論非洲國家治理問題的特殊性及對中非關系的影響

■ 劉鴻武／文

（作者系浙江師范大學非洲研究院院長，教授）

自20世紀60年代非洲大陸各國獨立以來，非洲國家的治理與民生的改善，成為一個普遍的難題。當代非洲國家治理問題的特殊性和艱巨性，有其內在的規定性與必然性，必須通過一個漫長的自然歷史進程才能逐漸解決各項復雜命題，而這一進程推進順利與否，還取決于非洲各國治理模式與政治發展道路的選擇是否得當與適中。

一

20世紀60年代以后，在熱帶非洲大陸先后涌現出了數十個年輕的國家。這些國家總體上是由原來西方建立的殖民地演變而來的。這些在殖民地基礎上獲得獨立而建立起來的年輕國家，繼承了一份十分不合理的外部強加的歐洲殖民統治的政治遺產，在極不合理的殖民地政治基礎和邊界范圍上開始建設自己的現代國家，開始追求國家的統一與穩定，追求國家的一體化與民族融合，這其間所包含的艱難與復雜，遠遠超出建國時非洲民族主義者的想象。

如何由傳統的部族氏族社會轉變并成長為現代國家，是獨立后非洲國家政治與社會發展進程中的最大挑戰與核心問題，而這一進程一開始就因為外部世界特別是西方國家的介入與干預而走上了一條曲折坎坷的道路。獨立后的大多數非洲年輕國家，最初基本上都照搬或模仿了原西方殖民宗主國家的政治體制，包括形式上的議會政體、選舉制度、政黨制度。但是，這一套制度在非洲的移植與推廣往往不盡人意，在當時并不符合非洲大陸的現實需要，也缺乏穩定存續的基礎和發揮功能的條件。許多非洲國家在獨立之后多因管理無能、權力紛爭與部族矛盾激化而陷入政治混亂，在西式議會政體無力維持統治的情況下，國家陷于混亂，唯有靠軍人集團來替代。于是在許多國家，軍人集團隨之沖到政治前臺，通過各種形式的政變或戰爭，變成了國家的實際統治者。20世紀70年代后，非洲大陸普遍建立了軍人獨裁或威權主義的政治制度。

冷戰時期的20世紀七八十年代，東西方大國在非洲相互爭奪，西方國家考慮的主要是如何維護其全球冷戰優勢。對于西方世界來說，非洲只是放置在其全球戰略中才具有意義的，當時西方雖然也期待非洲實行西式政體與制度，但實際的情況是，只要奉行親西方的內政外交政策，西方對那些非洲國家建立軍人政權或集權政治并不太在意。冷戰結束后，西方失去了戰略對手，開始在非洲大陸鼓吹西式議會體制和競爭性的政黨制度與選舉制度，在非洲強力推行仿行西方的政治變革。20世紀80年代末期至90年代初期，在國外因素壓力下，絕大多數非洲國家發生普遍的政治變革，再度建立了類似西方現代政體的議會制度與多黨競爭體制。進入20世紀90年代后，很多國家的領導人不再是通過軍事政變或非憲法方式奪取政權，而是通過公開的選舉上臺執政。那時，很多西方人相信西式政體及其觀念已經在非洲大陸獲得確定無疑的正當性身份，必將完全統治這片大陸。

然而，非洲的政治發展現實卻并沒有這么簡單，20世紀90年代后的非洲大陸，政治發展依然面臨種種挑戰。事實上在20世紀90年代的民主化變革進程中，非洲國家又都經歷了一段長期的不同程度的動蕩與混亂，并伴隨嚴重的經濟衰退與社會沖突，而且由于缺乏堅實的基礎，一些名義上建立了西式民主政體的非洲國家，依然還是保持著類似軍人政權的內核。

為了進一步推進西式政體及其意識形態在非洲大陸的發展，西方國家在20世紀90年代后通過各種方式，包括提供帶有種種政治附加條款的援助，持續地向非洲國家施加各種壓力，要求非洲國家繼續推進西式政治變革，并把非洲國家經濟落后、貧困嚴重的原因簡單化地歸結為沒有實現更徹底的西式民主、人權與自由，以為只要一實現自由選舉，一實行西式民主，非洲的問題就可以通通解決。于是，西方國家在冷戰后普遍地奉行對非洲政治進程的“干涉主義”政策，將援助與干預結合起來，并給非洲開出了許多政治變革的“靈丹妙藥”。

