1 8.2 2 1 3萬人，占全縣總人口2 0.8 5 1萬人的8 7.4％；鄉村勞動力資源數7.3 1萬個，從事農業人員數占4 0.1％，轉移出省內外其它縣的勞動力4.6 9萬人，占2 5.7％。是一個以種植業為主的農業縣。全縣總耕地面積2 3.8 3 9 5萬畝，農作物播種面積4 7.2 9 3 5萬畝，其中糧食作物2 6.4 1 2萬畝，占總播種面積的5 5.8 5％。主要糧食作物有：馬鈴薯、玉米、水稻、小麥、大麥、大豆、豌豆、蠶豆等。近年來，我縣在穩定家庭承包經營的基礎上，堅持因地制宜、分類指導的原則，落實糧食規模化生產的指導服務，積極探索糧食規模化生產的有效形式，通過推進土地流轉，促使土地經營權向專業合作社、種植大戶集中。但在糧食生產的規模經營上仍未取得較大的進展，大面積的土地流轉主要用于烤煙、大棚生產上，糧食生產大戶最多的也只在1 0～1 5畝左右，并且土地分散不集中。

二、存在的問題

1.起點低、規模小、步伐慢，集約化程度不高 全縣規模最大的種糧大戶是德昌縣六所鄉農戶楊本林，流轉耕地面積1 5畝，自有耕地1 5畝，種植稻谷2 0畝，玉米1 0畝；其他種植戶面積就更少，多數在1 0畝左右。據調查，全縣種糧大戶多數都是因為主要勞動力外出打工而進行的臨時性的流轉，一般以1年為限。由于土地承包時，同一戶農民均搭配有肥瘦大小不一的田土，土地零散，轉出戶與轉入戶多在親戚和鄰里之間進行，向大戶流轉的較少。土地流轉還處在一個自發的、分散的、無序的小規模狀態，難于實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置，在一定程度上制約了糧食生產規模經營。

2.自發性、盲目性、不均衡性較大，農戶參與積極性低 我縣糧食規模經營尚處于起步階段，缺少土地流轉中介服務組織，流轉信息不暢，土地評價缺乏依據，沒有形成推進規模經營的市場機制、土地流轉機制和激勵機制。土地流轉主要是農戶與農戶之間、農戶與集體之間、農戶與企業之間，流轉形式單一，自由性和隨意性較大。特別是戶與戶之間的土地流轉，多數以口頭協議為主，沒有形成書面合同。由于條款不全、責權不清、審核不嚴，極易發生糾紛。

3.農村養老、醫療、社會救助體系不健全，傳統“戀地”情結濃 農村承包土地是穩定、長期不變的，承包土地還負載著農業戶籍人口的社會保障功能，任何人無權剝奪、侵占農民的土地承包權。目前，我縣農村由于農民的社會保障機制還沒有建立完善，中老年農民普遍把土地作為最基本的生活保障的最后一道防線。首先，隨著“一免三補”政策的貫徹落實及糧食最低保護價的持續上漲，不少支農、惠農扶農政策均以承包土地作為基準，農民保留土地經營權后無任何負擔，農戶不肯輕易流轉土地承包經營權；其次，隨著工業化、城鎮化進程加快，土地資源的緊缺，農戶對土地普遍有增值預期和保障心理，寧愿拋荒也不肯進行流轉；再次，隨著市場競爭激烈，農民非農就業難度增加，相當多的農民不能徹底離開土地，把承包田作為自己生活保障的最后一道防線，只要有了土地，生活就有了保障。在外打工的農戶寧可將土地交給親戚、鄰居、朋友代耕代種甚至撂荒，也不愿將土地流轉，進行適度規模經營。

4.土地不集中、不規則、不均勻，機械化作業難度大 我縣發展糧食適度規模經營的農戶主要是承包集體耕地和租賃農戶耕地相結合兩種類型，規模經營的面積較小，主要集中在1 0～1 5畝，由于實行家庭平均承包土地的制度，各家對土地流轉的意愿不同，流轉后的土地普遍存在“插花”，沒有集中連片，田塊高低不平、大小不均，難以機械化操作，糧食生產耕作還是主要依靠人工投入，影響了規模化生產的效率。

5.收益低、風險大、缺保障，經營壓力難于承受 農業是受自然和市場雙重影響的弱勢產業，極易因極端天氣導致減產或絕收。盡管災后國家會給予一定補貼扶持，但與損失程度相比則顯得杯水車薪，這大大影響了種糧大戶和專業合作社對糧食規模化經營的積極性。

