《城市藍皮書》提出推進城鎮化時間表

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日前，由中國社會科學院城市發展與環境研究所和社會科學文獻出版社聯合主辦的“2013中國城市發展高峰論壇暨《城市藍皮書No.6》發布會”在北京舉行。《城市藍皮書》認為，從政府財政支出的角度看，到2025年前基本解決農業轉移人口的市民化問題。

農業轉移人口市民化的程度僅40%左右

從《城市藍皮書》發布會上，記者了解到，從市民化進程來看，我國農業轉移人口的市民化狀況不容樂觀，2011年農業轉移人口市民化程度綜合指數僅有40.7%。進城農業轉移人口在政治權利、公共服務、經濟生活、文化素質等各個方面與城鎮居民的差距均較大。具體表現在：

一是農業轉移人口的政治參與水平低。調查顯示，農民工“黨團員中參加黨團組織活動的比重”僅為37.2%，絕大多數農業轉移人口在選舉權、被選舉權和社會管理等方面基本沒有參與機會。

二是農業轉移人口享受基本公共服務權益的比重低，平均享有權益僅為城鎮居民的45.2%。據調查，2011年農民工子女在務工地公辦學校接受教育的僅占39.2%，51.8%在老家接受教育成為留守兒童；與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工比重只有43.8%；由于養老和醫療保險的接續、流轉、異地結算等制度問題，農民工的城鎮社會保險參與率也整體較低。

三是農業轉移人口的經濟生活水平低，僅為城鎮居民平均水平的一半。2011年外出農民工月平均工資2049元，只有城鎮單位就業人員月平均工資的58.8%；外出農民工獨立租房或自購住房的比重約為15%，絕大多數人居住在雇主或單位提供的集體宿舍、工棚、生產經營場所或與他人合租住房；農民工人均月消費支出約為700元，僅為城鎮居民人均月消費支出的55.4%。

四是農業轉移人口的綜合文化素質和工作技能低，僅為城鎮居民平均水平的43.1%。2011年，外出農民工中高中（中專）及以上文化人口比重為25.5%，而城鎮就業人口該比重為42.2%；外出農民工中大專及以上文化人口比重為7%，而城鎮就業人口該比重為20.3%；農民工中接受過非農職業技能培訓的僅占26.2%。

2030年前需農業轉移人口達3.9億

與會專家指出，未來我國需要城鎮化的農業轉移人口，既包括現有常住在城鎮但還沒有完全實現市民化的存量人口，也包括未來隨著城鎮化推進新增加的農業轉移人口。估算結果表明，到2020年前和2030年前全國需要市民化的農業轉移人口總量將分別達到3.0億和3.9億。

從存量來看，截止到2012年，全國需要市民化的農業轉移人口存量大約為1.9億人。從增量來看，考慮到我國城鎮化的戰略轉型，預計到2020年，我國城鎮化率將達到60%左右，城鎮人口約為8.4億，整體進入中級城市型社會；到2030年，城鎮化率將達到68%左右，城鎮人口將超過9.5億，預計在2033年前后，我國將越過城鎮化率70%的拐點，由此結束城鎮化快速推進的中期階段，進入到城鎮化緩慢推進的后期階段；到2040年，我國城鎮化率將達到75%左右，城鎮人口約為10.3億，整體進入高級城市型社會；到2050年，我國城鎮化率將超過80%，逼近城鎮化率85%的峰值或飽和度，城鎮化水平處于相對穩定狀態。

這意味著，我國城鎮化快速推進還有20年左右的發展空間。到2020年前，我國將新增城鎮人口近1.3億，2030年前將新增城鎮人口2.4億，2050年前將新增城鎮人口近3.5億。2011年我國城鎮人口自然增長率為3.58‰，考慮到隨著經濟發展人口自然增長率下降因素，即使扣除3‰的自然增長人口，到2020年前全國城鎮新增農業轉移人口將達到近1.1億，2030年前將達到2.0億以上。

農業轉移人口市民化面臨六大障礙

2013《城市藍皮書》指出，當前，有序推進農業轉移人口市民化，主要面臨著六大障礙：

一是成本障礙。根據研究測算，農民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，人均個人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本。對政府而言，較高的集中公共投入，加上后續的持續性投入，降低了地方政府尤其是大城市政府推進市民化的積極性。此外，大部分農業轉移人口很難承受年均支出成本之外的購房成本。

