經濟增長、市場化改革與土地違法

陳志剛 王 青

(1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京210023;2.南京郵電大學人文與社會科學學院，江蘇 南京210023)

經濟增長、市場化改革與土地違法

陳志剛1王 青2

(1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京210023;2.南京郵電大學人文與社會科學學院，江蘇 南京210023)

在當前中國經濟快速增長和市場化改革逐步推進的過程中，始終面臨著較為嚴重的土地違法問題;土地違法行為的主體不僅包括企事業單位和個人，更涉及各級地方政府以及農村集體組織。為深入了解經濟增長與市場化改革對不同主體土地違法行為的影響，本文進行了初步的理論探討，并運用全國層面的統計數據開展了相應的實證分析。結果表明，隨著經濟增長速度的加快，政府和企業的土地違法面積均顯著增加;而土地市場化水平的提高則能有效減少土地違法的案件數。進一步地，經濟增長和市場化改革對各級政府以及企事業單位、個人和農村集體組織土地違法行為的影響也存在一定的差異。本文的研究也指出，為有效控制土地違法行為的擴大，中國政府仍需采取轉變經濟增長方式、穩步推進市場化改革、引導企事業單位有序用地和不斷完善土地督察制度等措施。

經濟增長;市場化改革;土地違法;行為主體

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，土地供需矛盾逐步凸顯，違法用地形勢也日益嚴峻，并呈現出區域蔓延的趨勢［1］。從土地違法案件發生高潮的2003年開始，中央政府不僅每年都出臺一系列的條例、法規，試圖通過嚴肅執法來約束各地土地違法行為，但效果并不盡如人意［2］。大量的土地違法行為已對中國經濟社會的持續穩定發展產生了諸多不利影響［3］。對此，研究如何有效遏制土地違法行為的擴大已成為當務之急。而解決這一問題的關鍵就在于要深入了解當前土地違法行為背后的動因，并有針對性地提出相應的對策措施。從現有的文獻來看，已有不少學者就中國土地違法行為的成因(或影響因素)開展了諸多探討。Tang等和Wang等分別通過對廣東省廣州市天河村和海南省海口市一個村莊的違法用地案例分析指出，地方追求經濟增長和土地出讓收入，以及農民熱衷非農就業等是推動當地土地違法行為產生的主要因素［4－5］;王磊榮基于對中國農村土地違法案件現狀和特點的分析，從立法和執法的角度探討了農村土地違法案件產生的原因［6］;李全慶等［7］、劉法威［8］和龍開勝等［9］分別通過構建和運行計量經濟模型，探討了經濟增長因素對土地違法行為的影響;梁若冰的實證研究指出，與土地違法顯著相關的因素主要包括在財政分權制度下地方政府官員的晉升激勵和地方土地部門的部門利益［2］;而陶坤玉等人則研究了不同的土地出讓方式對土地違法案件的影響，并通過計量分析發現市場化程度較低的土地出讓方式會對違法案件的數量和涉案面積構成正向的影響，而市場化程度較高的土地出讓方式則有助于遏制土地違法案件的發生［10］。不難看出，已有的研究對影響土地違法行為的相關主要因素進行了較為深入的探討，尤其是強調了經濟增長和市場化改革對土地違法行為的影響。盡管如此，僅通過宏觀尺度的分析就簡單地判斷經濟增長和市場化改革與土地違法間的關系是不夠全面的。目前，中國的土地違法行為已涉及省、市、縣、鄉各級政府以及企事業單位、個人和農村集體組織(以下簡稱“村集體”)等多個主體。由于不同主體的行為模式存在差異，且受環境和政策的影響也會不同，因此其土地違法行為受到經濟增長和土地市場化發展等因素的影響也會存在相應差別。對此，目前較少有學者做出進一步的研究。本文就試圖在前人的相關研究基礎上，從不同主體行為差異的角度，初步探討經濟增長與市場化改革對土地違法行為的影響，并結合對全國層面數據的實證分析，驗證相關理論。從而為制定有效的管控措施、減少土地違法行為提供理論和實證基礎。