6.投資大、扶持少、融資難，保障激勵機制缺位 2 0 1 3年，我省在國家種糧大戶補貼的基礎上大幅提高了對種糧大戶的補貼標準，改變以前統一每畝補貼2 0元為3 0～1 0 0畝4 0元，1 0 0～5 0 0畝6 0元，5 0 0畝以上1 0 0元。除種糧大戶外，還明確將以種糧為目的而組建的糧食專業合作社也納入補貼范圍。省內成都、德陽等地已出臺了促進糧食規模經營的扶持政策。目前就我縣而言，還沒有確切的扶持適度規模經營政策。由于種糧大戶的經營規模較大，從事糧食適度規模經營的種糧大戶、專業合作社等在支付流轉費用、購置生產資料等方面需投入大量資金。目前，農戶貸款的主要渠道是農村信用社，從銀行貸款只是成立了公司的農戶用企業資產抵押才能獲得，由于缺少資金抵押無法獲得或僅能得到額度較小的貸款，融資難成為制約糧食規模化生產的最大瓶頸。

7.技術技巧、管理方法、經營策略滯后，高素質職業農民缺乏 據調查，隨著大量農村青壯年勞動力的外出打工，形成了一個以婦女、兒童和老人為主體的留守群體。從事糧食生產的勞動力大多年齡偏大、文化層次偏低。發展糧食規模經營必須提高設施裝備水平，以減少生產成本，提高市場化水平獲取最大收益，而每一環節成功以否均取決于經營管理者的決策和管理以及操縱水平。因此，具有現代科技知識和創新精神的職業農民是農業規模化經營成功與否的關鍵要素。如何加大農村勞動力培訓力度，全面提升勞動者素質，盡快培育一大批有技術、懂經營、善管理的新型職業農民，已日顯緊，亟待解決。

三、對策與建議

1.糧食適度規模經營推進現代農業建設 該舉措既是提高農業綜合生產能力、保障國家糧食安全的重要措施，又是促進農民增加收入、提高農民生活水平的基本途徑，還是持續推進工業化和城鎮化健康發展的必要條件。近年來，通過科技示范場建設和糧油高產創建的實施，農民種糧，特別是通過在糧食專業合作社的引領下，取得了很好的種糧效益。實踐證明，通過適度規模經營，能有效地確保糧食生產實行“六個統一”，即：統一品種、統一育秧、統一播種時間、統一配方施肥、統一拋插密度、統一病蟲防控，從而能有效地應對農村普遍存在勞動力缺乏、規模種糧“高成本、低效益”和耕地撂荒等問題，有利于穩定糧食生產面積，保障糧食的產量安全。沒有規模經營，糧食生產效率就很難提高。就目前德昌縣糧食生產實際，糧食規模經營已顯滯后，已經成為制約糧食生產發展的最大瓶頸，不能適應生產發展的要求。為了進一步加快農業結構調整步伐，構筑新的糧食生產格局，營造市場競爭優勢，實現糧食產業化經營新突破，必須在土地流轉，適度規模經營上大做文章，合理配置土地資源，促進農村經濟發展，增加農民收入。

2.實施差異化發展戰略，構建多點多極支撐發展格局 我縣屬于典型的立體型氣候，地形地貌類別多樣，經濟格局、交通條件、產業基礎各不相同，其糧食規模化經營定位也應當各有差異。從目前的現實出發，按照建設高產、優質、高效、生態、安全農業的總體要求，把統籌城鄉發展作為基本方略，把保障主要農產品安全有效供給和促進農民增收作為首要任務，把聚集先進生產要素作為重要手段，把創新體制機制作為強大動力，一手抓安寧河谷鄉鎮率先實現農業現代化，一手抓茨達河及民區鄉鎮扶貧攻堅追趕跨越式發展。鼓勵各地先行先試、率先發展，爭取形成一批能代表多點多極推進現代農業發展方向的典型，以點帶面，示范帶動其他地區的發展。

3.以穩定農村土地承包關系為根本，搞好承包土地“確權”工作 目前，農村土地制度已經在事實上形成了“三權分離”的局面，即土地歸“集體”所有（所有權）、農民按戶承包（承包經營權）、土地使用權可以自由流轉（使用權）。農村土地“三權分離”的現實決定了農民擁有的土地承包經營權已經具備了物權屬性，享有土地資產排他性的收入權等項權利。目前僅有西昌、冕寧等縣已經開展試點工作，只有進一步明晰土地產權，強化土地承包權的物權性質，確保農民擁有完整充分的土地權利，才能使農民真正享有土地的處分權，行使轉讓、出租、入股和抵押等權利，同時，搞好登記、頒證工作。只有完整的承包經營權，才能形成土地使用權流轉的市場機制。

