礦票制度試析

田富強(qiáng)

（西安文理學(xué)院商學(xué)院，陜西 西安710065）

目前地票制度的實(shí)踐與研究發(fā)展迅速，利用地票制度治理拋荒等問題的研究[1]為土地資源利用效率提升開啟新路徑。借鑒這一思路，將礦產(chǎn)開發(fā)與耕地資源利用結(jié)合起來，探索土地資源利用的高效節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展之路，很有價(jià)值。

1 礦產(chǎn)蘊(yùn)藏量豐富地區(qū)的耕地利用和保護(hù)問題

目前的礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)拍賣，實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)礦產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，在新開發(fā)和新發(fā)現(xiàn)的礦區(qū)，特別是儲(chǔ)藏礦產(chǎn)數(shù)量較大的地區(qū)，往往涉及地面面積巨大，且不乏處于耕地保護(hù)區(qū)域的礦產(chǎn)，對(duì)于這一問題，僅僅滿足于礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)利的拍賣，不顧及耕地的面積減少，不利于耕地保護(hù)。

2 解決礦區(qū)土地利用硬約束的制度規(guī)定

耕地保護(hù)必須體現(xiàn)在礦藏開采之前的耕地占補(bǔ)平衡和開采完畢后的復(fù)墾。

2.1 耕地保護(hù)

需要在耕地占補(bǔ)平衡的要求下，先補(bǔ)后占。

礦產(chǎn)資源開采，屬于國家資源的轉(zhuǎn)讓，收取轉(zhuǎn)讓權(quán)益的相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，大面積的開采礦藏，勢(shì)必影響國家耕地總量保護(hù)戰(zhàn)略，危及18億畝耕地紅線，影響國家糧食安全。

2.2 耕地的復(fù)墾必須在礦區(qū)開采工作完全結(jié)束后及時(shí)進(jìn)行

開礦之前的耕地占補(bǔ)平衡是為了保護(hù)耕地總量不減少，開采結(jié)束后的礦區(qū)整理和耕地恢復(fù)是為了確保土地高效充分利用。

3 實(shí)現(xiàn)礦區(qū)耕地保護(hù)及占補(bǔ)平衡硬約束的制度設(shè)計(jì)框架

3.1 開礦占用耕地的，必須上礦票交易市場(chǎng)，交易到礦票方可以占用耕地進(jìn)行開采，同樣，礦產(chǎn)開采完成后所得復(fù)墾土地可以上礦票交易市場(chǎng)交易。

明確必須在礦票市場(chǎng)購買與所占耕地面積相同的礦票，才可以證明耕地占補(bǔ)平衡和先補(bǔ)后占得到確實(shí)執(zhí)行，而礦票，就是新增礦區(qū)整理土地成為耕地后進(jìn)入礦票交易市場(chǎng)，在競(jìng)拍下的土地額度，并非實(shí)際的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，而是一種土地使用用途轉(zhuǎn)讓的額度，期間并不涉及土地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)讓，交易的只是土地指標(biāo)，收益方獲得其整理礦區(qū)土地的成本補(bǔ)償，支出方的支出表征其新增耕地占用和損毀所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，這一制度交易平臺(tái)，為礦區(qū)新增耕地占用和新整理礦區(qū)土地的兩類主體建立橋梁，使其權(quán)利和義務(wù)發(fā)生交流，獎(jiǎng)勵(lì)整理礦區(qū)土地的行為主體，成本由毀壞耕地的行為主體負(fù)擔(dān)。

3.2 建立礦票制度

礦票制度就是為有效利用礦區(qū)耕地而建立的一種類似地票制度的礦區(qū)耕地綜合利用動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。通過對(duì)舊礦區(qū)的土地整理，騰出部分耕地，用于新開發(fā)礦藏的占用耕地補(bǔ)償，在交易中，整理土地的主體獲得整理耕地的收益，開礦主體因?yàn)檎加酶囟Ц断鄳?yīng)的費(fèi)用。

政府相關(guān)耕地礦藏管理部門組建交易中心，先行在部分礦區(qū)土地整理取得明顯收效、新建礦區(qū)需用耕地增加勢(shì)頭明顯的地區(qū)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)教訓(xùn)，逐步完善礦票制度，向更大范圍推廣。

礦票制度的建立和完善，不可一蹴而就，需要在咨詢廣大相關(guān)耕地保護(hù)和礦藏開發(fā)領(lǐng)域的專家學(xué)者和政府部門人士意見的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格制定相關(guān)試點(diǎn)框架，逐步修訂，小范圍試點(diǎn)，穩(wěn)健推進(jìn)。

3.3 交易平臺(tái)建設(shè)

交易平臺(tái)由礦藏主管部門和土地主管部門共同建設(shè)。在國家層面，礦藏和耕地由國土資源部統(tǒng)一管理。但是，在專業(yè)領(lǐng)域，礦藏的開礦權(quán)轉(zhuǎn)讓和耕地的保護(hù)管理卻屬于不同范疇。

