加快發展現代農業

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任 陳錫文

一、把握新的階段性特征，加強建設現代農業的緊迫感

黨的十六大以來，我國農業農村改革發展成就顯著。糧食連續9年增產，農民連續9年較快增收，農村基礎設施建設和社會事業加快發展，新農合、低保、養老保險等社會保障制度建設實現歷史性突破。這10年是我國農業發展最快、農村面貌變化最大、農民得實惠最多的又一個黃金時期。但是，農業底子薄、農民收入低、城鄉差距大的矛盾是由自然、歷史等諸多因素長期累積形成的，絕非一朝一夕就能徹底改變。

從當前情況看，確保我國糧食安全和重要農產品有效供給的任務十分艱巨。我國部分農產品供給增幅趕不上需求增長速度的矛盾已經顯現。近年來，城鄉居民對農產品的消費需求發生了重要變化。一是城鎮居民人均直接消費的農產品數量開始基本穩定，但對加工食品、綠色食品的消費數量開始明顯增加。二是農民表現出對農產品自給性消費減少而商品性消費增加的趨勢，同時又呈現出人均消費的口糧下降而對食用植物油、肉禽蛋奶和水產品消費數量增長的趨勢。三是城鎮化使農業轉移人口直接消費的農產品數量有較大幅度增長，2011年城鎮居民人均消費的鮮菜和食用植物油分別比農民多28%和24%，豬牛羊肉、家禽和禽蛋多51%、136%和87%，水產品多出近2倍。顯然，我國當前的農產品供求已呈現 “總量基本平衡、結構性矛盾突出”的局面。

為了滿足社會對農產品快速增長的消費需求，近年來我國對部分農產品的進口數量明顯增加。我國是一個人均農業自然資源稀缺的國家，需要合理利用國際資源和國際市場，以減輕國內的資源和環境壓力；但我國又是世界上人口最多的國家，必須牢記去年底中央經濟工作會議發出的警示：“我國有13億人口，只有把飯碗牢牢端在自己手中才能保持社會大局穩定。”從我國的國情看，再靠增加自然資源的投入來發展農業已沒有多少余地，再靠增施化肥農藥來增加農產品產量不僅提高成本更會破壞環境。因此，要端牢我們自己的飯碗，就必須加快建設現代農業，舍此別無他途。

建設現代農業，離不開大興農田水利、加強科技服務、不斷提升農業的物質技術裝備水平，更離不開深化改革、創新農業經營體系、發揮體制機制優勢，激發農業生產要素本身的活力。加快農業經營體系創新、提高農民生產經營活動的組織化、社會化程度，已成為建設我國現代農業必須突破的一大瓶頸。

二、創新農業經營體系是建設現代農業的制度保障

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，既是我國農村改革已經取得的最重要的制度性成果，也是走中國特色農業現代化道路的現實起點。我國的農村基本經營制度包含著三重內容：一是農村土地農民集體所有；二是集體土地承包到戶實行家庭經營；三是一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情通過多種形式的統一經營去解決。只有把握住這三者內在的緊密聯系，才能準確理解我國農村基本經營制度的深刻內涵。

當前，農業農村領域正在發生一系列深刻變化，家庭經營面臨著不少新情況、新問題，迫切需要通過發揮統一經營的作用去尋求解決的辦法。農業要以家庭經營為基礎，主要是由農業生產自身的特點決定的。農業是一個經濟再生產與自然再生產相交織的特殊產業，需要人類在自然環境中通過利用和控制動植物的生命過程來從事生產活動，在這種充滿不確定性的復雜條件下要保證農產品的順利成長，就必須依靠農業生產者對它們及時和精心的照料。而要做到這一點，最簡單的辦法就是使農業生產者成為他所生產的農產品的主人，不需要別人監督，不需要計算勞動付出，他們會為了自己的經濟利益而竭盡全力。正是由于農業的這些特點，人們才普遍選擇了家庭經營的方式。即使在已經實現了現代化的國家中，農業仍普遍實行家庭經營。因此所謂 “家庭經營已沒有前途”的觀點是不能成立的。在工業化手段的推動下，一些農產品實現了工廠化的生產，動植物生長的環境可以控制，雇員付出的勞動能夠計量和監督，對每個生產環節是否符合標準也可以及時檢測。但這樣的農業畢竟只占很小的部分。在大多數情況下，農業的發展一要靠農業人口的減少而逐步擴大經營規模，二要靠現代物質技術的投入而提高效率，三要靠通過合作和社會化服務來彌補家庭的不足，但家庭經營本身始終是難以被替代的。

隨著農業人口的逐步轉移，我國農業家庭經營的規模也將逐步擴大，專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體將逐步形成。要因地制宜推動家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平。但家庭經營只靠自身的力量畢竟難以應對生產經營各環節中的所有問題，因此，還要從實際出發推動統一經營向發展農戶間的聯合與合作，向形成多元化、多層次、多形式的農業社會化經營服務體系的方向轉變。在推動這 “兩個轉變”的基礎上，逐步構建黨的十八大報告所提出的集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

三、維護農戶合法財產權益，優化生產要素組合是建設現代農業的重要前提

培育新型農業經營主體，發展農戶間的合作與聯合，構建多元化、多層次、多形式的農業社會化經營服務體系，都離不開農業生產要素的必要流動和優化組合。因此，必須建立嚴格的制度，切實維護好農戶的合法財產權益，才能為農業生產要素的順暢流動和優化組合創造適宜的環境。

