科學建立養老金調整機制

文/周堅 劉曉露

站在制度實施新的起點上，建立科學合理的養老金調整機制，既是保障城鄉居民老年基本生活的客觀需要，也是制度自我完善、實現可持續發展的應有之義

浙江省城鄉居民社會養老保險制度自2010年起全面實施，覆蓋范圍涵蓋了全省符合條件的城鄉居民，待遇結構主要由基礎養老金、個人賬戶養老金和繳費年限養老金三部分組成。三部分待遇中，個人賬戶養老金和繳費年限養老金主要受參保人個人繳費多少、年限長短影響，在一定程度上是確定值；基礎養老金作為完全由政府提供的普惠性養老金項目，具有較強的調整操作性，特別是目前只規定了全省最低標準，具有較大的調整空間。而這種調整，正是政府責任和制度彈性的體現。

浙江省城鄉居民社會養老保險基礎養老金從2010年的每人每月60元起步，經兩次上調至目前的每人每月80元，兩年時間增長33%。由于享受人數巨大，從調整的幅度和金額總額看，步伐是大的，但是由于制度“低水平起步”的定位，基礎養老金每人每月80元的絕對額并不算高。從兩次調整的實踐看，存在以下問題：一是調整機制缺失，制度體系不完整。兩次調整都是政府以絕對額的方式專門發文，尚未建立合理的調整機制?；A養老金調整機制是城鄉居民社會養老保險制度的重要組成部分，調整機制的缺失已成為制度的最大短板。二是調整的目標和幅度不確定，容易造成調整隨意性過大，不利于政府財政預算安排和統籌基金的籌集。三是調整過程不透明，容易引起參保人質疑和非理性心理預期。因此，不論是基于完善制度體系實現保障城鄉居民老年基本生活的初衷，還是著眼于讓全體社會成員公平享有經濟發展成果的終極目標，建立基礎養老金調整機制都勢在必行。

基礎養老金水平定位（以農村居民為例）

城鄉居民社會養老保險制度實施的目的是保障城鄉居民老年基本生活。什么樣的水平能保障老年基本生活？答案是養老金能滿足基本生活支出?；趯夏晟钐卣骱统青l居民社會養老保險制度實施“初級”階段的考量，把滿足基本生活支出的下限設定為滿足食品、衣著支出，上限設定為滿足食品、衣著和醫療支出。①根據2012年《浙江統計年鑒》數據測算，2007年-2011年農村居民食品、衣著支出占生活消費支出的比例分別為43%、44%、44%、42%、45%，5年平均值為44%；農村居民食品、衣著和醫療支出占生活消費支出的比例分別為50%、51%、52%、50%、53%，5年平均值為51%。因此，能滿足農村居民基本生活支出的養老金適宜水平在農村居民人均生活消費支出的44%—51%區間。如果換算成合意替代率，2007年-2011年農村居民人均生活消費支出占人均純收入的比例分別為77%、76%、74%、74%、74%，5年平均值為75%，所以城鄉居民養老金合意替代率為33%—38%（75%×44%-75%×51%），即城鄉居民養老金占農村居民人均純收入達到33%-38%時，可以保障老年基本生活。按照目前的待遇結構和政府財政承受能力，基礎養老金約占城鄉居民養老金的一半，即基礎養老金合意替代率的下限為15%左右。2011年浙江省農村居民人均純收入為13071元，基礎養老金的適宜水平下限為163元。

調整機制的設計

目前浙江省城鄉居民社會養老保險基礎養老金最低標準為每人每月80元，和上面確定的適宜水平相比還有較大的差距。從政府支出方面看，2012年全省基礎養老金總支出47.89億元，僅占浙江省生產總值的0.14%和財政總收入的0.7%；城鄉居民社會養老保險全省各級財政補助共計66.1億元，僅占浙江省生產總值的0.2%和財政總收入的1%②。因此，要實現上述調整目標，可以選擇“兩步走”的調整機制設計：第一步，定幅調整，按照每年一定比例在五年內使基礎養老金快增至適宜水平，即合意替代率水平，實現保障城鄉居民老年基本生活；第二步，指數化調整，根據經濟發展、收入提高、物價浮動等因素動態調整基礎養老金，實現靜態替代率基本保持不變。

（一）定幅調整機制

根據調整機制的設計，五年內基礎養老金要調整至適宜水平。浙江省第十三次黨代會報告中提出，今后五年內農村居民人均純收入要達到22000元左右，可以測算出五年后基礎養老金適宜水平為275元（22000×15%/12）左右。所以，在未來五年內，可采取每年基礎養老金遞增22%左右的定幅調整機制，使基礎養老金逐步增至適宜水平。

