秸稈收貯利用體系建設的困境與政策建議

王正文，楚德江

（江蘇師范大學法律政治學院，江蘇 徐州 221009）

隨著經濟、社會的發展，能源緊張問題日益嚴重。秸稈作為一種廉價的可再生能源，正越來越受到有關方面的關注。作為一個農業大國，我國的秸稈資源非常豐富。近年來，在秸稈產業發展方面，各地政府紛紛出臺相關的優惠政策和措施，秸稈相關產業也在全國各地得到迅速發展。然而，由于秸稈收貯利用體系建設滯后，秸稈資源仍未得到有效利用，也使得秸稈產業陷入無序、微利、甚至無利的尷尬局面。

秸稈資源具有量大、分散、易腐爛、質地松散以及產出季節性和時間分布不均衡等特點[1-2]，這加大了秸稈收集、貯存的難度，不利于秸稈產業形成完整的產業鏈。因而，學者們從不同角度、不同層次對秸稈資源利用的相關問題進行了研究，并取得了一定的成果。目前，秸稈產業在我國尚處于起步階段，發展中面臨的困難很多，亟需得到國家和社會各方的關照和支持，因此，有學者提出，政府應該給予收集和出售秸稈的農戶20～30元/畝的資金補貼政策[3]，以此調動秸稈收集者和出售者的積極性。還有學者提出，對于秸稈發電項目，政府應明確自身責任，采取體制創新和稅收激勵方式[4]，引導發電企業合理投資。同時，政府還應給予秸稈發電企業價格激勵、稅收減免等優惠政策[5]。

這些政策建議對于促進我國秸稈產業的健康發展具有重要的價值，但不論是給予種植戶價格補助，還是給予秸稈利用企業優惠政策，政府出臺相關政策的步伐都顯得較為滯后。此外，現有的研究過于集中在秸稈產業的補貼、價格激勵和稅收減免等方面，卻忽視了秸稈收購、貯存、利用等環節面臨的復雜問題。秸稈收貯利用體系是一個系統工程，因此，政府推進秸稈產業健康發展不能僅局限于某個項目，或者某個環節，而應從秸稈收貯利用體系面臨的困境出發，尋找系統性的解決方案。本文從秸稈收貯利用體系整體出發，構建了秸稈收貯利用體系新的技術路線圖，為完善秸稈收貯利用體系提出了建議。

1 秸稈產業發展現狀與秸稈收貯利用體系的缺失

我國的秸稈資源種類多、分布廣，因而各地應因地制宜規劃秸稈產業發展方式，這也是我國秸稈利用先進省市的基本經驗。江蘇省2008年的秸稈綜合利用率達59%，重點培育秸稈肥料化利用、秸稈發電、秸稈工業原料化利用、秸稈固化成型與炭化、秸稈飼料化、秸稈培養食用菌等九大產業集群[6]，投資興建了一批重點企業，如連云港的江蘇大盛板業有限公司、徐州的江蘇新大紙業有限公司和維維集團、淮安的中電洪澤生物質發電廠。上海市2008年在秸稈還田方面綜合利用率達72.8%，重點開展秸稈還田、堆肥、燃料、原料、飼料等利用方式[7]。但從整體來看，秸稈產業發展現狀仍不容樂觀，尤以秸稈發電產業較為突出。以江蘇秸稈發電企業為例，截至2012年底共有13家企業出現虧損[8]。面對政府出臺的眾多優惠政策，秸稈產業發展還是難以形成產業優勢，其“瓶頸”在于秸稈收貯利用體系缺失。

1.1 秸稈收貯運環節建設不健全

收集、貯存、運輸是秸稈收貯利用體系的基礎環節。秸稈收集的季節性、貯存的經濟性、運輸的緊迫性決定了收貯運環節必須健全，秸稈產業才會健康發展。為了布局秸稈產業，各地政府嘗試建立秸稈收貯運體系，但由于秸稈收集難度大、貯存成本高、運輸時間緊，導致我國的秸稈收貯運環節建設仍存在較多問題。