4.規范糧食適度規模經營管理，構建并完善農地流轉的市場機制 不斷加強制度化建設，大力提倡糧食適度規模經營，積極指導土地流轉，進一步規范流轉行為、流轉程序、流轉手續，確保雙方的權益。一是要規范。在平等互利、協商一致的基礎上，簽訂書面流轉合同，明確流轉土地的面積、期限、起止日期、用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任等。二是要完善土地流轉工作制度。建立土地流轉鑒證、備案、登記和檔案管理制度，及時辦理申請、登記、鑒證、備案等相關手續，專人負責土地流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作，妥善解決土地流轉糾紛，積極做好農戶的思想動員及宣傳解釋等工作。大力發展市場化的“土地流轉交易所”等中介服務組織，土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展土地資產評估，接受供求雙方咨詢，為供求雙方提供流轉平臺，以提高土地流轉的成功率。在縣、鄉、村建立專門的土地流轉服務機構，搭建三級服務平臺，提供轉前、轉中、轉后全程服務。

5.建立健全適合農村特點的社會保障體系，構建促進農村勞動力轉移的長效機制 一是大力發展農村二、三產業，拓寬農村勞動力的就業渠道，并以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業、向城鎮轉移；二是加大對農村勞動力的培訓力度，大力培育農村勞動力市場，提高農村勞動力非農就業技能，拓寬就業門路；三是繼續深化城市戶籍管理制度改革，打破農民身份的限制，改變農民的“戀地”觀念，鼓勵農民離土離鄉，進入城鎮安家入戶，減少農民對土地的直接依賴；四是要加快建立健全適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，形成有利于人口和產業向城鎮集聚的政策環境，消除農民離土的后顧之憂。

6.培育高素質的職業農民，打造一支傳統農業向現代農業跨越的人才隊伍 加大對從事糧食種植農民的培訓力度，特別是現有的專業種糧大戶的領頭人，使之成為具有現代農業觀念的新型糧食生產能人。鼓勵有志于糧食生產的年輕大學生到農村創業，政府從資金、業務培訓、稅收優惠、土地流轉政策上對其給予充分的支持，盡快培養一批擁有現代生產農業科技知識、愿意從事糧食生產的一代新型農民，使之成為我縣糧食規模化生產的主體。逐步探索建立農業從業人員與農業生產組織的準入制度，使寶貴的糧食生產耕地流入到“想種糧、會種糧”的糧食生產主體手中。

7.加強農田基本設施建設，降低規模生產成本 依托國家項目，整合資金投入，進一步加強對農業基礎設施的投資，加大對農業綜合開發的力度，改善農業生產的自然條件，增強抗災能力。特別是要加糧食產區的田形調整，使農田集中連片，為糧食生產的規模經營創造良好的自然條件。在土地承包制度不斷完善的前提下，整合各部門對農業的投資，重點對糧食主產區的不規則田、高塝望天田、下濕田進行整改，使小田變大田，讓土地集中連片。改變原來各家各戶土地插花分配的狀況，使田地重新集中連片，打破目前承包土地“小、散、亂、差”的局面。把經過整改后的農田，根據土地質量的好壞，評估每塊土地的承包價格，然后實行公開招標、擇優發包，讓愿意種田、承包租金高的種田能手集中耕種，不愿耕種的農戶則享受其擁有承包權所應得的經濟利益。

8.加大扶持力度，積極發展新型糧食經營主體 開展糧食適度規模經營的制約因素多，工作難度大，更需要制定相應的政策加以扶持。建議借鑒內地先進經驗，在縣級財政預算中安排一定額度的糧食適度規模經營專項基金，加大對適度規模經營者的扶持。同時，通過鼓勵和發展種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社和龍頭企業等措施，整合農業資源，形成糧食規模化經營，創建先進管理模式，提高管理水平，搞好糧食的深加工，提升糧食價值，反哺糧食生產。

9.建立適度規模經營抗風險機制，保障經營者的權益 切實增強農業、農村和農民抵御自然災害和意外事故風險的能力，建立適度規模經營保險長效發展機制，充分發揮政策促進作用，運用保費補貼等調控手段，積極引導和鼓勵種糧大戶、龍頭企業、糧食專業合作社參加農業保險，為糧食生產保險提供良好環境，調動各方力量共同投入，增加糧食規模化經營的抗風險能力。積極探索建立農業信貸、救助政策、其他支農惠農政策與農業保險相結合的機制，以發揮財政政策的綜合效應，解除適度規模經營者的后顧之憂，讓他們在思想上沒有負擔，敢于放手去干，在機制上保障經營者的權益。