安徽省大別山項目區國家水土保持重點建設工程實施成效與經驗

史志剛

(1.北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京 100875;2.安徽省水利廳，安徽合肥 230022)

國家水土保持重點建設工程是我國第一個由國家安排專項資金，在水土流失嚴重的革命老區和貧困地區，有計劃、有步驟、集中連片，把水土流失治理與促進農民群眾脫貧致富相結合，開展水土流失綜合治理的重點工程。從1983年開始，重點建設工程在我國西部和長江上中游的8個省市、42個縣(區)實施，先后安排中央財政補助資金25.4億元，累計治理水土流失4.86萬km2，取得了良好的生態、社會和經濟效益，在我國水土保持生態建設中發揮了重要的示范和帶動作用。隨著經濟社會的快速發展和水土保持意識的提高，原來的8大片重點建設工程逐漸擴大到12個省、100個縣(區)。其中，位于湖北、河南、安徽三省交界處的大別山地區包括36個縣(市、區)，面積6.7萬km2，總人口2 200多萬人，是全國18個集中連片貧困山區中僅次于秦嶺大巴山區的第二大貧困區［1］，是我國典型的集山區、庫區、多省交界區、革命老區、貧困區、水土流失嚴重區于一體的特殊地區［2］，當地干部群眾對水土流失治理的要求十分迫切，2008年開始被列為國家水土保持重點建設工程項目區。

1 項目區概況

按照集中連片、規模治理的原則，2008—2012年國家水土保持重點建設工程安徽省大別山項目區選定位于大別山南麓的岳西縣潛水和衙前河、潛山縣皖水和大沙河、太湖縣龍灣河，位于北麓的金寨縣桃嶺庫區、霍山縣指封河、舒城縣龍潭河共8個項目區進行實施。大別山項目區所在位置是我國南北自然地理、氣候、環境和人文過渡地帶，氣候從北亞熱帶濕潤季風氣候到暖溫帶半濕潤季風氣候均有分布，又具有典型的山地垂直分帶性，地貌類型有中低山和低山丘陵等，年均氣溫為13.0～16.5℃，年降水量1 380.0～1 494.9 mm，年徑流深650～840 mm，輸沙模數400～2 000 t/(km2·a)，土壤類型有黃棕壤、棕壤、水稻土、山地草甸土等，林草覆蓋率為33.0% ～59.2%。項目區土地總面積2 252.24 km2，總人口57.35萬人，人口密度255 人/km2，2006 年糧食總產量 6 813.45 kg/hm2，人均產糧337 kg，農村經濟產值14.97億元，人均產值2 610元，人均純收入1 562元，均低于安徽省平均水平。項目區水土流失面積1 291.54 km2，約占安徽省水土流失面積的6.7%，年土壤侵蝕量34.19萬 ～129.33萬t，土壤侵蝕以水力侵蝕為主，屬大別山中低山中度侵蝕區，基本情況見表1。截至2006年年底，8個項目區共治理小流域9條，治理水土流失面積14 325.2 hm2，總治理程度約為10%。

2 項目實施情況

根據水利部下達的2008—2011年治理任務計劃，2008年安徽省先在潛山、岳西和舒城3個縣啟動了重點建設工程的試點工作，2009年在項目區的6個縣全面鋪開。截至2011年年底，累計治理了25條小流域，完成水土流失治理面積 344.3 km2，其中坡改梯1 086.3 hm2、營造水土保持林3 295.2 hm2、種植經濟果木林3 706.5 hm2、坡式經濟林改造2 279.4 hm2、實施封禁治理24 067.5 hm2(其中疏林補密241 hm2)，完成水土保持總投資10 218萬元，其中中央投資5 500萬元。

表1 大別山項目區水土流失情況

3 項目實施成效

3.1 水土保持效益

經過4年的連續治理，大別山項目區共治理水土流失面積344.3 km2，小流域治理程度達80%以上，各項水土保持措施保存率達90%以上，初步形成了比較完善的水土保持綜合防護體系，植被覆蓋率較治理前提高了21%，土壤侵蝕模數較治理前下降了1 100 t/(km2·a)，減沙率達70%以上。據調查，以2009年金寨縣高灣小流域為例，經過連續3年汛期暴雨考驗，各項治理措施保存率達到98%以上，防洪減災效果明顯。