（1）收集環節不健全。秸稈資源分布零散、農戶收集能力有限，這些都加大了收集秸稈的難度。秸稈產業發展面臨秸稈資源供應不足的難題，也在一定程度上為一些不法商販哄抬秸稈價格提供了機會。

（2）貯存環節不健全。由于秸稈易腐爛、運輸時間緊以及秸稈貯存需要占用大量空間，這些都增加了貯存秸稈的成本。此外，現階段秸稈貯存企業的規模較小，其資金來源有限、秸稈預處理能力較差、秸稈管理成本高昂，這些又大大降低了企業貯存秸稈的意愿。秸稈貯存環節成為秸稈收集到利用的過場，導致運輸到秸稈利用企業的秸稈資源質量不高。

1.2 加工中轉中心缺失

從秸稈收集到秸稈利用，秸稈加工中轉中心起著橋梁的作用，也是秸稈資源從簡單、單一利用到高效、多元利用的必經之路。然而，秸稈加工中轉中心這一環節在秸稈收貯利用體系建設過程中普遍缺失，以致秸稈資源只是簡單化地從田間到收貯中心再到相關企業，秸稈附加值未被充分發掘。

1.3 秸稈產業利用環節與收貯運環節脫節

利用是秸稈收貯利用體系的核心，也是秸稈產業發展的最終目的。從秸稈產業發展現狀來看，各地政府過于強調秸稈產業群建設，大力引進秸稈綜合利用項目，導致秸稈供應難以跟上，秸稈價格持續上漲。針對秸稈產業發展的不足，各地政府又獨立建設秸稈收貯運體系，以致秸稈利用和收貯運環節脫節。

秸稈收集、貯存、運輸、利用各環節協調性不強，導致秸稈供求嚴重不均衡，秸稈產業規模化效益較低。綜合來看，秸稈收貯利用體系的缺失導致了以下問題：

（1）秸稈收集效益不明顯。秸稈資源分布零散，收集成本高，農民經紀人、專業合作組織收集積極性不高，這些集中突顯秸稈收集效益不明顯。

（2）秸稈貯存效益不明顯。收貯公司、相關物流服務公司投資意愿不強，秸稈加工、中轉能力較弱，同時加工形式較為單一，使得秸稈貯存效益不明顯。

（3）秸稈利用效益不明顯。秸稈利用企業難以有效溝通，秸稈資源成本過高，秸稈利用企業利潤空間有限，這又突顯秸稈利用效益不明顯。

2 秸稈收貯利用體系建設面臨的困境

秸稈產業作為一個朝陽產業，在發展過程中，卻屢遭尷尬。很多企業為了分享這塊利益蛋糕，紛紛投資投資相關產業。然而，政府一旦取消相關扶持政策，秸稈產業發展就會陷入舉步維艱的境地。究其原因，秸稈收貯利用體系建設面臨以下困境：

2.1 政策引導輕重失衡

完善秸稈收貯利用體系，需要政府運用相關政策來引導秸稈產業發展，企業、農戶以及社會力量則要共同參與構建高效化、多元化的秸稈產業發展模式。然而現階段我國的秸稈產業比較分散，未形成專業化的產業鏈。為了盡快處理大量的秸稈，各地政府大力規劃發展秸稈發電項目，并給予秸稈發電企業眾多優惠政策。以江蘇秸稈發電項目為例，僅蘇北地區就有江蘇國信淮安生物質發電廠、江蘇國信泗陽生物質發電廠、江蘇國信鹽城生物質發電廠、江蘇國信如東生物質發電廠、寶應協鑫生物質發電廠、連云港協鑫生物質發電廠、中電洪澤生物質發電廠等企業。然而秸稈發電企業卻面臨秸稈供應不足的困境，各地政府只好單獨建設秸稈收貯運工程。秸稈資源的這種利用方式，使得秸稈應用環節與其他環節嚴重脫節，秸稈產業難以形成完整、高效的產業鏈運行模式。