我國農業發展經歷過曲折的道路，其中值得牢記的一大教訓，就是如何正確對待農戶的合法財產權益。20世紀50年代的農業合作化運動雖然奠定了我國農村土地集體所有制的基礎，但 “談合色變”的余悸卻至今影響著農業生產要素的合理流動。農村改革以來，為了使農民 “定心”，黨和國家對農戶的土地承包經營權一再強調要長期穩定，把承包期限從開始的15年再延長30年。2007年3月十屆全國人大五次會議通過的 《物權法》，明確把農村土地承包經營權、農民宅基地使用權等界定為 “用益物權”。2008年黨的十七屆三中全會通過的決定又進一步明確 “現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。黨的十八大報告更是明確要求 “依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”。但要切實維護農民的這些權益，首先就需要進行 “確權”。農村土地承包到戶已逾30年，但對承包關系的管理方式，大多還停留在類似租賃關系的合同管理上。《農村土地承包法》中關于 “承包期內，發包方不得收回承包地”和“承包期內，發包方不得調整承包地”的規定，在不少地方實際上并未得到切實執行。不少農民對土地承包經營權的穩定性仍缺乏信心，自然就不敢放心流轉土地的經營權。

《物權法》的頒布實施，為增強農民對承包土地穩定性的信心提供了有力支撐。當前的關鍵是要把法律賦予農戶的權利真正落到實處，這就必須對農村土地實行普遍的“確權、登記、頒證”。目前，國土資源和林業部門已經對大部分農民集體所有土地 （包括林地）的所有權進行了確權和登記，頒證的工作也正在進行之中。農業部門已經在部分縣市開展了農戶土地承包經營權的確權、登記、頒證試點工作，并將逐步擴大試點的范圍。這些基礎性的工作都將有助于維護農戶對土地承包經營權的合法權益，也為法律有效保障農戶流轉土地經營權后的合法權益提供了有力支撐。

從農戶的合法財產權利得到法律有效保障，到農業生產要素真正進入流轉，其間還有一系列問題需要解決。首先是信息對稱與服務。有些農民家庭的主要勞動力外出打工了，家里的承包地可以流轉出去，但有誰愿意轉入土地卻不清楚；同樣，有愿意擴大經營面積、希望轉入土地的，卻不了解有誰愿意轉出土地。這就需要有中介來建立平臺以提供相應的信息。信息暢通了，真正要實現流轉，還需要有一系列服務，如法律法規和政策的咨詢，提供土地租金的參考，關于合同的簽訂以及糾紛的調解等等。其次必須明確，土地承包經營權等農業生產要素流轉的主體是農戶，必須堅持依法、自愿、有償的原則，切不可不顧農戶的意愿強制推行。在進城農村人口不穩定、家庭遷徙不完整的背景下，農業生產要素的流動實際上還受著多重因素的制約。據第二次農業普查的資料顯示，2009年，我國尚有農村住戶2.22億戶，其中農業生產經營戶1.98億戶，這其中純農戶有1.67億戶，其余為農業或非農業兼業戶。可見在農村住戶中，真正脫離農業經營的僅占10.81%，而純農戶的占比卻高達75.23%。這說明，盡管有些地方農村生產要素 （主要是耕地）流轉和集中的條件確已具備，但這并不能代表當前整個農村的基本狀況。據農業部門的統計，目前農村流轉的耕地已占到農戶承包耕地總面積的20%左右，應當說，相對于農業生產經營戶占農村住戶89.19%的比重，這已經是一個不低的份額。因此，農村土地承包經營權的流轉、集中和規模經營必須與農業人口的轉移程度相適應。同時，規模經營可以有多種形式，并非一搞規模經營就非要讓大多數農民放棄對承包地的經營權。采取什么樣的土地流轉、集中和規模經營的具體形式，應當尊重農民的意愿。發展農民自愿組成的合作組織，既可以發展規模經營，又能維護農戶經營主體的地位。

四、發展新型農民合作組織是建設現代農業的現實途徑

我國農業生產的組織化程度低，主要反映為農民合作組織發展不足。雖然村民委員會覆蓋了整個農村，但它主要是提供社會管理和公共服務的自治組織。而為了發展生產，農民除了需要村級自治組織，還需要有能夠帶領他們進入市場的經營性組織，這就是多種形式的新型農民合作組織。 《農民專業合作社法》頒布以來，農民合作組織有了明顯發展。但總體看，還普遍存在著經濟實力弱、經營規模小、服務水平低、制度不健全等問題。在我們這樣一個小規模經營農戶所占數量巨大的國家，不發展多種形式的新型農民合作組織就難以真正發展現代農業。黨的十八大報告也明確提出要發展農民專業合作和股份合作，因為合作組織能夠在保持農戶主體地位的基礎上推進生產的社會化。因此，要根據建設中國特色現代農業的客觀要求，把大力發展多種形式的新型農民合作組織放在創新農業經營體系的重要位置。既要把它作為發展集約化、規模化、專業化、標準化的現代農業經營體，以提高農業生產的組織化和社會化程度；又要把它作為國家支持農業發展的重要渠道，使國家對農業的投入更多地向具備條件的農民合作組織傾斜，以形成更多有效資產和現實生產力。這不僅能提高合作組織的經營效益，更能增強合作組織在農民中的凝聚力，以吸引更多農戶自愿參與多種形式的聯合與合作，從而推動農業經營體系的創新，加快我國現代農業的建設步伐。

（文章出處：2013年第2期 《求是》）