1 理論框架

當下中國，經濟發展和市場化改革是主旋律，而隨著經濟增長和土地市場的完善，其對土地違法的影響也日趨明顯。從已有的證據來看，經濟增長無疑已經成為導致土地違法行為增加和違法用地規模擴大的重要因素。這主要是由于土地利用比較效益的存在，使得土地從農業用途向非農用途轉變將產生巨大的經濟回報，為追求經濟增長和收入增加，違法用地行為就難以避免。而隨著土地市場的完善，特別是受土地市場運行更為公開、出讓方式更為公平的影響，研究者普遍認為其會對違法用地行為產生顯著的遏制作用。事實上，由于土地違法行為的不同主體存在差異，經濟增長和市場化改革對土地違法行為的影響并不一定遵循上述論斷。

為從理論上對不同主體的土地違法行為有一深入認識，這里將從不同主體的差異角度分別探討經濟增長和市場化改革對土地違法行為的影響。正如前面所提到的，目前中國的土地違法行為主體涉及省、市、縣、鄉各級政府以及企事業單位、個人和村集體。從這些主體的行為決策模式來看，基本可以概括為政府和企業兩大類。其中，省、市、縣、鄉各級政府的決策主要遵循政府的行為模式;而企事業單位、個人和村集體的決策則更趨近于企業的行為邏輯。確切地，企事業單位、個人和村集體往往會從節約用地成本和增加土地收益的角度出發實施違法行為。例如，隨著經濟的快速增長和土地價格的升高，城鎮居民因無力購買商品房，可能會到城鄉結合部的村莊購買土地自行建房或購買“小產權房”;村集體或農民為了防止土地被征收(這樣只能一次性獲得法律規定的征地補償)，往往會通過“以租代征”等違法方式出租土地，或是搶占土地非法搭建、擴建、翻建房屋，以賺取租金;而對于用地企業，采取違法用地行為不僅可以規避農用地轉用計劃指標限制，免除繁瑣的土地征收審批手續，以更快捷便利地取得建設項目用地，而且還不用一次性支付巨額地價款，降低企業成本［11］。為簡化理論和深化分析，下面將基于政府和企業兩類行為主體，分別探討其在經濟增長和市場化改革影響下的土地違法行為。

1.1 經濟增長對土地違法行為的影響

經濟增長對土地違法行為的影響主要受用地需求變化的間接驅動。眾所周知，土地作為基礎性的生產要素，在推動經濟增長方面發揮著重要作用。從目前中國的經濟發展模式來看，快速的經濟增長離不開土地、資金等的大量投入。然而，受土地利用規劃和計劃的制約，土地的供給規模是相對穩定的。隨著土地供需矛盾的加劇，無論政府還是企業都將從實現自身利益最大化的角度出發，鋌而走險違法開發利用土地(見圖1)。

從政府的角度來看，其違法用地行為受經濟增長因素的影響十分明顯。一方面，隨著經濟增長對用地需求的增加，地方政府會想盡辦法出讓更多的土地，以獲取更多的土地出讓金收入。這主要是由于1994年分稅制改革后，財權層層向上集中，事權層層向下轉移，地方政府為投資城市和基礎設施建設，只能依賴土地的出讓收入［12］。另一方面，由于現行的政績考核制度過于偏重經濟發展指標，這也使得地方官員為了職位晉升而片面追求經濟增長，只要是能拉動GDP增長的項目，即使是低水平重復投資都會盡量滿足用地需求。因此，為達到上述目標，地方政府往往會向中央政府爭取更多的建設用地計劃指標，但在合法渠道不能滿足用地需求的情況下，就會采取違法行為增加土地供給［13］。

從企業的角度來看，良好的經濟增長環境無疑將提供大量投資機會和盈利空間，從而促使企業為獲取更多的經濟利益而進行投資，企業對建設用地的需求也會因此而大幅增加。由于各地的建設用地計劃指標都很有限，當合法的用地計劃無法滿足企業的大量用地需求時，必然致使企業違法用地行為的增加:一部分企業會背著政府違法占用土地，而另一部分企業則會在地方政府的默許下違法用地。

圖1 經濟增長對土地違法行為的影響Fig.1 Effect of economic growth on illegal land use

1.2 土地市場發展對土地違法行為的影響

中國土地市場的發展主要表現為近年來國有土地出讓行為的日益公開公平，特別是“招拍掛”出讓(即招標、拍賣、掛牌出讓)比重的大幅提升。隨著土地市場的發展完善，其對政府和企業的土地違法行為可能存在正反兩方面影響(圖2)。

