城鄉統籌下農村建設用地管理制度創新研究

冉茂盛　黃正莉

摘要：

重慶農村建設用地管理制度體系作為重慶統籌城鄉綜合配套改革發展實驗的階段性成果，在優化城鄉建設用地配置、提高土地的集約利用率等方面的功能日益呈現，對全國農村建設用地流轉改革具有重要借鑒意義。文章首先闡述了重慶農村建設用地管理制度改革創新的背景與動因，接著綜合分析了重慶建設用地管理制度體系兩大核心部分（宅基地復墾制度與地票制度）的政策內容、創新亮點與實施意義，并在此基礎上，針對重慶實踐總結，提出了優化復墾節余土地規劃開發環節、尋求兼顧效率與公平的可持續發展模式等重慶農村建設用地管理制度推廣與改進的政策建議。

關鍵詞：農村建設用地 ；制度創新；宅基地復墾；地票

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2013）04001806

在中國城鄉二元經濟結構背景下，統籌城鄉發展意在通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，構建一種“相互依托、優勢互補、以鄉促城、以城帶鄉”的城鄉共同發展的良性關系。而土地作為一種具有固定性與稀缺性的寶貴生產要素，它的合理流動與優化配置與否成為了城鄉統籌發展的關鍵。如何從合理規劃與配置角度出發，促進集體土地在城鄉領域依法、合理、有序流動，成為從根本上解決“三農”問題與縮小城鄉發展差距的客觀要求。重慶市自2007年6月被批準為全國統籌城鄉改革試驗區以來，以土地管理制度創新為重點領域，推進農村土地資源城鄉流轉的制度試驗探索，建立以改善民生為導向的城鄉統籌綜合配套制度，優化了城鄉建設用地結構與布局，取得了良好績效。

與此同時，隨著城鎮化、工業化雙雙快速發展，城市建設用地的大量需求與農村建設用地粗放浪費矛盾日益凸顯。建設用地結構失衡成為優化城鄉土地利用配置和統籌城鄉協調發展的主要障礙，集體建設用地管理制度也成為土地制度創新探索的重要內容。重慶農村建設用地管理制度創新性的關注了集體建設用地的市場化和土地的資本化[1]。重慶以城鄉建設用地增減掛鉤為原則，通過宅基地復墾釋放出大量農村閑置建設用地，以地票制度為依托將釋放出的農村

土地指標流轉至城市，制度銜接連貫，成功推動了集體建設用地的健康流轉。本文將重慶農村建設用地管理制度體系作為一個系統，對其改革創新背景與動因、兩個核心部分（宅基地復墾與地票制度）的政策內容、創新亮點與實施意義進行綜合分析，并對如何進一步優化制度進行初步探析，藉此為全國農村建設用地流轉改革的對策提供參考依據。

一、重慶農村建設用地管理制度改革創新的背景與動因

（一）全國推進城鄉統一建設用地市場建立的政策背景

城鄉二元的土地市場體制是中國統籌城鄉發展下土地管理制度的主要背景。中國城鄉割裂的土地市場制度結構，使土地市場的效率和公平雙雙受損[2]，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，促進集體建設用地的合理規范流轉是農村土地管理制度改革的重點[3]。城鄉統一的建設用地市場，不僅有利于盤活存量土地，提高土地的集約利用率，還能通過土地資本化提高農民收益，推進城鎮化的快速發展，實現城鄉土地資源的整合，具有很高的效益。黨的十七屆三中全會也曾明確提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。

重慶作為全國統籌城鄉改革試驗區之一，應以推動農村改革發展、實現城鄉一體化的工作重心，擔負起先行先驗的責任。在全國推進城鄉統一建設用地市場建立的政策背景下，重慶大膽創新，率先突破，建立與實施了一系列農村建設用地管理創新的舉措，取得了階段性的經驗與成功。

（二）重慶城鄉建設用地內部結構失衡的現實困境

重慶農村建設用地管理制度改革創新的主要動因還在于打破所面臨的城鄉建設用地結構失衡的現實困境?，F階段，在重慶城鄉內部系統中，城鎮建設用地“短缺”與農村建設用地“過?！钡臄盗拷Y構矛盾凸顯并不斷深化，這正是城鄉建設用地結構失衡的根本問題所在。隨著重慶統籌城鄉發展的不斷推進，一方面，城市社會經濟的發展帶動了城市規模與城市人口的增加，城鎮化的提高給有限新增建設用地資源施加了前所未有的壓力。城鎮用地需求增加相對于建設用地管制指標的巨大缺口，導致并加劇了城鎮建設用地“緊缺”狀態。另一方面，農村勞動力向城市涌入所造成的流失使得農地閑置建設用地（特別是宅基地）逐漸增多，且布局零散，占地大，土地浪費嚴重。城市建設用地緊缺與農民住宅、集體建設用地的大量閑置的矛盾日益深化。尋求以促進城鄉建設用地管理合理流動配置為基點的有效途徑，以此調整重慶城鄉內部建設用地結構，成為重慶土地管理制度改革工作的重中之重。