2.2 秸稈收貯利用體系各環節資源整合度不高

秸稈收貯利用體系包含多個環節，涉及多種資源整合問題。然而現階段秸稈收貯利用體系建設卻面臨各環節資源整合度不高的困境：1）我國現階段仍以廣大農戶為主體實行碎片化種植模式，這導致秸稈資源分布零散，不利于高效收集。2）我國的秸稈利用企業規模普遍較小，資金來源有限，同時秸稈價格信息共享渠道不暢，這些都阻礙了秸稈產業的良性發展。3）政府針對原有的秸稈收貯運體系出臺眾多優惠政策，加重了政府的財政負擔，同時由于政策過于分散，眾多秸稈利用企業并未獲得實質性的優惠。

2.3 秸稈利用企業的融資渠道過窄

由于我國秸稈產業剛剛起步，秸稈利用企業對資金的需求強烈。然而現階段秸稈利用企業在融資方面卻遭遇以下困境：1）由于秸稈產業投資風險較大、資金回收周期較長，社會資金不敢輕易介入；2）秸稈利用企業規模普遍較小，經營能力有限，難以獲得銀行貸款；3）秸稈利用龍頭企業雖然從政府的優惠政策中獲得一定益處，但有限的益處難以滿足秸稈利用企業經營運轉的需求。

3 推進秸稈收貯利用體系建設的建議

針對秸稈產業發展過程中出現的問題及成因，有關部門應從以下幾方面推進秸稈收貯利用體系建設。

3.1 強化政府對秸稈收貯利用體系建設的規范和引導

在秸稈產業發展過程中，政府的一項重要職能就在于規范、引導。首先，秸稈產業涉及眾多的參與者，各地政府應整合相關資源，重新構建新的秸稈收貯利用體系，積極引導秸稈綜合利用企業、組織和個人建立專業化的產業鏈。其次，政府可以鼓勵高校、規模化的企業研發相關技術，加快建立健全秸稈收貯利用體系。

秸稈收貯利用體系建設可采取以下路線圖。

秸稈收貯利用體系路線圖

基于秸稈收貯利用體系路線圖，政府應積極引導農戶、農民經紀人、專業合作經濟組織、收貯中心、加工中轉中心以及相關企業加快建設ABCDE產業鏈。同時，政府應在原有的體系工程基礎上，整合優勢企業資源。此外，政府應建立一個秸稈加工中轉中心，培育、增強其競爭力和流通中轉能力。

3.2 整合秸稈收貯利用各環節的相關資源

基于新型的秸稈收貯利用體系，有關部門應整合秸稈收貯利用各環節相關資源，細化相關方面的政策。

3.2.1 整合土地資源

現階段秸稈植物碎片化的種植模式，加大了秸稈資源的收集難度，阻礙了秸稈收貯利用體系建設。各地政府應加快土地流轉建設，培育家庭農場，整合農戶土地資源，增強專業農戶收集、貯存、運輸秸稈的能力。同時，政府要鼓勵加工中轉中心聯合收貯中心和專業合作經濟組織整合現有的秸稈收貯站點資源，提高收集、貯存、運輸秸稈資源的規模效益。

3.2.2 整合秸稈利用企業資源

信息交流渠道不暢、秸稈資源成本過高等因素都導致了企業利用秸稈的積極性不高。因此應盡快制定秸稈利用的相關標準，鼓勵秸稈利用企業建立信息交流平臺，實現信息資源共享。同時，鼓勵相關企業進行兼并重組，增強企業抵御風險的能力。

3.2.3 整合政策資源

有關部門可以參照秸稈收貯利用體系路線圖，針對各個環節制定不同的優惠政策，具體建議如下：

（1）A、B環節，主要參加者為農戶、農民經紀人、專業合作經濟組織以及村鎮秸稈收集站點管理人員。1）對農戶的政策激勵措施：在秸稈收貯利用體系建設初期（1～3年），政府可給予每家農戶30元/畝的秸稈收集補貼；通過財政激勵手段，鼓勵農戶參與秸稈收集工作。2）對農民經紀人、專業合作組織的激勵措施：提供“綠色融資渠道”，同時降低其經營門檻。