二是制度障礙。近年來，雖然國家出臺了一系列促進農業轉移人口在城鎮就業和居住的政策，但由于制度變革涉及較高的成本和利益再分配問題，農民工進城就業并享受市民待遇的政策支持體系至今仍沒有建立，影響農業轉移人口市民化的戶籍制度及其附屬的公共服務和社會保障、土地制度等方面的制度障礙依然根深蒂固。

三是能力障礙。農業轉移人口通常受教育程度較低，缺乏職業技能培訓，工作技能相對不足，由此限制了他們所能從事的職業和工種，工資收入較低，難以負擔較高的城鎮定居、生活和發展成本，也很難滿足部分城市積分入戶的條件。

四是文化障礙。由于中國長期處于城鄉隔離狀態，城鄉之間已經越來越具有兩個時代或兩個文明的含義。文化與行為方式的不同、經濟生活差距以及部分城鎮居民的偏見等，造成農業轉移人口對城市生活的適應性與歸屬感缺乏，導致農業轉移人口與城市原居民兩大群體間存在隔閡、疏離，甚至是摩擦和沖突，形成了農業轉移人口市民化的文化障礙。

五是社會排斥。城鄉二元制度使部分城市居民形成了城市中心主義的心理優越感，部分城鎮居民在思想和行為上排斥外來人口的融入，而個別外來人口違法犯罪、不遵守社會公德的行為，又加重了對外來人口的社會排斥。這其中既有在戶籍、就業、教育、醫療、社會保障等方面顯性的制度排斥，又有在思想觀念、社會認同等方面隱性的心理排斥。各城市在接受農業轉移勞動力的同時，排斥作為社會成員的外來人口享受城市的各種權益。

六是承載力約束。由于資源配置的行政化傾向，加上公共服務、就業機會和工資水平的懸殊差異，農業轉移人口高度集中在大中城市。一些大城市特別是超大城市規模急劇膨脹，出現了交通擁堵、房價高企、環境污染、資源短缺等“城市病”；而小城市和小城鎮由于缺乏產業支撐，公共服務落后，人氣不足，發展相對不足。人口的集聚與城市的承載力之間的矛盾日益凸顯。

農民工市民化人均公共成本達13.1萬元

《城市藍皮書》指出，農業轉移人口到城鎮定居生活并獲得相應福利待遇和均等化公共服務，需要進行各種經濟投入。這種市民化成本主要包括公共成本（政府成本）和個人成本兩部分。測算結果表明，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東、中、西部地區分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。在全國人均公共成本中，需要在短期內集中投入的約2.6萬元，長期投入的每年約2400元。個人成本約為人均每年1.8萬元，另外還需要集中支付一筆購房成本，約為人均10.1萬元。

公共成本主要是政府為保障農業轉移人口市民化而在各項公共服務、社會保障和基礎設施新擴建等方面所需增加的財政支出。經測算，為保障農業轉移人口市民化，東、中、西部地區的年人均公共服務管理成本分別為1623元、505元和465元，全國平均為806元；年人均城鎮建設維護成本分別為716元、603元和547元，全國平均為677元；人均社會保障成本分別為45547元、34362元和39832元，全國平均為41356元；農民工隨遷子女在城鎮就學的人均新建學校和義務教育成本分別為15066元、12384元和12616元，全國平均為14180元；人均住房保障成本分別為15214元、9512元和10305元，全國平均為12011元。

個人成本主要指農業轉移人口及其家庭在城鎮定居所需支付的生活費用和發展費用。據測算，我國東、中、西部城鎮人均生活發展成本分別為2.0萬元/年、1.5萬元/年和1.6萬元/年，全國平均約為1.8萬元/年。除此之外，絕大多數農民工還需要集中支付一筆可觀的購房成本，即使按房屋建設成本價計算，東、中、西部城鎮也分別需要12.6萬元/人、8.4萬元/人和9.1萬元/人，全國平均為10.1萬元/人。2011年我國戶均人口規模為3.02人/戶，依此計算，則東、中、西部地區農業轉移人口的家庭購房成本分別為38.1萬元/戶、25.3萬元/戶和27.5萬元/戶，全國平均為30.5萬元/戶。

2025年前解決農業轉移人口市民化問題

2013《城市藍皮書》認為，推進農業轉移人口市民化是一項長期艱巨但力所能及的任務。從政府財政支出的角度看，到2025年前基本解決農業轉移人口的市民化問題是可能的，也是可行的。在這種情況下，全國平均每年需要消化1400多萬的存量和1100萬的增量，即每年共需解決約2500萬人。如果按人均一次性公共投入2.6萬元計算，每年政府財政需要負擔大約6500億元，占2012年全國公共財政收入的5.5%。這一比例應該在政府財政可承受的范圍之內。