此外，從重慶農村建設用地利用現狀來看，由于重慶地形的復雜性和多變性，加上政府部門對農村規劃建設的管理缺失，重慶農村建設用地分布面廣、布局散亂、占地面積過大。據統計，重慶市人均建設用地接近250平方米，超過國家標準約100平方米，土地粗放使用嚴重。農村居民住宅建筑容積率過低與建筑質量的低下也造成了土地的浪費。因此，以改革創新農村建設用地管理制度為切入點，盤活農村閑置建設用地，促進城鄉內部建設用地合理流動配置，成為解決建設用地內部結構失衡的重要出發點。從根本上講，打破建設用地內部結構失衡的現實困境，是重慶創新農村建設用地制度改革的強勁動力。

二、重慶農村建設用地管理制度體系的研究

近年來，重慶市政府針對該市宅基地閑置荒廢的現狀，大力開展宅基地復墾。與此同時，重慶土地交易所于2008年12月4日正式掛牌成立，率先創建了地票制度。宅基地復墾與地票制度作為重慶農村建設用地管理制度兩大核心部分，制度銜接合理、緊密，為農村建設用地的城鄉流動提供了制度保障與流轉途徑。宅基地復墾后所產生的城市建設用地指標為重慶土地交易所提供了交易品來源，地票制度帶來的土地價值增值為宅基地復墾項目的實施提供了可能性。兩者相互聯系，相互促進，成為農村建設用地管理制度體系的重要組成部分。

（一）宅基地復墾

1.背景

宅基地是農村建設用地的一個重要組成部分。隨著重慶經濟的不斷發展，宅基地面臨了一系列嚴峻的考驗：一是，自重慶直轄以來，隨著經濟的高速發展，農民收入增加，農村住房條件發生很大的變化，舊房被棄之不用，廢棄的舊村規模增加的現象越來越嚴重。二是，隨著農村剩余勞動力轉移與城鎮化進程的加快，鑒于農民工市民化配套政策缺失的原因，農民工大多采用“候鳥”的打工方式，往返于城鄉之間，造成大量宅基地閑置與浪費。以重慶東北部的墊江縣為例，該縣的農村居民住房中存在很大比例空置住房、一戶多宅現象，而且農村居民住宅超標準占地現象嚴重，宅基地利用率低。該縣現有農村人口795 470人，擁有宅基地197 408畝，人均宅基地面積達165.4平方米，按城鎮化率計算，其人均宅基地面積達210平方米 數據來源：http：//www.clr.cn/bao/read.asp？ID=147210

。

此外，重慶的有些村落由于地理位置不好、生態環境惡化、社區崩潰、人才過度流失和城市化進程緩慢而成為經濟衰落、逐漸走向消亡的空殼村。截止2006年，重慶就存在8個空殼村，其中沒有戶籍人口且沒有戶的空殼村有6個，戶籍人口全部外出的空殼村有兩個。空殼村的出現加重了重慶農村集體建設用地閑置浪費程度，農村集體建設用地的利用結構亟待優化。閑置宅基地的流轉也就成為了關鍵問題。

2.內容與流程

所謂的宅基地復墾，是指依據土地利用總體規劃、土地整理復墾開發規劃，對依法取得的利用效益不高或廢（放）棄的宅基地，復墾為耕地或可轉為耕地的園地及其他農用地的行為。復墾后，宅基地使用權可進行流轉。宅基地從被流轉后的實際用途角度，可分為復耕、修建農民集中居住區、作為指標被調劑出去建設工業園區等。

在重慶宅基地具體的流轉過程中，采用的是“宅基地換住房”模式?！罢負Q住房”即是，按照一定的價格收回閑置宅基地，將宅基地集中起來，利用其中的一部分修建集中的農民社區，將該部分建成的住宅以低成本賣給農民，同時，宅基地復墾后可獲得相應的建設用地指標。在這種模式下，農戶基本不交錢就能置換一套80 m2左右的住房，且配有完整的住房設施。以重慶九龍坡區白市驛鎮宅基地復墾項目（2008年6月-2011年6月）為例，農民集中居住安置區在拆舊區就地建設，綜合考慮基礎設施與公共設施，每戶平均用地為100m2，每人平均住房面積為35 m2。

