設立土地銀行

卓勇良，浙江省發展和改革研究所所長、研究員

土地銀行作為農村土地受讓主體之一，應當按一個適當的未來價格，在農民工完全自主自愿狀況下，一次性受讓其土地使用權，當然絕對不能行政強迫

中國城市化有一奇特現象，一方面是農民工難以在城里定居，另一方面是留著一條難以切割的土地尾巴。不久前，與一位河南的哥閑聊，其全家在杭州住一套二手房，安陽老家還有八分宅基地。我說你還想蓋新房？他說不蓋了；我問那留著宅基地干嘛？他說那是我的地啊。

久住城里的居民還牢牢占有家鄉土地，一些人士說是一種社會保障。理由是城里工作不穩定，一旦風吹草動，還有土地可依靠。這話初聽不錯，仔細分析卻不靠譜。城里收入或許有階段性波動，但長期卻肯定持續增長。來城里打工的農民，多數將在城里定居，這已為世界現代經濟史證明。那種把農村土地當作社會保障的說法，實際是無視經濟規律，貌似關心農民，實際將因中國城市化不順暢，最終害了農民。

依我的說法，應該堅決斬斷城市化進程中的土地尾巴。應該真正讓農民工定居在城里，成為城里不可或缺的產業工人或其他階層，而不再僅僅是城市的過客。農民工這個詞，越早消亡越好。

當今上海本地居民絕大多數是農民工后代。1948年上海人口498萬，本地人口只有75萬，僅占15%。上海移民當中，來自寧波的大約有100萬人，更是名符其實的農民工。新中國成立前的那些歲月，城市化也在緩慢進展，也存在著農民工現象，他們雖然沒有土地，卻并不妨礙他們最終成為城市居民。

當前一個非常矛盾的事實，一方面是農民工家鄉宅基地上的嶄新房子養著老鼠，口糧地和承包地低效使用；另一方面農民工在城里卻買不起房，一家人住在老鼠住的房子里。所以，當今中國城市化面臨著一個重大戰略問題，就是如何讓農民工把其在家鄉的土地資源，轉化為在城里的生活資源的問題。不妥善解決這一問題，中國城市化始終是不徹底，始終是有問題的。

這里的關鍵，是在土地所有權不變情況下，允許已在城市定居的原村民，有償出讓宅基地、口糧地和承包地使用權。這種出讓不牽涉土地所有制性質，出讓契約經村里登記及權屬變更，價格由交易雙方自主確定。或可設立最低價，以保護出讓方權益，且對受讓方資格也可有一些規定。實施這一改革的前提，是先應立法明確農民宅基地使用權是永久性的以及可有償出讓，修改2002年通過的《農村土地承包法》，延長承包地年限，或明確承包地使用權也是永久性的。

即使如此，這一改革也存在著因地價過低難以交易的問題。我那天問河南的哥，既然已在杭州住下，為什么不賣了那八分宅基地。他說，我們那塊太偏，賣不出好價錢，還不如自己先占著。農民占有土地太少，農業收益太低，因此不具有變更為非農用地可能的土地，價格都不可能高。因此，大凡日子好歹還能過得下去的人，都覺得還不如把地攥在手上。河南的哥那天也跟我說，我那八分宅基地只能賣幾萬元，您說能在杭州做什么用呢？

正是出于這一狀況，我提出設立土地銀行的想法。土地銀行作為農村土地受讓主體之一，應當按一個適當的未來價格，在農民工完全自主自愿狀況下，一次性受讓其土地使用權，當然絕對不能行政強迫。同時在現行土地管理法實施細則中，除了進一步強化不準棄耕拋荒條款外，還應增加不準低效利用土地的條款，城市也出臺鼓勵農民工用土地使用權出讓款購房等優惠政策。

土地銀行資本金由政府一次性出資形成。后續的費用，可由央企上繳利潤及發達地區上繳中央的建設用地出讓收入支付。土地銀行既可以按市價將土地承包給農業企業經營，也可以按幾十年分期付款方式，再次將土地使用權轉讓給其他農業經營主體，形成對于農業的金融支持，推進土地規模化高效經營。

土地銀行從宏觀格局看，應形成城市出讓土地至農村受讓土地的資金循環，完全能實現收支平衡。而且土地銀行只是一種非營利的過渡性制度安排，只是用來激活當前農用地市場，一旦農用地市場價格能反映其真實價值，土地銀行則應抽身而出。