我國天然氣產業政府規制改革路徑探討

劉 蘇

（中國石油四川銷售分公司，四川 成都 610017）

0 引言

我國天然氣產業政府規制改革雖取得了一定成績，但目前仍有許多問題亟待解決。為了提高我國天然氣利用效率，合理配置天然氣資源，進一步深化天然氣產業政府規制改革，對于我國經濟的健康可持續發展意義重大。筆者擬就天然氣產業規制現存的問題及改革措施作一探討。

1 天然氣產業政府規制存在的問題

目前，我國天然氣產業政府規制存在的問題主要包括：① 經濟規制過度導致行政壟斷，缺少相應的產業進入許可制度，缺乏公平競爭的市場環境和有效競爭；② 政府政策制定與規制未能分開，兩者合一使政府不能投入足夠力量研究天然氣行業的重大政策和戰略問題，反而很容易形成“權力部門化、部門利益化、利益法制化”的狀況；③ 天然氣價格水平及結構不合理，不能真實反映天然氣的價值，也不能反映天然氣市場的供求關系，抑制了天然氣工業的發展和天然氣的有效利用；④ 相關法律法規欠缺，天然氣現行法規主要涉及油氣資源的管理體制、油氣礦權及其轉讓、對外合作、管道安全、稅費政策等領域，已經形成了以天然氣上游為核心的法律體系，但是目前還沒有專門的石油天然氣法，無法以石油天然氣法為核心形成涵蓋油氣行業各個領域統一的法律框架，法律基礎較為薄弱。

2 天然氣產業政府規制改革建議

2.1 天然氣產業經濟性規制應放開

1）實行差別對待規制政策。由于天然氣產業上游不具備自然壟斷特點，而中游環節又具有明顯的自然壟斷特點，因此天然氣產業并不是完全自然壟斷。在制定產業規制政策時，可以把上游和中游業務環節分開，制定差別化的規制政策［1］。同時，根據上下游各環節的技術經濟特點和市場組織結構的不同，應有序地引入競爭。盡管競爭對市場有利，但也要制訂較高的準入標準。由于油氣領域的技術要求較高，所以技術員工所占比重應作為準入標準的一個重要內容，同時環保、安全等方面的準入標準也要從嚴。為了遏制不正當競爭，改革天然氣產業傳統市場準入，制定強制性的第三方準入機制是亟需解決的重點［2］。我國天然氣產業還處于發展初期，輸氣管道尚未形成網絡，目前還不能像歐美國家那樣引入競爭，但可以實行管道運輸特許經營權公開招標制度，同時實行運銷分離，加強對管道運輸定價原則的規制。另外，在實行特許經營制度時，應當建立儲量市場，促進儲量流動，提高資源的開采效率。

2）實行價格歧視規制政策。對于天然氣非自然壟斷業務，政府只需制定指導價格即可，而對于自然壟斷性業務，應重點對其進行價格規制以防天然氣企業獲取巨額利潤。天然氣現行的定價方法主要有市場凈值法、加成成本法和綜合定價法3種，可以引入“價格歧視”定價來改進天然氣價格規制。在各類天然氣用戶中，城市燃氣用戶需求彈性小，可以把價格定得高一些，而工業用戶需求彈性大，應把價格定得低一些［3］。在天然氣發展初期，由于管網使用率較低，規模效應無法形成，通常天然氣供給大于需求，應采取相應的政策鼓勵用戶多使用天然氣。建議根據實際用氣量的多少分段計價，劃分以2～3段為佳，具體每段的優惠需根據行業標準來確定。

3）對非自然壟斷性業務放松規制。國外天然氣產業規制大都經歷了從嚴格規制到放松規制兩個階段。整體來看，天然氣產業應歸為競爭性產業，但從具體業務來看，部分業務又具有自然壟斷特點，因此將自然壟斷與非自然壟斷性業務區分開很有必要［4］。政府規制的重點應從其業務中將自然壟斷性業務分離出來，將經營權交給少數幾家企業；而對于非自然壟斷性業務，則應當適當放松規制，從多家企業中擇優選擇經營權，充分引入市場競爭機制。同時對那些取得壟斷性業務經營權的企業，要采取必要措施控制企業利用其壟斷力量打壓其他企業。

2.2 天然氣產業社會性規制應加強

天然氣的利用對于建設低碳城市具有相當重要的作用，加大天然氣的消費利用，是實現低碳經濟發展的最佳能源選擇之一。為促進天然氣產業的低碳化進程，有必要對其加強社會性規制，規制的程度將關系到人民群眾的根本利益和發展低碳經濟的實際效果。加強天然氣產業社會性規制應當包括：① 規制天然氣進出口許可，根據國內需求調控天然氣出口量；② 在技術、經濟、環保、安全、健康等方面審批跨國及跨省輸氣管道建設項目，排查管道周圍的安全隱患；③ 依法對天然氣項目進行環境效果評價，對管道設計、建設、運行、維修中的人員安全、環保等進行審批和檢查；④ 保證管輸和服務收費的非歧視性；⑤ 規制西部邊遠地區和海上天然氣的勘探開發；⑥ 及時進行天然氣管輸的應急處置；⑦ 研究國家天然氣能源狀況，向能源部門提出合理、有效利用天然氣的建議［5］。