一方面，在國有土地出讓市場中，隨著更具透明度和競爭性的“招拍掛”方式比重日益增加(國有土地的出讓，一般針對于工業用地和商住用地，其中協議出讓的透明度和競爭性較低，而“招拍掛”則具有較高的透明度和競爭性)，土地市場環境將更為公開公平［14－15］，這將有助于減少土地違法行為(已有研究指出，土地市場不完善使得合法途徑下獲取土地的成本高于違法途徑所得，導致違法用地存在巨大的利潤空間［16］)。從政府的角度來看，日益公開公平的市場環境和嚴格的市場交易規則將有效制約政府的尋租和腐敗行為，并進一步弱化政府在土地流轉階段之前違法違規行為的激勵，從而可能減少土地違法案件(特別是非法批地和未經批準占地)的發生［10］。而從企業的角度來看，土地市場的公開透明也為其提供了一個公平競爭的市場環境，大部分企業可以通過公開市場滿足其用地需求，而無需通過與政府暗箱操作或是直接違法獲取土地(后者往往需要企業承擔更多的交易成本)。

另一方面，隨著“招拍掛”逐步成為土地市場的主要出讓方式，國有土地資產應有的市場價值得以充分顯現，企業獲取土地的成本隨之大幅提高。這會促使一部分企業，尤其是中小企業為節約生產成本而繞過土地市場，違法占用土地。一般而言，當企業違法用地所需付出的成本(因被查處或買通政府所付出的代價)低于其違法行為所獲收益時，企業就會選擇違法用地。對于政府而言，市場發展所導致的土地出讓價格提高，在一定程度上也意味著土地出讓金收入的增加。為此，以追求財政收入和經濟增長為目標的地方政府會有足夠的激勵突破國家的建設用地計劃指標，甚至違法違規批地占地，通過在市場上出讓更多的土地獲取更多的經濟收益。

圖2 土地市場發展對土地違法行為的影響Fig.2 Effect of land marketization reform on illegal land use

總體來看，圖1和圖2分別反映了在經濟增長和市場化改革的背景下，政府和企業實施違法用地行為的響應機理。當然，從政府和企業內部的各類不同主體來看，無論是省、市、縣、鄉各級政府，還是企事業單位、個人和村集體，其在實施具體的土地利用決策時往往會受其職能和地位的影響，并綜合考慮項目的成本收益以及違法的風險等因素，做出可能不同的違法行為，這方面的差異將通過進一步的實證研究予以分析。

2 模型設定與數據描述

2.1 模型設定

基于上述理論分析，本文構建了以下所示的計量經濟模型，以驗證經濟增長、市場化改革對不同主體土地違法行為的影響。

其中，ILU(illegal land use)為反映土地違法行為的變量(以土地違法的案件數或面積衡量);LMR(land marketization reform)為反映土地市場化改革的變量(以國有土地出讓中招拍掛出讓面積所占比重衡量);EGR(economic growth rate)為反映經濟增長的變量(以GDP的增長率衡量);LSS(land supervision system)為反映土地執法督察的虛擬變量(以土地督察制度設立的2006年為界線，2006年至今賦值為1，以前年份賦值為0);a1、a2、a3為對應變量的系數;c和ε分別為模型的常數項和隨機擾動項。

需要說明的是:一方面，在因變量的選擇上，本文主要選擇了不同主體的土地違法案件數和面積兩項指標。其中，土地違法案件數的多少能夠較好地反映違法行為的頻率;而土地違法面積的大小則能夠較好地反映違法用地的規模(也即違法行為的后果)。另一方面，由于經濟增長和市場化改革對土地違法的影響主要是通過不同主體的行為變化體現出來的，而不同的行為主體(包括政府和企業)在做出是否違法的行為決策時，還會考慮其行為是否會被查處(以及查處的后果)。因此，為優化實證分析模型，本文在引入經濟增長和市場化發展這兩項自變量的基礎上，還加入了一個反映土地執法督察的控制變量，以修正經濟增長和市場化改革對不同主體土地違法行為的影響。