（2）C環節，主要參加者有收貯公司、相關物流服務公司。1）在廠房建設用地和堆場用地方面：可給予上述兩類公司土地租金優惠政策。同時，考慮到現階段秸稈收貯公司多為秸稈發電企業自建，政府相關方面的優惠政策期限可以定為10～15年。2）在用水、用電方面：可考慮給予上述兩類企業低標準用水、用電的價格優惠政策[9]。期限也可定為10～15年。3）在購買相關設備方面：可考慮給予購機貸款的信貸優惠政策和適當補貼的財政優惠政策。4）在籌措資金方面：可給予相關企業信貸貼息的信貸優惠政策和投資資助的財政扶持政策。5）在運輸方面：可考慮給予掛牌免費的優惠政策和加油雙優制度[10]。

（3）D環節，主要參加者為秸稈利用企業。在秸稈收貯利用體系建設初期（5～10年），對秸稈利用企業，可分別給予財政、稅收、信貸以及土地優惠政策；在其建設的中后期，政府可逐步取消相關方面的優惠政策。

（4）E環節，主要參加者為消費者。可對購買秸稈類產品和秸稈資源轉化服務的消費者給予相關的補貼政策。

3.3 拓寬秸稈利用企業的融資渠道

在融資方面，政府應完善相關方面的法律法規，建立秸稈利用企業發展專項資金[11]，并簡化秸稈利用企業的融資手續，拓寬融資渠道。現階段秸稈產業發展剛剛起步，涉及眾多的參與企業，每一個企業都需要一定的資金援助。對于秸稈利用中小企業，政府可提供銀行貸款擔保、給予財政補貼，同時還可以引導社會資本和外資有序介入。對于創新能力強、資金充裕的大型秸稈利用企業，政府應給予稅收減免政策，鼓勵其進行兼并重組，以利進行上市融資。

我國的秸稈資源非常豐富，但秸稈綜合利用的效率依然較低，秸稈利用產業鏈的規模效益不顯著，同時政府政策運用的合力效果也不明顯。解決這一難題的關鍵在于建立秸稈收貯利用體系。因此建議強化政府對秸稈收貯利用體系建設的規范和引導，整合秸稈產業優勢資源，拓寬秸稈利用企業的融資渠道。

[1]鞠昌華.我國農作物秸稈處理的困境與對策[J].貴州農業科學，2011，39（6）：221-224.

[2]楊柳，范成五，等.貴州秸稈資源綜合利用現狀與對策[J].貴州農業科學，2012，40（5）：109-112.

[3]張艷麗，王飛，等.我國秸稈收儲運系統的運營模式、存在問題及發展對策[J].可再生能源，2009，27（1）：1-5.

[4]郭菊娥，薛冬，等.秸稈發電項目的政府優惠政策選擇[J].西安交通大學學報（社會科學版），2008，28（2）：14-18.

[5]崔和瑞，邱大芳，等.我國秸稈發電項目推廣中的問題與政府責任及其實現路徑[J].農業現代化研究，2012，33（1）：69-73.

[6]江蘇省發改委.江蘇省秸稈綜合利用規劃（草案）[EB/OL].（2009-8-27）[2012-11-8]http：//www.jsdpc.gov.cn/pub/jsdpccs/nsjg/jyb/zcfg/200908/t20090827_155147.htm.

[7]江蘇省農業委員會辦公室.新沂市創新秸稈回收機制全力推進秸稈產業化利用[EB/OL].（2010-6-13）[2013-3-5]http：//www.jsagri.gov.cn/e-briefing/nlgzjb/files/456583.asp

[8]上海市發改委.上海市秸稈綜合利用規劃（2010年～2015年）[EB/OL].（2009-8-20）[2012-11-8]http：//www.shdrc.gov.cn/main?main_colid=319&top_id=312&main_artid=15782.

[9]周洪，趙紅彬.江蘇省農機化扶持政策探索與創新[J].江蘇農機化，2011，1.

[10]王朝才，劉金科.促進生物質能發展的財稅政策思考[J].經濟研究參考，2010，37.

[11]丁亞鵬.全省13家生物質電廠為何家家虧損[N].江蘇科技報，2012-8-20（5）.