過去數十年，非洲國家也試圖探索自己的政治發展道路，尋求建立適合國家發展需要的治理模式，但因國小民弱，這個過程往往受外部力量干預而一次次中斷。20世紀90年代以后，雖然多黨制成為非洲國家的主流政體，但這并不意味著非洲國家都踏上了國家治理的坦途。現實的情勢卻是，許多非洲國家雖然擁有了一個多黨制的所謂“民主國家”的外殼，但實際情況往往是一黨獨大或強人政治。在一些非洲國家，一些執政者還發現了只要高高舉起“民主”的旗幟，就不但可以維護其權力基礎，還能獲得西方援助機構的大力支持。而西方國家及其主導的國際援助機構，則又認為這些國家人權記錄尚有“污點”，民主政治遠不到位，因而繼續以附有政治條件的援助手段向這些國家施壓，使這些國小民窮的非洲國家一直處于被動變革其政治體制的盲從狀態中。

過去許多年，在非洲大陸許多國家，持續不斷的選舉與政治競爭不僅消耗著十分有限的人力物力，而且在部族政治影響下畸形發展的競爭性政黨政治，政治選舉往往都帶上了部族政治沖突的色彩。在“國家一體化建構”遠未完成，人們只有“部族意識”而無“國家觀念”的狀態下，以部族政治為背景形成的對抗性部族主義的政黨，無論是執政黨還是反對黨，無論奉行何種主義與意識形態，都往往只從本部族的角度考慮問題，而不是從國家的整體利益高度考慮問題。在政治競爭過程中，部族標準就是是非標準。在此情形下，各部族政黨的利益與整個國家的利益往往缺乏匯通與交集，而是相互沖突抵觸。而在選舉過程中以部族為界的非此即彼式的零和博弈，使參與政治競爭的各政治集團與政黨組織，往往都既沒有長遠的國家發展目標與戰略謀劃，也缺乏承擔國家長遠發展責任的遠見卓識，只是一味地為了選舉而選舉。

在這種情勢下，非洲國家成長的空間日益狹小，政治自主能力的建設更無從談起。一些在西方民主援助下維持著生存的“民主政府”，也很難擺脫對西方的政治與經濟依附。對援助的依賴瓦解了非洲國家自力更生發展的意愿與可能，形成了“援助與依賴”兩者間的惡性循環的怪圈。最終，西方主導的國際援助也走進了絕路。獨立以來數十年間，各種形式的外部干預嚴重影響了當代非洲弱小國家的發展進程。總體上看，過去數十年，內外因素作用下的非洲國家政治發展進程往往一波三折，經歷種種磨難。缺乏內在自主能力的非洲國家，往往難于保持國家的穩定局面，也難于去追求國家的長久發展戰略。

二

就政治與國家形態的發展來看，世界各國各地區在前現代社會所達到的發展水平與表現形式十分不一樣，因而進入當代社會后各國所首先要解決的政治發展問題與應該追求的政治發展目標也很不一樣，不可能將一種單一的治理模式與理念照搬到世界任何國家去，即便這種模式與理念在它的原生國或母國已經運行得很好很有效，它也未必就可以不作修正和變通地適用于另外一個不同的社會與環境。

當代非洲大陸各年輕新生國家創建、形成、產生的動因和模式，不同于近代西方那樣是經過近代早期兩三百年的早期王權發展、市場經濟成長與社會文化的一體化而導致現代民族與國家的產生，非洲的模式是先宣布組成國家、建立政府，然后依靠政府人為的力量，借助于國家機構的有組織的政治權力來推進民族和國家的一體化，來為這個新國家的生存發展尋求必要的文化紐帶、國民意識和社會經濟基礎。同樣，它也不同于東方那些文明古國是經過非殖民地化的完成而重建自己的現代民族國家。非洲非殖民地化之后建立的一系列國家，絕大多數并非是“重建”，而是“新建”，是“創建”，因為這些國家歷史上并不曾出現過。可以說，無論是與西方國家相比還是與東方國家相比，當代非洲多數國家更多的是缺乏作為統一國家而存在的一種歷史經歷、國民意識、國家觀念，缺乏使國家持久團結穩固的國內各民族共享的文化聯系、精神紐帶和歷史遺產。脆弱的國家結構和松散的國民紐帶使這些國家也很易受外部因素影響而引發國內動蕩。因此，如何由傳統部族社會發展成現代民族國家，是非洲各國建立后面臨的一個嚴峻的歷史性挑戰。