2.2 數據描述

上述模型運行所需的數據主要來源于1999－2010年間中國國家統計局和國土資源部提供的年度統計數據。具體地:ILU的數據(包括土地違法行為的案件數和面積數)直接來源于《中國國土資源統計年鑒》(2005－2011);LMR的數據直接通過《中國國土資源統計年鑒》(2005－2011)中提供的國有土地出讓面積和招拍掛出讓面積計算獲得;EGR的數據(以不變價表示)直接來源于《中國統計年鑒(2011)》;LSS的數據由直接賦值得到。

表1主要反映了經濟增長、市場化改革、以及政府(將省、市、縣、鄉各級政府作為一個整體)和企業(將企事業單位、個人和村集體作為一個整體)土地違法行為和規模的相關描述性統計指標。從中可以看出，這些年來政府的土地違法案件數和違法用地規模均要小于企業;但政府違法案件的平均規模則要遠大于企業。在政府的違法案件中，平均每件涉案面積為2.13 hm2;而在企業的違法案件中，平均每件涉案面積僅為0.40 hm2，不到政府的20%。

表1 變量數據的描述性統計Tab.1 Descriptive statistics of main variables

3 計量結果分析

3.1 基準模型:政府與企業的差異

表2所示為政府模型(將省、市、縣、鄉各級政府看作一個整體)和企業模型(將企事業單位、個人和村集體看作一個整體)的估計結果。從表中的結果來看，經濟增長因素對政府和企業的違法用地規模具有明顯的正向作用;而土地市場化程度的提高則對抑制政府和企業的違法行為具有顯著影響。

表2 基準模型的運行結果Tab.2 Estimated result of basic model

具體地，一方面，隨著經濟的增長，政府和企業的土地違法面積都顯著增加。確切地說，經濟增長率每提高1%，政府和企業的土地違法面積分別擴大1.56%和2.07%。但經濟增長對政府和企業土地違法案件數的影響卻不同。從表中所示結果來看，經濟增長對政府土地違法案件數的影響為負，說明在經濟形勢較好的情況下，地方政府面臨的經濟增長壓力會小一些，并且考慮到中央政府的嚴格監管以及規避因違法用地可能導致的社會矛盾和生態退化等問題，土地違法的規模會有所控制;而經濟增長對企業土地違法案件數的影響為正，盡管統計上并不顯著，但也在一定程度上說明在經濟形勢較好的情況下，市場上的投資空間和盈利機會會更多，從而可能導致企業為獲得更多的經濟收益而擴大土地違法行為。

另一方面，隨著土地市場化水平的提升，政府和企業的土地違法案件數都顯著減少。確切地說，土地招拍掛出讓比重每提高1%，政府和企業的土地違法案件數分別減少0.96%和0.95%。這也正說明了當前的土地市場化發展不僅營造了良好的競爭環境，也有效地規范了政府的相關行為。但土地市場發展對政府和企業土地違法面積的影響卻不盡相同。盡管統計上并不顯著，但從表2的結果來看，土地市場發展對政府土地違法面積的影響為負，說明土地市場化發展在一定程度上會起到遏制政府土地違法面積擴大的作用;而土地市場發展對企業土地違法面積的影響則為正，反映出土地市場發展反而會導致企業土地違法面積的擴大。這可能只是局部現象，特別是對于一些中小企業，市場化水平提高所導致的土地成本上升可能超過了這些企業的承受能力，因此會致使其實施違法用地行為。

3.2 政府模型

表3所示為政府模型(分別考察經濟增長、市場化改革對省級、市級、縣級和鄉級政府土地違法行為的影響)的估計結果。從表中的結果來看，經濟增長因素主要對省級以下政府的違法用地規模擴張具有較顯著的正向作用;而土地市場化程度的提高則主要對遏制省級以下政府的土地違法行為具有顯著影響。之所以省級政府的違法用地行為受經濟增長和市場化改革的影響較小，可能是由于省級政府直接主導的用地項目相對較少，而且省級政府往往也能夠通過其行政權力優先、合法地保障其主導項目的用地需求。