具體的復墾工作流程共有三步。首先是復墾申請。重慶“宅基地換住房”模式要求宅基地流轉主體需自愿退出宅基地。農戶及集體出于自愿向有關部門申請復墾，相關部門對符合土地利用整體規劃與用地年度計劃的項目，經批準后實施。其次是復墾實施。在回收閑置宅基地后，近期重點規劃農民集中居住區。在拆舊區內就地建設農民集中居住區，在保證集中本區域安置的基礎上，根據具體情況實行自愿跨區域安置。最后是指標交易與住宅分配。復墾后的土地經過土地資源管理部門驗收合格后，可獲得建設用地指標，在重慶農村土地交易所交易。復墾后的土地歸農村集體所有，而地票收入扣除項目成本后，85%支付給退出宅基地的農戶。同時，新住房建成后，退出宅基地的農民還能獲得一定面積的新住房。

在重慶“宅基地換住房”的模式下，一方面，將宅基地復墾與村莊整治結合進行，拆違拆亂，整治臟、亂、差，加快了農村基礎設施建設，改善了農村整體面貌。另一方面，進一步完善了村莊規劃，解決宅基地空置問題，促進農村節約集約用地。

3.制度設計的三大亮點

通過對重慶宅基地制度的研究，可以發現，重慶在制度設計上全面的考慮到了復墾主體的土地權利保障，在土地管理的同時注重農村建設的發展，制度設計具有很強的合理性。

第一，從復墾實施準入條件來看，重慶的“宅基地換住房”模式要求申請宅基地復墾的主體需要擁有穩定的生活來源、其他穩定的住所，各個區縣也制定了相關復墾條件以明確復墾準入要求。在宅基地流轉指標有限的情況下，重慶復墾實施準入的要求設定提高了復墾的門檻，通過篩選條件優先考慮了農民未來發展的持續性，更是按申請主體實際經濟情況安排復墾先后順序，使復墾效益達到最大化。

第二，從復墾后土地處置方法來看，重慶復墾后的土地同樣歸農村集體組織所有，但并不統一規劃處置。這在一定程度上更多地保障了復墾主體村民的土地權利與土地處置的自由權。

第三，從復墾土地規劃布局來看，重慶市將獲批準的閑置宅基地土地進行復墾，并就地規劃居住區。重慶就地規劃居住區的布局安排，一方面使該區域的農民群眾并不會因為宅基地復墾項目而被迫遷址，減少村民抵觸心理，提高民眾自愿性與積極性；另一方面也以此為契機加快當地農村基礎設施建設，改善該村莊整體面貌。

（二）地票制度

重慶宅基地復墾為耕地后，經驗收可獲取相應的建設用地指標，這就涉及到了重慶特有的“地票制度”。重慶市為了加快宅基地流轉于2008年12月成立了全國第一個土地交易所，率先創建了地票制度。重慶土地交易中心作為一個平臺，為兩類交易品種提供中介服務，一是實物交易（實盤），即農村集體土地使用權、農村承包經營權流轉與林權交易等的交易；二是地票交易（虛盤）。

1.內容與流程

“地票”是指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，經土地和農業相關部門嚴格驗收后與建設用地掛鉤的用地指標。目前重慶進行的“地票”交易試驗改革的主要對象是宅基地。

重慶地票的運作主要是建設用地需求主體（城市）與供給主體（農村）之間對建設用地指標進行交易的一種票證化過程[4]。其運行流程為：第一步，復墾以獲得地票。市國土資源行政主管部門依據土地利用總體規劃，確定新增建設用地規模。國土資源有關部門在指標的限制下，批準自愿申請復墾并符合土地利用整體規劃的復墾項目實施。在土地復墾完畢與質量驗收合格后，相應的農戶與集體經濟組織可獲得相應面積的“地票”。第二步，交易地票。地票所有者委托代理機構向農村土地交易所提出出讓指標申請。在通過相關部門資質審查合格后，該指標列入交易所指標信息庫。農村土地交易所向社會發布競購公告、公開競購地票的方式交易地票。第三步，使用地票。地票購買者在土地招拍掛中，若成功取得城市建設用地使用權，則可以用購買地票的費用沖抵耕地開墾費和新增建設用地有償使用費；若未取得使用權，政府將返回地票擁有者地票的購買價款。第四步，地票收益的分配。在地票制度下，為了確保農民權益，重慶政府規定了農村土地所有權與使用權流轉所得收益的分配比例，85%的價款收益（最低每畝9.6萬元）歸宅基地復墾的農民所有，余下15%價款為集體經濟組織所得[5]。