項目區各項水土保持措施發揮了良好的經濟效益，尤其是經果林、坡改梯措施表現最為突出。一是糧食產量顯著提高。實地調查發現，項目區糧食種植面積和糧食產量明顯提高，按2.1元/kg的收購價計算，1 086.3 hm2水平梯田可增加產值256.6萬元/a。二是林果產業成為農村經濟新的增長點。以2009年金寨縣高灣小流域66.67 hm2優質白茶茶園為例，2011年采摘春茶2 000 kg，按鮮茶葉200元/kg的收購價計算，僅此一項就創造經濟收入40萬元。另外，農民在茶園內套種的花生年產量有2 250 kg，經濟效益也十分可觀。三是調整了農村土地利用結構與產業結構，改廣種薄收為少種高產多收。在項目實施過程中，通過建設基本農田，使坡耕地面積大大減少，基本農田、林地和草地面積明顯增加，土地利用結構趨于合理。同時，以市場為導向，發揮本地資源優勢，調整作物種植結構，發展當地適生的油茶、茶葉、板栗等經果林木，使單位面積土地產出明顯提高。

項目區群眾生產生活條件明顯改善。一是增加了農村剩余勞動力的就業機會，提高了農民的生產技能和管理水平。比如在經果林建設中，果品貯運、木材生產與加工等項目為規劃治理區農村剩余勞動力提供了更多的就業機會。另外，在項目實施過程中，有些農民接受了農業專業技術培訓，通過他們的“傳、幫、帶”，營造了廣泛應用農業科學技術的氛圍，并逐漸影響周邊地區，對于提高農民的現代農業意識起到了典型引路和示范推廣作用。二是推動了社會主義新農村建設。經過治理，項目區許多地方基本上達到了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設標準。

3.2 示范引導作用

總結并充分發揮水土保持治理工程的示范作用是實施重點建設工程的目的之一，大別山項目區在規劃和實施過程中十分重視水土保持項目的示范作用，通過4年來的工程實施和總結推廣，在水土流失治理模式、科技示范園建設、生態旅游、農村產業結構和土地利用結構調整、農民致富等方面起到了較好的示范作用，推動了區域及周邊農村經濟的發展。例如，潛山縣查沖水土保持生態園圍繞坡改梯、經果林、畜禽養殖和生態旅游觀光等項目建設，采取以農戶為主體“生態園+生態戶”的發展模式，栽種了美國布朗李、凱特杏、山東大雪棗、中華壽桃、烏克蘭櫻桃等名貴水果，養殖了山地草雞、大白鵝和多種淡水魚，形成了“春有花、夏有蔭、秋有果、冬有青”的生態環境，也促進了生態園區產業結構調整，為群眾開辟了一條致富路。園區設置了有關水土保持知識、設施的宣傳牌(碑)，作為面向社會公眾尤其是廣大青少年的科普教育實踐基地，每年接待中小學生參觀1 200人次以上，成為集水土保持科技示范、科普教育、休閑觀光為一體的綜合性水土保持示范園，取得了良好的生態效益、經濟效益和社會效益。

金寨縣高灣小流域在建設過程中，積極創新水土保持小流域治理工程建設管理模式，廣泛吸納項目區農戶和社會力量參與工程建設與管理，尤其是通過組建農民專業合作組織，按照“自愿、民主、科學管理”的原則，由黨員陳先志牽頭組織當地農戶組建了金寨縣四季春茶葉專業合作社，流轉承包荒山、坡耕地340 hm2，承包期30 a。在重點建設工程的支持下，合作社成員已由當初的30戶發展到220戶、社員1 017人，新建水平梯田80 hm2，栽植良種茶苗180 hm2，栽植油茶、棗皮、山核桃153.3 hm2，建成了規模化的水土保持經濟林基地。通過合作社的土地使用權流轉，將過去一家一戶的分散經營與管理模式轉變成由農民專業合作社統一規劃、集中治理、規模經營的建設管理模式，廣大農戶通過收取土地租金和參與生產管理，由農民變成了員工，獲得了穩定的收益，為農業綜合開發、現代林業、庫區生態環境綜合治理等工程建設起到了良好的示范作用，達到了以點帶面、示范推進的目的。

4 做法和經驗

(1)加強組織領導，落實各級責任。實施好重點建設工程，組織領導是關鍵。8個分項目區所在的6個項目縣政府均成立了由分管副縣長為組長的領導小組，明確縣水利(務)局為責任主體，層層簽訂項目建設目標責任書，并納入各級領導的任期目標考核指標，建立有效的協調運作機制，縣財政、發改、農業、扶貧、交通、林業等部門各負其責，密切配合，形成政府主導、水保搭臺、各部門配合的良好協作機制［3］。

(2)嚴格項目審批，及時檢查驗收。一是在年度計劃下達之前，省水利水保部門邀請相關專家，分別到各項目區實地勘察選點，對項目前期工作做得不扎實的縣，要求限期整改或調整年度項目規模;二是實施方案上報后，及時會同省財政廳組織專家進行技術審查，對編制深度、技術路線、措施配置進行嚴格把關;三是在實施過程中，每年開展1～2次檢查，發現問題及時糾正，好的經驗及時推廣，鼓勵項目縣之間開展互幫互學活動;四是年度工程完工后，各縣自覺開展自驗工作，并提出年度驗收申請，在省水利、財政部門組織驗收時，對照設計批復，逐項嚴格審查。