具體地，一方面，經濟增長對于遏制市、縣、鄉級政府土地違法行為的頻率都具有一定的作用，但在統計上并不顯著;相比之下，隨著經濟增長速度的加快，市、縣、鄉級政府的違法用地面積卻呈顯著的增長態勢。即經濟增長速度每提高1%，市、縣、鄉級政府的違法用地面積分別增加2.43%、1.35%和1.86%。這說明在經濟增長速度較快的時候，地方政府的土地違法行為(以土地違法案件數反映)確實會在有所收斂，但受巨大的土地財政收入和政績考核的驅動，地方政府特別是省級以下政府的違法用地動力依然存在，土地違法面積也就不會減少。

表3 政府模型的運行結果Tab.3 Estimated result of government model

另一方面，土地市場的發展對于遏制市、縣、鄉級政府的土地違法行為發揮了顯著的作用，土地市場化程度每提高1%，市、縣、鄉級政府的土地違法案件數分別減少1.40%、0.64%和1.05%。而從土地違法面積的變化情況來看，土地市場的發展也能起到一定的抑制作用，但在統計上并不顯著。盡管如此，這足以說明隨著土地市場運行的逐步公開公正，加上上級政府對市場監管的日益加強，即使違法用地的利益誘惑很大，地方政府可以實施違法行為的空間也已大大減小。

3.3 企業模型

表4所示為企業模型(分別考察經濟增長、市場化改革對企事業單位、個人和村集體土地違法行為的影響)的運行結果。從表中的結果來看，經濟增長因素主要對企事業單位和個人的土地違法行為和違法用地規模有一定程度的擴張效應;而土地市場化程度的提高則主要對遏制個人和村集體的土地違法行為具有顯著影響。

具體地，一方面，從經濟增長與土地違法案件數變化的關系來看，其主要對企事業單位土地違法行為的增加有著明顯的正向影響，即經濟增長速度每提高1%，企事業單位的土地違法案件數增長1.56%;個人和村集體的土地違法案件數受經濟增長的影響則并不明顯。這可能是由于個人和村集體的用地行為受經濟環境變化的影響較小(他們不會輕易增加新的投資項目)，而企事業單位時刻關注經濟發展動態，隨時會不惜增加違法用地行為以把握經濟增長帶來的獲益機會。當然，只要能夠規避處罰，在原有基礎上擴大違法用地規模對企業和個人而言畢竟是有利可圖的，因此從經濟增長與違法用地規模變化的關系來看，其對企事業單位、個人和村集體違法用地規模的增長都產生了顯著的正向作用，即經濟增長速度每提高1%，企事業單位、個人和村集體的違法用地面積分別增加2.22% 、2.24% 和 1.50%。

表4 企業模型的運行結果Tab.4 Estimated result of enterprise model

另一方面，從土地市場發展與土地違法案件數變化的關系來看，其主要對個人和村集體的土地違法行為起到了顯著的遏制作用，即土地市場化程度每提高1%，個人和村集體的土地違法案件數分別下降1.11%和0.74%;企事業單位的土地違法案件數受市場化發展的影響則并不明顯。從土地市場發展與違法用地規模變化的關系來看，其對企事業單位、個人和村集體都產生了顯著影響。有所不同的是，土地市場化程度每提高1%，個人和村集體的違法用地面積分別下降了0.45%和0.57%;而企事業單位的違法用地面積卻增加了0.62%。這可能與企事業單位的土地違法特征有關。正如梁若冰［2］和陶坤玉等人［10］所提到的，在追求經濟增長目標的過程中，地方政府往往會默認企業單位的土地違法行為。因此，隨著市場化的發展和土地成本的增加，在地方政府的縱容下，企事業單位的違法行為反而會有所增加。

4 結論與啟示

伴隨中國經濟的快速增長和土地市場的發展完善，土地違法案件雖有減少，但違法用地規模卻逐步增加，且違法用地主體不僅涉及到企事業單位和個人，還包括了省、市、縣、鄉各級政府以及農村集體組織。為深入了解當前中國土地違法行為背后的動因，本文基于前人的研究，從不同主體行為差異的角度，初步探討了經濟增長與市場化改革對土地違法行為的影響，并運用全國層面1999－2010年的統計數據進行了相應的實證分析。結果顯示，隨著經濟的增長，政府和企業的土地違法面積均顯著增加;而土地市場化水平的提升則能有效減少土地違法的案件數。進一步地，經濟增長和市場化改革對省、市、縣、鄉各級政府以及企事業單位、個人和村集體土地違法行為的影響也存在一定的差異。一方面，經濟增長和市場化改革對省級政府的土地違法行為影響并不顯著;另一方面，伴隨經濟的快速增長，企事業單位的土地違法案件數和違法用地規模都顯著增加，而土地市場化程度的提高不僅對個人和村集體的違法案件數起到了顯著的遏制作用，而且也有效減少了個人和村集體的違法用地面積。此外，另一個值得關注的結果是，作為管控違法用地行為的土地督察制度，其并未對土地違法行為產生明顯的遏制作用。