在這個意義上可以說，在當代第三世界或發展中國家群體中，非洲各新生國家面臨的發展任務更加艱巨，面臨的發展命題更加復雜。非洲國家不僅面臨艱巨的經濟發展任務，更面臨著復雜的政治發展、民族發展和文化發展的任務。許多東方國家在歷史上已經取得的發展成就，比如社會的整合與民族聚合一體化，國家政治體制的初步形成與統一而又集權的政府官僚機構的建立及其功能職能的分化與專門化，統一的國家文化共識體系與語言、宗教、價值觀方面的某種同質結構的出現等等，這一切對于一個民族或國家能否進入現代經濟起飛階段，能否使國家的經濟發展戰略得到有效的實施，能否進行廣泛的社會動員并使廣大民眾普遍參與到國家發展事業中來而共同努力走向現代社會，都是不可或缺的歷史前提。獨立后的非洲大陸各國，部族沖突、部族矛盾、部族戰爭此起彼伏，軍事政變和內亂分離接連不斷，一個重要原因是各個年輕的國家還未形成一種強有力的統一國民意識，缺乏舉國一致全民共識的核心價值體系。

這種獨特的歷史文化背景與新國家創建模式，使得20世紀60年代后的非洲新生各國，政治發展的主要目標不在于是否要建立現代議會體制，也不在于是實行多黨制還是一黨制，而在于如何加速新國家的統一建構進程。

這一進程大體上包括三方面的內容：一是政治與主權上的統一國家構建;二是民族共同體與觀念文化上的統一國家建構;三是經濟生活領域的統一國民經濟的統一結構與國內統一市場及由此推進而成的國家共同經濟發展利益的形成。通過這三方面的互為因果、互為前提的推進過程，逐漸使年輕的非洲新生國家形成內在的凝聚力和持續生存的能力，形成一個全民擁戴認可、有著合法性和治理國家能力的權威政府。為新生國家創建一種舉國一致、全民共識的國民文化體系，一種能為新興國家之團結、穩定和持續發展提供支持的統一國家觀念和國民意識，一種來自觀念上、文化上、心理上和情感上的國內各民族命運共擔、前途共有的文化紐帶，使國內高度異質性和封閉性的部族文化得以整合，逐漸實現“建構一個統一的國家、塑造一個現代的民族、養成一種愛國的觀念”的發展目標。

對于這些非洲新生國家來說，政治發展如同一個復雜的國家建構系統工作，需要以很高的戰略智慧來精心把握，細心推進，并非一夜之間建立多黨制和通過一場大選替換一個政府就能解決。這些復雜的歷史任務包括：第一，逐漸打破傳統部族社會間的分割與封閉狀態，推進國家內部的政治、經濟、文化的一體化進程；第二，如何建立起統一的現代國民經濟體系，形成國內統一的市場體系與流通渠道，努力發展國內交通與運輸體系；第三，如何建立統一的國家語言文化與教育制度，如何培育國家全體民眾的國家觀念與國家意識，將各國國內分割破碎的傳統部族社會整合成具有內在凝聚力的現代社會，使非洲各國由沙聚之邦轉變為內聚向心之國。

所有這些內容，都是獨立后非洲年輕國家首先要解決的緊迫而現實的發展問題。而這些問題的解決采用什么樣的政治體制與制度安排，關鍵是看這個國家的歷史文化傳統與現實發展狀態如何，看什么樣的制度安排更有助于這個國家解決這些緊迫的發展問題。

三

國家觀念與國家認同是支撐一個國家生存、發展和穩定的基礎，也是一種持久發揮作用的國家文化體系。國家意味著在此版圖內生活的人們，對于自己的國家有基本的歸屬感，對于本國的歷史、傳統、文化、國家利益有源自內心的體認、尊重和維護意識，對國家興亡有所擔當。但長期的政治動蕩與族群分裂，往往造成非洲國家缺乏堅實有力的國家核心理念與核心價值體系，維系和動員全體國人的國家整體利益觀念也往往難以建構起來。在國家認同感薄弱的情況下，國內各競爭性的政治團體與對抗性的族群政黨往往不能共同來制定和持續地追求國家的長期戰略與發展目標，這也是非洲國家必須努力克服的一個結構性與觀念性障礙。