2.制度設計的三大亮點

重慶地票制度的創新設計具有兩大優勢：一是通過指標設計與交易權限的限制，使地票指標有限制地發揮土地使用權的作用，更為穩定，具有過渡作用；二是在地票交易實施的過程中，重慶市在保障土地流轉主體基本權利的基礎上，強調政府主導作用，利用政府的資源與能力優勢，提高了土地整改的效率，使得土地流轉的發展更為平緩。

第一，在指標設計方面。一是地票只能通過在重慶農村土地交易所購買所得。指標獲取途徑的唯一性強化了重慶農村土地交易所作為用地指標集中交換平臺的作用，間接提高了用地指標的市場化程度，利于合理的指標價格形成。二是重慶年度地票交易總量因“宅基地流轉指標年度面積為新增年度建設用地10%”而受到限制。重慶宅基地流轉計劃指標總量的確定性，有利于本地當年的土地全局規劃與分配。三是重慶作為省級行政區，建設用地指標在省域范圍內流轉，這利于縮小省域范圍內土地流轉收益的差距，也最大限度使偏遠山區的農民享受城市化快速發展的成果。

第二，在交易指標權限方面。重慶地票所代表的權利僅僅局限于土地的選擇權。地票擁有者只是獲得了增加等量建設用地的資格，并不一定就能獲取相應面積的城市建設用地使用權。重慶限制地票功能的設計，作用在于可全面權衡考慮土地相關各方利益，將城市建設用地使用權分配給更優的用地企業，并非一定是地票擁有企業。

第三，在實施過程政府主導作用強弱方面。重慶地票交易前，復墾項目的實施主體由本地區政府成立的整理機構進行；地票交易后，重慶政府對于交易收益有具體的分配規定。政府主導作用較強。其主要原因在于，農村集體建設用地（包括農戶宅基地）的流轉涉及到近郊農業用地非農化和遠郊建設用地的復耕，因此需要政府承擔模擬市場的功能，這就是重慶“地票”交易的實質[6]。

3.實施意義

第一，地票制度有效化解了城鄉二元用地矛盾。地票制度作為城鄉統一土地市場探索的階段性成果，使得由農村建設用地復墾產生的建設用地指標實現了城鄉遠距離、大范圍的空間置換，建設用地結構不平衡狀況得到改善。在化解了城市化進程中城市用地擴張與堅守18億耕地紅線的矛盾的同時，實現了邊緣區縣農村集體建設用地使用權的增值，促進城鄉土地要素流通，提高了全市土地利用價值。此外，地票制度實現了土地資產的證券化，資產價值得以顯化，預期土地價值增值使得城鄉用地矛盾化解可持續性得到保證。自2008年至2011年底，地票交易量逐年增加，成交金額也大幅度提高（具體地票交易動態見表1及圖1），共計成交面積8.86萬畝，成交金額175.37億元 數據來源：《重慶市國土資源和房屋管理2011年公報》http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201211/t20121120_197975.html（重慶市國土資源和房屋管理局公眾信息網） ，很大程度上保障了矛盾化解的可持續性。

第二，地票交易推進了集約型城市化發展模式的探索實踐。在地票制度下，土地作為稀缺性的生產要素被吸引向城市聚集，以此提升資產的價值和在規模化競爭中優化產業結構，最終實現的是產業的優化布局與可持續的經濟發展模式，避免了低成本的城市化發展模式和產業擴張模式[8]。證券化的“地票”交易造成的城市產業集群，是對集約型城市化發展模式的探索試驗。

第三，地票制度引領了城市反哺農村的利益分配新格局。一方面，土地轉換的增值收益提高了農民的個人財產性收入。宅基地復墾得到的地票成功交易后，農民不僅能得到新建住宅與征地拆遷補償，還能分配到85%的地票收益。另一方面，地票制度開辟了“三農”建設資金來源的新途徑。重慶政府規定，屬于集體建設用地部分（農村閑置的工礦企業、學校和廢棄道路等）以“地票”形式獲取的純收益，至少80%用于農民新村基礎設施和公共服務設施建設，提高了農村居民共享公共財富的水平。地票收益為農業與農村發展提供了資金支持，成為“三農”發展資金的新來源。

