中國式養老：靠政府還是靠市場？

閔杰

2012年，清華畢業的王小龍和幾個清華同學共同出資1000萬籌建了“寸草春暉”養老院。

幾個年輕人為養老院設計了清晰的“產業模型”，他們希望通過把“寸草春暉”模式復制實現連鎖化經營。

開業一年多之后，“寸草春暉”的經營很成功。但與大部分民營養老機構一樣，困難也接踵而來，“土地和成本就像壓在頭頂的兩座大山，絲毫不能松懈。”王小龍告訴《中國新聞周刊》，連鎖化的夢想也舉步維艱。

王小龍把這些困惑寫進了給民政部的建議中，作為對此前民政部《關于加快發展養老服務業的若干意見》征求意見的回復。

2013年9月13日，這份醞釀三年之久的文件以國務院的名義全文發布。從市場的反應來看，這是國家力推養老服務業發展的利好消息，不少涉養老概念股票全線大漲。

但在中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞看來，當前中國養老業困境的癥結仍在于“政府支持不夠”。“這份文件有進展，但進步不大，在籌劃養老業發展上思路仍然不夠清晰。”唐鈞說。

做地產還是做服務？

據民政部統計，截至2012年底，中國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。

2010年開始，國家發改委和民政部就開始著手起草《關于加快發展養老服務業的若干意見》，以期對當前及今后一個時期中國養老服務業發展做出系統安排和全面部署。三年之后，該《意見》于今年9月出臺。

在中國公益研究院養老研究中心代理主任高云霞看來，《意見》的出臺旨在平衡養老事業和養老產業，核心是明確政府和市場的定位，政府要發揮兜底作用，同時要推動社會資本進入養老服務業，發揮社會力量唱主角的作用。

但事實上，政府吸引民間資本參與養老的政策取向由來已久。 2000年以來，中國陸續出臺了《關于加快實現社會福利社會化意見》《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》等文件。

2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》也表示，要通過用地保障、信貸支持和政府采購等多種形式，鼓勵民間資本投資興辦養（托）老服務和殘疾人康復、托養服務等各類社會福利機構。

“其實社會力量不用動員，他們已經在很積極地參與了。”唐鈞告訴《中國新聞周刊》，問題在于，現在投資養老業的好多人都是房地產商人，把養老當做房地產來做。

今年8月16日國務院常務會議上提出，要深化改革加快發展養老服務業的政策措施，激發市場活力，使企業逐步成為養老服務的主角，在這樣背景下，激發了房地產企業大舉進攻養老產業的決心。

粗略統計，目前包括萬科、保利、招商、遠洋在內的30多家房企，已經在全國范圍內大力開發養老地產。

在學者看來，現實中，養老地產往往被異化成以養老之名搞開發的“拿地模式”，部分“超大型”的養老地產，由于地處偏遠、配套服務與養老項目脫節、難以滿足老年人需求，往往陷入“空置”的窘境。

“現在中國投資養老事業的人很多，但是很少有人把服務、照料作為核心來做，而是房地產的換湯不換藥?！碧柒x指出，從這一點可以看出政策的弊病所在，“社會力量參與已經不是亮點了，現在要解決的問題是，怎么把養老產業真正做成服務的產業。”

“非營利養老”依然模糊

“寸草春暉”占地2500多平米，位于北京的北三環內，是通過對經營不善的賓館改造而成。在寸土寸金的北京，王小龍盡可能壓縮一切不必要的軟硬件成本，“我沒有自己單獨的辦公室，和財務擠在一起。因為作為民營機構來說，所有的投入都得自己掏。既沒有國家的硬件投入，也沒有國家提供的人員編制和補貼。”

王小龍面臨的“捉襟見肘”在民辦養老院中極為普遍，成本居高不下，特別是人員和房租費用沉重。“像我們這樣的民營社區養老院，全住滿情況下，收回成本需要6到7年，這還不包括護理帶來的賠償風險”，王小龍說，我們用租寫字樓的價格在城里租地做養老院，壓力可想而知。

據王小龍介紹，正是因為租金太貴，很多民營養老院選擇遠郊區，這很難滿足老百姓就近養老的需求，因此往往城里養老院一床難求，城外卻空空蕩蕩。

全國老齡工作委員會辦公室副主任、中國老齡協會副會長閻青春在接受媒體采訪時曾公開指出，“政府建養老院，又蓋房子、又搭屋，又添設備、又雇人，甚至提供運行經費。而民辦一切都要靠自己，他怎么能競爭過你呢？你是零成本，掙一分錢都是掙。他掙十塊錢都不夠補償的，長此以往民辦養老機構必然舉步維艱”。

此前，不少地方政府也意識到這一點，試圖通過政策對民辦養老機構進行資助和補貼。2009年，北京市民政局與財政局聯合出臺了《關于社會力量興辦社會福利機構運營資助辦法》。