直到今日，對于絕大多數非洲國家來說，如何進一步消除化解國內各地區、各部族間的相互隔膜、封閉狀態，如何加快塑造出一種富于認同感與向心力且有助于國家穩定發展的新型國民文化體系，依然是非洲各國面臨的發展核心命題，一個尚待解決的發展前提問題，也是國際學術界在研究當代非洲國家成長問題時必須面對的理論與現實問題。

隨著中非關系的發展，中國和非洲各國在文化上互學互鑒、人文交流日趨活躍。圖為2011年7月9日，在南非格雷厄姆斯敦，中國天津藝術團的演員和當地兒童參加南非國家藝術節巡游。

從世界各國現代化的一般歷史來看，傳統社會在向現代社會過渡的早期階段，需要在政治和文化方面都逐漸同時具備兩個基本條件。從政治方面的兩個條件來說，一是需要形成一個擁有足夠權威和政策創制能力、能有效克服國家混亂沖突和分裂傾向的中央集權政治體制，即形成現代民族國家和統一的中央政府；二是這個形成中的體制必須具有某種現代意識并致力于運用這個體制力量去推進國家的現代化發展，也即國家領導集團現代精神與現代觀念的逐漸形成。如果只有后者而無前者，現代化只是奢望而無以為憑，因為沒有達致現代化的手段；如果有了前者而缺乏后者，現代化進程反而會障礙重重，因為這個集權體制和強有力的國家政權成了抑制變革發展的嚴重障礙。從文化方面的兩個條件來說，一是需要形成一種全民共識、舉國一致的統一國民文化體系，也即國家文化的整合與一體化或同質化，它可以提供一種強有力的國家意識和國民情感，作為國家統一和團結的文化紐帶；二是需要在國家的政治體制、政策和思想中引入現代科學文化、理性精神，以及從事現代發展所必需的知識、技術、理論。

當代非洲大陸各新興國家，在其獨立之初最缺乏的是統一穩定的民族國家政治結構，缺乏有合法性并得到全體國內民眾認可的中央政府，缺乏富于凝聚力的一體化的國民文化體系和統一民族情感。這些新興非洲國家在獨立前大多缺乏統一的歷史文化傳統與政治發展經歷，內部的聯系與融合程度很低，因而構建有內部凝聚力的現代民族國家文化，培養有統一情感與共同觀念的國民意識，并創造年輕國家的政治觀念與意識形態，培養年輕一代對于國家的歸屬認同情感，自然應該成為當代非洲國家成長與文化發展所追求的核心目標。

但國家觀念與國家情感的培育畢竟是一個漫長之過程。凡此種種，這些新生的非洲國家發展進程中的曲折艱難、其政治經濟為何長期處于世界體系相對落后狀態之問題是必須充分理解和認識的。事實上，認清人類文明的多樣性，承認現代性展開過程的復雜性與曲折性，是理解文明發展存在差異的根本。

四

多年來，中國一直恪守“不干涉原則”，這一原則今后仍需堅持，隨著中非合作的快速發展，非洲國家的主權安全、政治穩定和經濟發展，與中國國家利益之間的關聯日益緊密。從今后的發展趨勢上看，中國應該以更積極、穩妥、靈活的方式，在相互尊重、平等對話的前提下，更多地關注和參與非洲國家內部治理事務的發展，在把握雙方共同利益與合作空間的基礎上，通過思想對話，通過實質性的中非國家治理經驗的交流，幫助非洲盡力消除那些出于各種原因，至今仍明顯妨礙其社會持續健康發展的深層障礙，支持非洲國家的政治改革進程和國家治理能力的提升。

在這方面，中國可以更清楚地表達自己對于非洲國家政治發展進程和走向選擇的思想理念與政策立場，以創新性的方式與非洲國家開展交流，以實質性的舉措來幫助非洲國家的自主發展與能力建設。一方面，中國可以用自己的過去數十年的經歷及所累積的經驗和教訓，來關照對比非洲的發展困境與發展難題，與非洲國家探究解決其發展難題所需要的思想智慧與政策方案，共同探討非洲如何獲得經濟發展，推進改革開放，保持國家穩定，增強能力建設。另一方面，在南南合作與南北對話領域，中國不僅需要重視和維護發展中國家的“經濟發展權”，也需要重視和維護發展中國家的“思想發展權”、“話語發展權”，加強與非洲國家的思想智庫的合作，提供推進和維護發展中國家權益的思想智慧與知識產品。