(3)完善建管機制，強化項目管理。一是根據《水土保持工程建設管理辦法》等文件的要求，對重點建設工程實行項目法人制、招投標制、工程監理制、公示制、投工承諾制，能夠由村民自建完成的小型水利水保工程，就組織當地村民施工，項目所需的樹種、苗木、大宗物資及設備均采取政府集中采購的辦法加以落實。二是在項目建設地點顯要位置以公告牌形式公示工程建設項目法人(或項目責任主體)、設計單位、施工單位和監理單位的名稱、責任人、聯系人和聯系電話以及建設地點、建設內容、建設工期、中央補助資金、地方配套資金、群眾投勞數量、分項措施資金補助標準、預期效益等，接受群眾監督。三是根據水土保持項目要求，項目所在地均以受益村為單位按“一事一議”辦法簽訂了承諾函，確保投工投勞的數量。四是加強資金管理使用，嚴格按照國家有關規定，設立治理工程財政專戶，實行報賬制，積極整合各級財政配套資金，組織群眾按照“一事一議”進行投勞，保證了配套資金和勞力及時到位。五是在運行管理機制方面，積極探索出以下幾種形式:按“誰投資，誰受益、誰管護”的原則，由開發治理合同單位管護;大戶承包，按治理前土地經營權屬交納承包費;農戶自己受益的耕地、經果林等由農戶自行管護;公共受益的項目如封育治理、當家塘、攔河堰由受益村成立管護小組，采取集體管護。

(4)深入宣傳教育，加強預防監督。在項目實施過程中，各縣都采用宣傳車、宣傳標語、固定宣傳牌、橫幅及簡報、錄像、圖片等多種形式宣傳水土保持法規，并加強預防監督工作，控制人為水土流失的發生發展。一些鄉鎮政府制定了《關于認真做好小流域水土保持工作的通知》和封禁制度，下發各村及企業，在全鎮范圍內張貼，使廣大干群了解水土保持工作，知曉必須履行的責任和義務，形成了良好的水土保持社會氛圍。

5 問題與建議

(1)資金投入沒有按照國家批復及時到位，規劃治理任務難以按時保質保量完成。根據國家批復的5年治理規劃，大別山項目區計劃投資31 692萬元、治理水土流失面積1 027.8 km2，但4年來僅投資了10 218萬元、治理面積只有344.3 km2，投入資金與治理面積均不足規劃的35%。因此，建議國家和地方都要按照批準的規劃逐年落實各級資金，認真實施，確保如期完成水土流失治理任務。

(2)大別山項目區各項目縣都是國家級貧困縣，地方財力和群眾經濟困難。目前治理標準僅為30萬元/km2，且中央、地方配套、群眾投勞籌資比例為1.1∶1.0∶0.9，與當地實際治理需要的標準相差甚遠。國家投入少、治理任務重，加之農村“兩工”取消后，農民投勞嚴重不足，工程建設質量和任務難以保證。水土保持工程屬基礎性、公益性項目，近年來國家十分重視包括大別山地區在內的集中連片特困地區的扶貧開發工作，制定了《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，提出加大對連片特困地區的投入和支持力度，中央財政專項扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區，加大對村級公路建設、農業綜合開發、土地整治、小流域水土流失治理、農村水電建設等的支持力度。建議對特別貧困的地區，國家水土保持重點治理工程要提高中央投資比例，取消縣及縣以下資金配套要求。

(3)目前農村形勢發生了很大變化，傳統的水土保持工程建設和管理體制面臨新的挑戰，亟待加強研究。例如，大部分年輕勞力外出務工，修建梯田、塘壩、道路和栽種水保林等所需的勞動力如何召集;按照水土保持重點工程規劃的要求，如何將原來包產到戶的山場和耕地重新調整集中連片治理;現在的物價和人工工資比規劃基準年(2006年)上漲了很多，投資和建設任務是否需要調整;如何明晰產權，落實管護責任，提高治理工程效益;如何通過水土保持工程產權轉讓，引導社會資本投入等。針對這些問題，建議有關部門組織人員，在進一步總結重點建設工程建設和管理經驗的基礎上，面對新形勢，研究項目建設和管理新措施、新政策，加快推進水土流失治理步伐。

［1］索寒雪，童海華.央地合力“拽”起大別山區經濟發展［N］.中國經營報，2012-03-09.

［2］史志剛.大別山區水土保持工作探析［J］.中國水利，2012(12):31-32.

［3］金世海，楊柳.南陽市“長治”工程建設成績斐然［J］.中國水土保持，2010(7):2-3.