今年3月，北京市民政局局長李萬鈞表示，北京市將在原有補貼辦法的基礎上進一步提高標準，民辦養老機構運營階段的補貼標準將由原來的收住一位老人每月200元至300元標準提高到300元至500元。

他還表示，對民辦非營利性養老機構一次性建設階段支持標準，也由原來每張床位8000元至16000元的市級支持標準提高到2萬元至2.5萬元。

不過，許多民辦養老院只能拿到“床位補貼”，卻享受不到“建設補貼”，因為獲此資助的前提是：土地必須自有。

事實上，除了地產公司所辦的養老院能夠滿足“土地自有”，其他民辦養老院基本上都不滿足這一條件，因為土地都是租來的。

“像我們這樣完全靠租房做養老的，在經濟實力上很有限，但我們解決的問題是實實在在的?！蓖跣↓堈f，寸草春暉目前注冊的性質是“民辦非營利”，但和公立機構相比，扶持政策既不公平也不靈活，很難有發展的活力。

“這項規定原本是為了防止拿到補貼但后期不做養老?！备咴葡颊f，但這顯然不利于優惠政策的落實。

不少業內人士認為，國家層面的《意見》在鼓勵民間資本進入養老服務市場的土地、稅收、補貼等關鍵要素上都實現了突破。例如，《意見》中提出，民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策；對非營利性養老機構建設免征有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設要減半征收有關行政事業性收費。

“《意見》雖然提到民辦非營利機構能享受的一些扶持政策，但前后都沒有提到如何倡導‘非營利”唐鈞告訴《中國新聞周刊》，《意見》還是一個市場化的思路，但中國70%的老人都是低收入，市場化養老對大多數老年人來說是不可及的，“政府要發展的，不是市場化的養老，政府最主要的應該做非營利的養老，這樣對大多數老人來說才是有意義的。”

唐鈞坦言，真要做到這一點，政府就是要“出血”，“但最新出臺的這個《意見》給我的印象仍然是，政府不想出錢。”

“公建民營”路在何方

在很長一段時間內，養老機構被定位為提供社會福利的“事業單位”，由此導致公辦養老機構的問題重重。

“很多公辦養老機構占用了場地設施，但后期的運營管理沒有跟上，造成了資源浪費?！备咴葡继寡裕诠膭钚陆B老院的同時，“存量”如何改造和優化是一個問題，“街道的很多養老院都是閑置的”。

研究者認為，解決此類問題的途徑之一，是推行“公建民營”。最新的《意見》也明確提出要開展公辦養老機構改制試點，鼓勵“公建民營”。

“這對我們是一個利好消息?！蓖跣↓堈f，政府能夠提供免費用房、低租金用房或給予有力度的租房補貼，優秀的民營養老院才可能做強做大。

這樣的理想實現并不容易實現，王小龍說，現實中公建民營推行很難，很多街道辦的養老院，明明做不好，明明賠錢，但就是不愿意放手。

“談了幾個月，一直在扯皮，寸步難行，有的街道甚至希望通過按市場價轉讓來掙錢?！蓖跣↓執寡裕D難了，“北京市民政局一直很支持我們拓展，但民政局能協調的部門太少，協調不了街道的事?！?/p>

已有的“公建民營”試點在地方上也出現過偏差，曾經作為北京市樣板的“匯晨老年公寓”在很多方面都備受爭議。

“很多項目招標條件都是為他們量身打造的，把其他社會資本都擋在門外?！币晃粯I內人士告訴《中國新聞周刊》，這種不公平現象在業內的意見很大，“他們拿走了政府的資源，但沒有提供更好的服務，收費也并不比完全民營機構低?！?/p>

高云霞告訴《中國新聞周刊》，匯晨走的是高端路線，它占用了政府的投資，面向的是高端市場，普通老百姓根本享受不起。

“鼓勵社會力量參與養老沒錯，但參與有兩個方向，一個是營利的，一個是非營利的。也就是說，一個是市場的，一個是準市場的。”唐鈞認為，此次國務院的《意見》，倡導的方向并不明顯，還是含糊的，“鼓勵民間參與，實際上是政府想少出錢或者不出錢；如果鼓勵非營利事業的發展，意味著政府肯定要出錢。”

在他看來，政府仍然在政府保障和市場化兩個方向上糾結。唐鈞提出，符合中國國情的養老模式應該是：60歲老人退休后，不需要太多社會支持，主要是居家養老。75歲或80歲以上老人，需要一部分照料，而完全不能自理的老人都應該進養老院，“政府應該提供這種非營利性質的服務。非營利不是不收費，但收費應該是按成本和收支相抵的原則核算的。”

在唐鈞的設想里，對每一個這樣的老人，應該由一個評估委員會對老人進行需求評估后得出結論，需要什么服務，老人自己負擔多少，政府再補貼多少，“這在我看來，也是一個‘中國夢，要實現這樣的夢想，政府需要提供資金，而且顯然不是一點點?！?/p>