從全國看，可以考慮力爭用15～20年的時間，從根本上解決農業轉移人口的市民化問題，分階段穩步推進市民化進程，實現有質量的健康城鎮化目標。

近期（到2015年），分類剝離現有戶籍制度中內含的各種福利，在全國推行居住證制度，對城鎮常住外來人口統一發放居住證，持證人可享受本地基本公共服務和部分公共福利，如政治權利、勞動權益、就業培訓、義務教育、基本社會保障等，切實保障農業轉移人口的基本權益，基本實現基本公共服務城鎮常住人口全覆蓋。同時，對符合一定條件的農業轉移人口，如有固定住所和穩定收入來源、就業或居住達到一定年限等，應優先給予落戶。

中期（到2020年），通過強化綜合配套改革，完全剝離戶籍內含的各種權利和福利，逐步建立城鄉統一的戶籍登記管理制度、社會保障制度和均等化的基本公共服務制度，初步形成市民化長效機制，基本實現基本公共服務城鄉常住人口全覆蓋。城鄉居民實現在常住居住地依照當地標準，行使公民的各項基本權利，享受各項公共服務和福利，包括選舉權、被選舉權和公共福利享有權等。

遠期（到2030年），建立市民化與城鎮化同步推進機制，推動形成全國統一的社會保障制度和均等化的基本公共服務制度，在全國范圍內實現社會保障一體化和基本公共服務常住人口全覆蓋，確保農業轉移人口在政治、經濟、社會和文化等領域全面融入城市，公平分享改革發展成果，平等參與民主政治。

積極推進城鎮戶籍制度改革

2013《城市藍皮書》指出，當前我國戶籍制度改革最突出的制度性障礙是福利籌資的高度分權化。居民福利權益與戶籍掛鉤的制度是20世紀50年代逐步形成的，其結果是福利制度的城鄉二元分割。但城鄉二元分割主要影響的是福利統籌區域內的流動人口，而地區分割則影響的是跨區域流動的人口。

我國的福利支出責任主要由省級及以下政府承擔，而且長期以來省以下政府支出占大頭。在這樣一種福利支出責任機制下，為新落戶人口提供公共服務就需要主要依靠地方自身財力來解決，城市政府放寬落戶條件的積極性顯然不高。出于發展經濟和控制財政支出之間的平衡，精明的地方政府就傾向于選擇性地向擁有較高知識、技能和資本即能為地方經濟做出較大貢獻的人頒發戶口，而不愿意向知識技能相對較低的人口敞開戶籍大門，而實際上這些人也是城市經濟發展和社會服務所必需的。因此，從中長期來看，必須改革這樣一種福利籌資體制，提高中央和省級政府的支出比例，這樣才能從根本上鼓勵地方政府接納外來人口，促進流動人口融入城市社會。

但近年來，各地方政府對區域內（省、市內）的城鄉戶籍一元化改革比較積極，區域內戶籍人員的落戶政策一般也松于區域外戶籍人員。而對于跨區域的落戶政策改革，除了少數地區外，地方政府的積極性并不高。究其原因，主要是因為，放寬對區域外人員的落戶政策，除了能夠吸引人才外，其他增加的基本上都是負擔，地方政府需要依靠自己的財力為落戶人員提供公共服務和福利，因此積極性不高。特別是當部分大城市遭遇“城市病”問題的時候，更往回退了。

目前，戶籍制度的最大問題在于，它是門檻式的，即在沒有獲得戶口的時候，什么權益都不能享有；而你一旦有了戶口，就享有了所有權益。因此，戶籍制度改革應從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”，具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權益的方式過渡到“低門檻、漸進式”的獲得權益。至于哪些權利應當首先獲得，哪些權利應該有條件的獲得，需要考慮權利本身性質并綜合資源分配的可能性。教育、公共衛生等影響人力資本積累和一生發展的權益，要優先給予。醫療保險、養老保險和失業保險是以個人繳費為基礎的，權利與義務對等，不會對當地財政帶來負擔，只要持有居住證的居民就可以參加這些保險項目。對于有財政補貼繳費的項目（如城鎮居民基本醫療保險等），中央政府應該研究制定全國統一的最低標準，且補貼外來人口參加各類保障項目。對低保等一般性社會救助和保障性住房等福利性待遇設置較高門檻是有必要的，這也是對流入人口的一種生存檢驗。具體可以根據待遇的特性和城市的規模，要求達到一定的社保參保年限和（或）居住年限后，才可以享受這些待遇。