將礦藏開墾與耕地保護(hù)結(jié)合起來，組織聯(lián)合機(jī)制，建立專門用于礦區(qū)占用耕地和整理礦區(qū)土地權(quán)交易的平臺(tái)。可以仿效成都地區(qū)和重慶的地票制度試點(diǎn)。建立礦票交易試點(diǎn)，成立礦票交易中心。交易的來源和賣方是已經(jīng)開采完畢進(jìn)入整理階段并經(jīng)過主管礦藏和耕地保護(hù)的聯(lián)合機(jī)構(gòu)的驗(yàn)收的耕地指標(biāo)，交易的買方是新建獲批的開始開采的礦區(qū)，其必須在交易市場(chǎng)買入與自己即將占有的耕地面積相等面積的礦票，參與拍賣競(jìng)爭，競(jìng)得礦票后，按照規(guī)定支付資金，獲得合法的對(duì)于礦區(qū)耕地開采的權(quán)益。

3.4 土地來源問題

目前礦區(qū)土地整理已漸有成效，整理土地面積逐步增加，在制度保障下，鼓勵(lì)整理出的土地進(jìn)入礦票交易市場(chǎng)，成為競(jìng)拍的主要土地來源。相關(guān)部門組建礦票交易中心和礦區(qū)土地整理驗(yàn)收專家小組，驗(yàn)收小組負(fù)責(zé)對(duì)礦區(qū)整理土地的質(zhì)量驗(yàn)收，確保驗(yàn)收耕地合乎標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 礦票收益的支付和分配問題

礦票收益分配，必須在收取少量比例管理經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，全部支付耕地整理主體。

4 礦票制度試點(diǎn)的作用與意義

4.1 礦票實(shí)施前的礦區(qū)耕地保護(hù)軟約束缺陷

4.1.1 開礦前的耕地占用低成本

因?yàn)樵谀壳暗牡V票制度實(shí)施前，礦產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓對(duì)于耕地占用，沒有明確規(guī)定占補(bǔ)平衡、先補(bǔ)后占，并要求占用耕地付出相當(dāng)成本。因此，在礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)益的轉(zhuǎn)移中，著眼于礦藏總量及其價(jià)值的估算，以此為基礎(chǔ)來協(xié)商礦產(chǎn)開采權(quán)益的成交額，耕地占用的巨大成本并沒有考慮在成本內(nèi)，因此，在地下礦藏總量恒定的條件下，開礦主體對(duì)耕地可能造成的損壞一般不需付出相應(yīng)的高額成本，對(duì)因?yàn)殚_采礦產(chǎn)占用毀壞耕地和塌方造成的耕地遠(yuǎn)期被毀損，沒有付出應(yīng)有的成本，刺激其擴(kuò)大地面占用耕地的面積的沖動(dòng)，也對(duì)其潛在損毀耕地的行為是一種變相鼓勵(lì)，因?yàn)樵陂_采礦藏可以取得巨額利潤的背景下，失去制度約束的對(duì)于耕地的顯在和潛在的破壞，一般容易通過交一筆不足補(bǔ)償耕地減少對(duì)國家糧食安全的巨大威脅的錢而草草了事。

4.1.2 開礦前耕地占用的面積有無限擴(kuò)大的沖動(dòng)導(dǎo)致對(duì)耕地保護(hù)危害較大

開礦者出于資源能源開采利益最大化和成本最小化，在耕地占用成本極小的背景下，具有較強(qiáng)的耕地占用毀壞沖動(dòng)，造成耕地面積的銳減，使耕地保護(hù)成為資源能源開發(fā)利益下的最大受害者。

4.1.3 礦區(qū)土地整理的較高成本和較低收益使得礦區(qū)耕地整理激勵(lì)機(jī)制不完善，在沒有經(jīng)濟(jì)利益的背景下開墾積極性較低

礦區(qū)的土地整理目前開展得如火如荼，但是沒有制度約束的土地整理，勢(shì)必缺乏動(dòng)力。在行政手段下推行，沒有可持續(xù)性。相反，可能因?yàn)橥恋卣淼某杀据^高，收益相對(duì)較低而逐步荒棄。

4.2 礦票實(shí)施后的礦區(qū)耕地保護(hù)硬約束優(yōu)勢(shì)

4.2.1 制度約束下開礦占用耕地必須付出成本

明晰這方面的要求和規(guī)定，要求開采礦藏的主體必須遵循占補(bǔ)平衡先補(bǔ)后占的原則，在礦票市場(chǎng)交易，通過競(jìng)拍獲得與其顯在和潛在破壞的耕地面積等同的礦票數(shù)額，才可以開始對(duì)耕地的占用破壞。這中間交付的相當(dāng)數(shù)額的礦票支出，不僅是一種經(jīng)濟(jì)制約，而且通過礦票交易，嚴(yán)格保障了相等面積的新增耕地進(jìn)入礦票市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了增減平衡和先補(bǔ)后減。沒有這一嚴(yán)格的制度交易平臺(tái)的創(chuàng)建，對(duì)耕地減少的制度約束會(huì)因?yàn)榈V藏開采的巨大利益推動(dòng)而化為形式。