具體而言，在與非洲國家交流的過程中，中國可以在如下方面更直接地表達自己對于非洲國家治理問題的看法與建議。第一，正如當年中國在改革開放之初推動了一場思想解放運動一樣，今日的非洲國家也需要一場新的思想解放運動，即需要結合非洲實際情況，認真思考屬于非洲自己的發展道路，探尋非洲問題的非洲化解決。非洲需要形成自主思想與獨立精神，獨立思考和觀察自己的政治發展道路，尋求非洲問題的非洲化解決方案，提升本土知識分子獨立觀察與思考自己國家發展道路的意愿與能力，振興本國本民族的思想文化，形成獨立自主的知識精英階層。

第二，在中國看來，國家能力建設是非洲發展的根本前提，非洲國家必須高度重視國家能力建設，提升政府的行動與管理能力。今天的非洲國家還特別需要培養一種現代性的愛國精神，及各政黨為國家與民族奮斗的精神，大力弘揚將國家利益與民族利益放在首位的國家文化理念與精神，努力在國家范圍內形成齊心協力、命運共擔的民族團結精神，努力避免國家陷入分裂與破碎化的深淵。

第三，從根本上說，非洲的安全、和平建設只能通過經濟發展、社會團結才能最終實現。知識精英們應該更加懂得，對于今日的非洲國家來說，全國人民只能通過共同努力，通過科技進步、教育發展推進國家逐漸走向富強更具道德的合法性，創造財富比任何政治理想更富于現實的理性精神。

第四，非洲國家需要一個長期的國家發展策略，穩定而持續地追求國家發展目標，并且堅持獨立自主、艱苦奮斗的精神。非洲的問題不可能一天解決，任何政治家和政治方案都需要通過實踐來推進，實實在在的奮斗比任何華麗的口號與演講都更加重要。非洲國家需要走出政治迷信的誤區，不是就政治談政治，而是從經濟的角度來談政治，一心一意謀經濟發展，一心一意求國家穩定。

第五，從中國的經驗與教訓來看，今日的非洲國家確實需要進行政治改革，但是，非洲國家政治改革的出發點和歸屬點應該是如何促進非洲的經濟發展與民生改進，應該是圍繞著經濟建設能力的提升來進行政治變革，而不是如何將自己的政治變得與西方一樣。今日的非洲國家，無論何種政治信仰，無論什么政治派別，執政黨還是反對黨，都應該共同努力推動國家工作的重心轉移到經濟建設和民生改善上來。非洲必須以經濟發展、民生改善為中心來提升國家能力建設，外部世界的人們也必須以此為標準來判斷政治理念與治國政策主張的合法性與正義性。

不過，由于中國與非洲國家在結構形態上的差異，在推進中非治國理政經驗交流合作方面，中國實際上也面臨著一些復雜的問題需要審慎應對和精心安排，這些問題若處理不好，則可能使中非關系因雙方國家結構與形態的差異而轉變成中非關系間的結構性矛盾并引發復雜的后果。目前來看，在此這方面有兩點尤其需要注意。

第一，在當代世界，就國家形態與治理能力而言，中非似乎正處在差異性很大的兩端，為此，中國在與非洲國家開展合作時，今后應更多地重視與非洲區域組織如非盟以及一些次區域組織的合作，因為非洲國家普遍覺得它們在區域組織的層面上會變得相對強大。過去中非合作主要表現為中國和非洲國家的雙邊合作，是中國與各個非洲國家的合作，非洲國家往往會覺得自己太過弱小了，因而中國可以通過重視與非洲區域組織的合作來消除或平衡非洲國家的擔心。

第二，目前中非雙方的經濟體量差異也很大，中國已成為一個在非洲看來真正意義上的世界經濟大國或強國，如2012年中國GDP達7萬多億美元，而非洲54個國家GDP總和尚不到2萬億美元。在中非合作進程中，中國應努力避免讓非洲國家感覺在這樣一個新的世界經濟平臺上，非洲被邊緣化和依附化。就此來說，中國在中非合作過程中應更加尊重非洲國家的意愿，突出非洲國家的主動性與參與性。而中國所強調的中非關系的友好互利性質，應該有更多切實落實的政策，更多讓利于非洲弱小國家，讓非洲國家切實感受到與中國開展合作所可能獲得的實惠。