2.3 天然氣產業行政性規制應完善

1）完善審批制度和社會監督機制。具體做法是成立燃氣消費管理委員會，完善調價、定價審批程序，并在《政府價格決策聽證暫行辦法》基礎上廣泛征求社會各利益團體的意見和建議，使天然氣產業聽證會制度逐步完善。在建立有中國特色的天然氣審批制度時，要參考國外已經實施的燃氣審批制度，根據我國的具體情況，結合新頒布的《行政許可法》，以行政審批和部門規章為基本內容，進一步完善天然氣審批方面的法律法規框架，緊緊圍繞建立科學合理的審批管理機制、規范高效的審批運行機制、嚴密完善的審批監控機制而努力，從市場準入、項目審批、價格制定、有序競爭等方面規范天然氣市場環境，并且逐步完善責任追究機制［6］。

2）設立獨立的天然氣規制機構。我國天然氣產業的政府管理還存在一些不足，特別是政府的政策制定與規制職能沒有相對區分開，且政府機構限于人力和專業技術力量，也缺少健全、程序化的規制。因此，我國應借鑒英國、美國、加拿大等發達國家的做法，設立相對獨立的天然氣規制機構，該機構應獨立于政府并且具有司法審判功能，在政府政策框架內制定具體的天然氣規制細則，并負責政策的執行。這樣可以有效地避免政府對天然氣企業生產經營的干預，保證政府能源政策的落實，使其更易于為公眾所監督。該機構的規制領域應集中在天然氣產業下游，也就是天然氣管輸價格、服務標準、公共安全、環境保護、健康衛生等方面。為確保政策有效執行，在城市配氣領域應建立兩級規制體制，即將中央政府制定相關政策和法規的職能延伸到城市配氣領域，而具體規制職能則由地方政府負責。

3）建立天然氣產業政府規制法律框架。目前，我國天然氣產業規制主要以行政審批和部門規章為依據，沒有專門的天然氣法，無法形成統一且涵蓋天然氣行業各領域的法律框架。對此，應彌補這一空缺，建立起天然氣產業政府規制的法律框架。該框架將為天然氣產業政策和戰略提供一個清晰的法律表述并為天然氣產業的運作設定基本規則（圖1）。根據天然氣工業的特殊性，該法律框架應包括天然氣業務的中游和下游兩部分。

圖1 天然氣產業政府規制的法律框架圖

為解決我國天然氣消費增長與經濟增長、天然氣供應與消費以及天然氣供給與安全制約天然氣產業發展的3大矛盾，有必要借鑒西方發達國家經驗，建立我國的《天然氣法》，主要內容應包括：① 市場準入法律法規，規定天然氣產業準入的程序和基本條件，規定必須依法經過嚴格審批；② 市場規制法律法規，對天然氣市場的開發程度和天然氣價格水平作出具體規定；③ 有必要通過法律手段，對天然氣產品和服務的質量提出嚴格要求，并制定政府規制天然氣產業的政策。《天然氣法》的制訂與實施，將對提高天然氣利用效率起到重要作用，同時也有利于調整基于天然氣勘探、開發、儲運、供應、貿易環節的物質利益關系。

3 結束語

天然氣產業的政府規制改革，應從產業全局的角度出發，把握其生產、管輸、銷售3個環節的不同產業結構特征。對于弱自然壟斷特征的生產環節，最適合的規制體制是允許民營資本進入，采用許可證經營競爭模式，并逐步放松價格規制。對于強自然壟斷特征的管輸環節，在天然氣管道還未全部鋪設完成的條件下，最適合的規制體制是公有制，由專業規制機構依據修正的價格上限及兩部制定價方法提供價格規制；對于弱自然壟斷特征的銷售環節，在充分引入競爭的情況下，最適合采用區域間比較競爭模式。在規制機構上，由于缺乏獨立的專業規制機構，且缺乏有效的法律支撐，因此應加快制訂《天然氣法》，成立相對獨立的天然氣規制機構，使天然氣產業逐步實現從經濟性規制向社會性規制的轉變。同時，英國、美國、加拿大這些發達國家的改革經驗也值得借鑒，這對于構建具有中國特色的天然氣產業規制體系具有重要的意義。

［1］植草益.微觀規制經濟學［M］.朱紹文，譯.北京：中國發展出版社，1992：22-26.

［2］李潤生，劉巖，劉克雨.石油與監管［M］.北京：石油工業出版社，2002：151-156.

［3］肖興志，宋晶.政府監管理論與政策［M］.大連：東北財經大學出版社，2006：5-10.

［4］楊麗萍，郭廣珍.天然氣產業的規制與改革研究［J］.山東科技大學學報：社會科學版，2004，6（1）：99-100.

［5］原迎利.國外天然氣產業政府規制的實踐及啟示［J］.考試周刊，2011（64）：233-234.

［6］楊嶸，姜瑞雪.天然氣富集省份政府規制問題研究：以陜西省天然氣產業為例［J］.工業技術經濟，2008，27（11）：36-37.