4.2.2 較高的耕地占用成本成為制約開礦無限占用耕地的有效經(jīng)濟(jì)制約可以保證開礦者最大限度減少開礦占用耕地

前期的較高資金占用用于礦票交易，使企業(yè)在經(jīng)濟(jì)效益的考量下，對(duì)耕地的使用和占用變的逐步理性，減少不必要的耕地占用和毀壞，盡量減少耕地的減少。

4.2.3 礦區(qū)土地整理的較高收益使得礦區(qū)耕地整理激勵(lì)機(jī)制完善，收益增加后開墾積極性增加

實(shí)施礦票制度后，因?yàn)槊磕暝隽烤薮蟮男麻_礦占用耕地面積和潛在破壞耕地面積，礦票需求居高不下，在開礦者的巨大利益追逐下，要獲得開礦權(quán)益，必須在礦票市場(chǎng)購買獲得相當(dāng)數(shù)量的新增礦區(qū)整理土地?cái)?shù)額，事實(shí)上造成對(duì)礦區(qū)土地整理的巨大推進(jìn)和極大需求，也在客觀上造成礦票交易市場(chǎng)上的拍賣價(jià)格的高企，在這一需求的巨大推動(dòng)下，礦區(qū)土地整理供不應(yīng)求，成為礦區(qū)土地整理迅速開發(fā)的動(dòng)力，也在客觀上促進(jìn)礦區(qū)耕地的快速高效全面整理。

4.2.4 礦區(qū)先支付較高耕地占用前的礦票成本，為了及時(shí)回收這筆巨款，迫使其盡快土地整理，導(dǎo)致耕地被占用時(shí)間減少

雖然從長期來看，礦票的建立，對(duì)企業(yè)來說，并未增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，只是以制度約束其整理土地集約利用土地，但是，畢竟這一制度設(shè)計(jì)有促進(jìn)土地集中快速整理的功效。首先，在該企業(yè)獲得礦產(chǎn)開采權(quán)益的時(shí)候，必須付出高額礦票競(jìng)拍資金，獲得礦票；這樣，對(duì)于經(jīng)濟(jì)核算來說，開礦所占用耕地越是較晚得到整理，進(jìn)入礦票市場(chǎng)拍賣，回收礦票資金，對(duì)企業(yè)來說資金占用時(shí)間越長，越不利于經(jīng)濟(jì)效益的提升。因此，原來開礦主體拖拖拉拉，不愿及時(shí)整理礦區(qū)土地形成耕地使用的模式得到改變，為了自己的經(jīng)濟(jì)利益，盡可能早地整理回復(fù)所占耕地回收前期巨大礦票投入資金。客觀上促進(jìn)了礦區(qū)占用耕地的周期縮短。

5 礦票制度試點(diǎn)諸利益方的收益博弈

5.1 耕地占用最小化，國家耕地保護(hù)戰(zhàn)略得到硬性保證

耕地的保護(hù)得到剛性制約，國家的糧食戰(zhàn)略有了保障，資源能源開發(fā)占用毀壞耕地對(duì)糧食安全的挑戰(zhàn)受到抑制。

5.2 開礦者成本并未增加

如上所述，如果開礦主體在開礦權(quán)益獲得之初繳納一筆礦票購買資金，在若干年之后礦藏開采完畢，整理礦區(qū)土地進(jìn)入礦票市場(chǎng)交易，賣出礦票，回收資金，開礦者的總體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并未明顯增加；如果礦區(qū)占用耕地完全恢復(fù)，隨著礦票的價(jià)格走高，占用資金的利息損失也能得到部分補(bǔ)償。

5.3 以往的占用耕地最大化，礦區(qū)土地整理激勵(lì)機(jī)制不健全動(dòng)力不足，整理比例不高，導(dǎo)致很大比例的開礦耕地處于閑置荒廢狀態(tài)

以往沒有制度硬約束的礦區(qū)占用和恢復(fù)耕地都是在完全自發(fā)的狀態(tài)下進(jìn)行，現(xiàn)在進(jìn)入嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)框架后，雖然不排除有鉆制度的空子，耕地利用率沒有完全得到保障，但是剛性的礦票制度從總體來說，還是對(duì)礦產(chǎn)開采者的耕地占用和恢復(fù)起到一定制約和促進(jìn)作用，加強(qiáng)了其耕地保護(hù)意識(shí)，使其在利益驅(qū)動(dòng)下無視耕地的行為得到遏制，使得相對(duì)弱勢(shì)的耕地保護(hù)在相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的礦藏開發(fā)面前取得一定話語權(quán)，平衡了能源資源開采和糧食安全的關(guān)系，也使得礦藏開采的制度成本略增，對(duì)于精細(xì)開發(fā)礦藏資源和能源，促進(jìn)能源資源的高效利用和有序開采，應(yīng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，不無益處。

表1 礦票制度實(shí)施效果

[1]田富強(qiáng).試析耕票制度與有效遏制耕地季節(jié)性拋荒[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2011（5）：611－614.