（二）指數化調整機制

養老金增至適宜水平后，要保持購買力不下降同時讓老年城鄉居民適度分享經濟發展成果，必須通過指數化動態調整基礎養老金水平。由于具體國情和經濟發展水平的差異，縱觀國際上的做法，各國選擇的養老金調整指數也各不相同，歸納起來主要有四種模式：一是選擇物價指數(消費者價格指數CPI)作為調整指數，如美國。這種調整模式是基于抵御通貨膨脹對養老金的侵蝕，它能夠使養老金實際購買力始終維持在領取初期的水平，但不能隨經濟發展、勞動年齡段人口收入提高而提高，屬于較為保守的調整指數。二是選擇工資增長率作為調整指數，如德國（1957年-1998年）。這種調整模式可以進一步分為按名義工資增長率調整和按實際工資增長率調整兩種類型，目的都是讓老年人口更加公平地分享經濟發展成果，屬于較為激進的調整指數。三是綜合物價指數和工資增長率作為調整指數，如瑞典、瑞士。這種調整模式是對上述兩種機制的綜合，在抵御通貨膨脹和分享經濟發展成果之間尋求平衡，屬于中等保障程度的調整指數。四是綜合物價指數、工資增長率以及浮動調整因子（如繳費人數變化、人口預期壽命）等多種因素設計調整指數，以更好地滿足養老保險制度內收支平衡和可持續發展的要求。日本、德國近年來對養老金制度的改革都試圖引入浮動調整因子，但由于各種原因受阻于實踐。

基礎養老金的指數化調整，可以吸收國際養老金調整的經驗做法。在機制設計時應把握兩條原則：一是調整指數適度原則。由于養老金增長的剛性，如果調整初期指數設定過高，在人口老齡化加劇的現實條件下，會給制度發展造成沉重負擔，到時再來削減指數，則可能影響參保人對制度的信心。二是調整方向單向性原則。社會養老保險的基本特征之一是福利性，從這個意義上講，調整應該讓養老金水平保持不斷上升。當發生通貨膨脹或勞動年齡段人口收入水平上漲時，基礎養老金隨之向上調整；當發生通貨緊縮或勞動年齡段人口收入水平下降時，基礎養老金不隨之向下調整。

幾點思考

公平與效率。公平和效率之間的平衡，貫穿于養老保險乃至整個社會保障制度設計和實踐的始終。從本質上看，養老保險屬于再分配范疇，公平始終是制度最重要的建制理念和根本歸宿。但是養老保險同樣也不能拒絕效率，只有最大程度地發揮養老保險資源的效率，才能更好地維護和創造公平。作為政府提供的普惠性養老金項目，基礎養老金調整無疑有助于促進制度的公平；但如果調整缺乏合理的機制設計，調整方式過于激進或幅度過大，則不僅會削弱參保人多繳多得的積極性，還會增加基金財務風險，損害再分配的外部效率。因此，基礎養老金調整機制的設計應建立在統籌考慮公平與效率的科學精算基礎之上。

政府責任與個人責任。城鄉居民社會養老保險制度的基本原則是個人、集體、政府合理分擔責任?；A養老金調整體現了政府對制度發展和參保人“既得受益權”的責任，但如果僅僅依賴政府的投入忽視參保人應盡的責任，也會造成“他助”與“自助”的失衡，最終有損制度健康發展和參保人利益。所以，在對基礎養老金的調整機制進行思考的同時，也要多途徑鼓勵引導參保人在經濟條件允許前提下多繳多得、長繳多得，讓城鄉居民社會養老保險在各方責任分擔中獲得發展的源頭活水，真正發揮免除城鄉居民養老后顧之憂的保障功能。

基金保值增值問題。城鄉居民社會養老保險個人賬戶在制度實施之初就是實賬運營，參保人個人繳費、集體和政府補貼都計入個人賬戶，長期積累下來將是很大一筆資金。如果個人賬戶資金收益率過低，勢必影響未來養老金支付，進而影響城鄉居民參保意愿和對制度的信心，同時加大財政兜底壓力，影響制度的健康發展。按照目前規定，城鄉居民社會養老保險個人賬戶資金參照金融機構人民幣一年期存款利率計息，高于活期存款計息收益率，但長期看仍然難以達到保值增值的目的。因此，盡管目前國內外投資環境錯綜復雜，投資收益難以估料，“老百姓保命錢”的高壓線又使得投資行為本身即是燙手的山芋，但保值增值的壓力將迫使利用市場和社會資源加強基金投資運營成為不可避免的趨勢和選擇。一方面，要通過投資運營，努力提高基金收益；另一方面，要健全監管機制，加大監管力度，在確?；鸢踩那疤嵯聦崿F保值增值。