當然，通過本文的理論分析與實證檢驗，也為今后中國政府更好地管控土地違法行為，促進土地資源的高效配置和持續利用提供了一些啟示。首先，從實證分析的結果來看，經濟增長仍是導致相關利益主體(包括政府和企業)土地違法行為增加的重要因素之一，這與土地作為經濟增長的基礎性要素和國民財富之源有著密切關聯。因此，要在快速經濟增長的過程中，有效遏制土地違法規模的擴大，一條重要的途徑就是積極轉變經濟增長方式，以通過技術進步和資本投入等途徑替代政府和企業對土地的過度依賴。其次，實證分析的結果也顯示，隨著土地市場化水平的提高，無論是政府(主要是省級以下政府)還是個人或村集體，其土地違法行為均表現出不同程度的減少趨勢。可見，堅持市場化改革的方向，優化土地市場體系，通過構建更為透明和更具競爭性的土地市場，將有效地遏制土地違法行為的增加。當然，需要關注的是，隨著經濟的增長和土地市場的發展，企事業單位的土地違法案件數和面積主要表現為逐步擴大的趨勢。企事業單位是整個中國社會的用地主體，引導其合法有序用地十分重要。然而由于目前缺乏針對企業用地的退出機制，導致一些單位在無法獲得新增建設用地的情況下，只能采取違法占地的方式。因此，建立健全產業用地的退出機制，逐步規范發展國有土地二級市場，對于保障企事業單位發展和緩減違法用地行為也將發揮重要作用。此外，考慮到一些特殊企業(如，中小企業等)可能無法承受市場化后的用地成本，因此建立相應的用地保障機制也有助于避免這類企業的違法用地行為。再次，現行的土地督察制度仍需不斷完善，要通過嚴密的監督和嚴厲的查處，以提高相關主體土地違法行為的發現率和違法用地的風險成本，特別是要對省級以下地方政府可能的違法用地行為起到很好的警示作用。

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Economic Growth，Market-oriented Reforms and Illegal Activities on Land Use

CHEN Zhi-gang1 WANG Qing2
(1.School of Geographic and Oceanographic Sciences，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210023，China;2.School of Humanities and Social Sciences，Nanjing University of Posts ＆ Telecommunications，Nanjing Jiangsu 210023，China)

During the process of rapid economic growth and market-oriented reforms，China always faces the serious problem of illegal activities on land use.Now，the main body of illegal activities on land use not only includes enterprises and individuals，but also consists of all levels of local government and rural collective organizations.In order to understand the impact of China’s economic growth and market-oriented reforms on the illegal activities on land use activities of different main bodies.This paper developed a theoretical framework about the effect of economic growth and land marketization on illegal activities on land use，and then an empirical analysis was carried out using national-level statistical data.The results show that with the accelerated pace of economic growth，the illegal area of governments and enterprises significantly increased，and the raise of land marketization level can be effective in reducing the number of cases of illegal activities on land use.Furthermore，there are also some differences on the impact of economic growth and market-oriented reforms on illegal activities on land use of all levels of government，enterprises，individuals and rural collective organizations.This study also pointed out that，to effectively control the expansion of illegal activities on land use activities，the Chinese government still needs to take the transformation of economic growth mode，steadily promote the market-oriented reforms，guide enterprises to use the land orderly，and constantly improve the system of land inspectors and other measures.

economic growth;market-oriented reforms;illegal activities on land use;action main-body

F301

A

1002－2104(2013)08－0048－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.08.008

2013－05－11

陳志剛，博士，副教授，主要研究方向為資源經濟與土地利用管理。

國家自然科學基金項目(編號:41101160，41271190);國土資源軟科學研究項目(編號:201208，201211)。

(編輯:劉呈慶)