關于修改《中華人民共和國土地管理法》的議案

◎ 蔡繼明

1. 案由：現行土地管理法存在如下弊端

1.1 征地范圍過大，補償標準過低，侵害農民的土地權益，擴大城鄉居民收入差距。

按照現行土地管理法，只要列入城市規劃和城市建設需要占用農村土地，無論是出于公共利益的需要還是非公共利益的需要，一律通過行政性征地方式把農村集體土地變成城市國有土地。由于征地范圍過大，征地補償（按土地農業用途補償）過低、安置不到位，造成了大量三無農民，擴大了城鄉居民收入差距。城鄉建設用地同地不同權、不同價，堵塞農民財產收入來源。即使是農村集體建設用地，也只能用于鄉辦村辦企業、農村公共設施建設和農民自住房建設，而要用于商業開發或轉變為城市建設用地，必須通過行政性方式首先變成國有土地，這就造成農村集體建設用地與城市國有建設用地，同地不同權、不同價，堵塞了農民獲得土地財產收入的源泉，排斥了農民分享工業化城市化帶來的土地增值的權利。

1.2 地方政府過重依賴土地財政，造成城市房價高居不下，人口城市化嚴重滯后于空間（土地）城市化

在經營城市的口號和土地財政的驅使下，地方政府熱衷于不斷擴大城市的空間，而抵制進城的農民落戶、遷徙的民工定居。改革開放以來，我國城市僅建成區面積擴張了5倍，而真正的城市居民只增加了2倍。2012年官方公布的城鎮化率是52.6%，但其中至少包含了2億多雖然在城鎮務工6個月以上但并沒有完全享受城市居民福利的農民工。所以我國真實的城市化水平不過35～36%。這不僅造成2億多半截子市民和農村4800萬留守兒童及數千萬留守婦女和留守老人，從而形成嚴重的社會問題，而且難以真正啟動國內消費需求，影響四化協調發展。

1.3 城鄉群體事件、暴力事件頻發，城鄉矛盾、官民矛盾激化

近年來，關于征地拆遷等問題的信訪始終占總量的一半以上。僅2007年12月，就有黑龍江省富錦市東南崗村等72村四萬農民、三門峽水庫庫區陜西省大荔縣、華陰市、潼關縣76個行政村約七萬回遷農民、江蘇省宜興市省莊村250戶農民，分別向全國發表公告，宣布擁有農地和宅基地永久所有權，在自己的土地上實現“居者有其屋”。從2008年的黑龍江東寧、福建泉州，2009年的山東膠州、四川成都、北京海淀，到2010年的江蘇鹽城和東海、江西宜黃，直至2011年的湖南株洲、江蘇灌云等地，自焚等極端方式，屢次撕裂社會底線，引發政府高額補償和官員下課。2011年發生的烏坎事件也是由于農民土地權益受到侵害引發的。

2. 案據：中華人民共和國憲法（2004年修正）和中華人民共和國物權法（2007）

2.1 憲法第一章第十條第一、二、三款：

農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。

任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。

根據憲法的上述原則，政府征地行為唯一的法理基礎是“公共利益”，出于非公共利益的需要而占用農民集體土地就不能采取征收的方式，而應該允許農村集體土地在符合城鄉統一規劃的前提下進入市場并依照法律規定轉讓。

2.2 中華人民共和國物權法第一章第三條第二款：

國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。

根據物權法的上述規定，農村集體土地應該與城市國有土地同地同權同價。

3.方案

3.1 嚴格規定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第68條（修正草案新增）【征收土地范圍】改為：國家為了公共利益的需要，對農村集體土地的所有權和城市國有土地的使用權可以依法征收（或收回）并給予合理補償。

有關公共利益需要的規定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》。

3.2 將第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”修改為：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉統一規劃的前提下，通過市場交易獲得農村集體土地使用權和城市國有土地使用權（包括國有土地使用權轉讓）。

3.3 取消土地管理法擬增加的第九十五條第二款：“商品住宅建設應當使用國有建設用地。”

理由：既然允許農村集體建設用地在符合城鄉統一規劃的前提下進入市場，城市建設（包括商品房開發）就未必一定要使用國有建設用地。

3.4 取消土地管理法擬增加的第九十條：“宅基地只能分配給本集體組織成員”。

國有土地的使用權可以有償轉讓給私營企業甚至外資企業使用，這絲毫沒有改變國有土地的性質，為什么集體所有的宅基地（或更一般地建設用地）不能有償轉讓給集體所有制成員以外的個人或企業使用呢？

3.5 增加一章：農村集體土地使用權

農村集體建設用地使用權在符合城鄉統一規劃的前提下與城市國有建設用地使用權具有同等的權利；農村集體建設用地可用于工業和商業（包括房地產商品住宅）開發。

農村集體宅基地使用權可以繼承、轉讓、入股、出租、抵押，農民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農村集體所有制成員以外的人員。

農村集體耕地在符合城鄉統一規劃的前提下可以轉變為建設用地并直接進入市場。

允許農村集體之間在符合城鄉統一規劃的前提下自主進行建設用地增減掛鉤，除非自愿，政府不得把增減掛鉤的指標變成征地指標。

城中村的改造可以在符合城市規劃的前提下保留集體土地所有制性質不變。