三、城鄉統籌發展中農村建設用地管理制度改進的政策建議

中國現正處于統籌城鄉發展，致力于形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，從實際出發，先試先行，全面推進了土地管理制度的改革并取得了階段性的成果。宅基地制度與地票制度開辟了城鄉建設用地雙向流動的新途徑，在滿足城市建設用地大量需求的同時實現了農村（特別是偏遠貧困區縣）土地價值增值，在創新農村建設用地管理制度、優化城鄉建設用地布局等方面發揮了積極作用。重慶試點工作的實踐定會成為全國農村建設用地管理制度建立的重要參考依據。然而，重慶現行建設用地管理制度還是城鄉統籌的初步探索，在實踐過程中出現了一些不足之處。一方面，政策運作本身存在需要優化的環節。例如宅基地復墾實施過程中，節余土地用途的判斷標準與規定的缺乏，削弱了宅基地復墾的土地資源盤活作用。又如，地票制度下，地票交易“落地困境”一定程度上影響了地票交易的預期效益。另一方面，從長期發展來看，制度功能具有一定的時效性，既定不變軌跡的發展勢必會帶來后續的更多問題，因此需要具有前瞻性的確定戰略調整方向，不斷改進與完善農村建設用地管理制度。

（一）優化節余土地規劃開發環節

在重慶宅基地復墾制度下，宅基地使用權置換出的節余土地，除部分用于建設集中居民區外，需復墾為耕地或可轉為耕地的園地及其他農用地，以此達到保護耕地的作用。在實施過程中，耕地成為了重慶節余土地用途變更的首選種類。據統計，截止2012年9月，重慶通過農村建設用地復墾項目確認發證共計減少建設用地15 831m2，新增耕地13 490.25 m2，85.21%比例的節余土地變更為耕地

數據來源：《重慶市2012年第三季度國土資源綜合統計》http：//www.cqgtf

。但是在85%比例的節余土地中，復墾后的耕地是否有足夠高的肥力，成為了重慶宅基地復墾制度實施過程中較少考慮到的環節。因此，重慶應當注重平衡節余土地的用途變更性增值和宅基地復墾為耕地之間的利益關系，以此取得最優化的整體效益。例如，應當以復墾后的耕地肥力是否能夠達到較高水平與節余土地的地理位置作為選擇節余土地變更用途的關鍵因素。某些節余土地本身為坡地、臺地，復墾后的耕地質量無法得到保證，此時就要考慮復墾為耕地的必要性。同時，對于靠近城鎮建成區的農村地區，可與現有城鎮連片發展，利用城鎮的基礎、配套設施，實現節余土地的用途變更性增值[7]。如何將社會效益、環境效率與經濟效率有機統一起來，取得最優化的節余土地規劃開發方案是重慶宅基地復墾過程中需要優化的重要環節。

（二）探索指標交易落地困境解決方案

在重慶地票制度中，競得主體選擇符合程序規劃和土地規劃的相應耕地，擬做自身建設項目，政府將該耕地征轉為城鎮建設用地，再通過土地招拍掛轉讓給競得主體[9]。這種對地票功能限制的設計，有利于實現建設用地指標的最優化分配，但本身存在一定的問題。重慶關于“經營性用地只能使用地票”的規定與國家關于“非公共利益用地不屬于政府土地征收范圍”相悖，造成了指標的“落地”（落實到具體地塊）困境。這勢必會影響到指標交易市場的活躍度，削弱市場的價格發現功能，最終降低農村復墾項目申請的積極性，不利于城鄉建設用地結構調整。因此，如何在允許集體所有的規劃建設用地流轉的基礎上，把規劃建設用地流轉與指標交易結合起來統籌考慮[10]，尋求指標交易落地困境解決方案，成為了地票制度完善的重點任務。

（三）注重調整實現市場與政府力量的動態平衡

在重慶宅基地復墾制度與地票制度貫徹初期，首要任務在于實現政策的平穩與穩定推進。此時，政府承擔模擬市場的功能，充分發揮了其資源與能力優勢，提高了土地整改效率。然而，隨著后續推進，土地指標交易市場將逐漸趨于穩定，保持現有較強的政府主導力量必然會干擾指標市場化價格形成機制，土地交易價格無法正確反映其真實價值，造成低效率的土地市場結構。尊重土地交易的市場化性質，發揮市場的基礎作用，把土地資源納入市場機制配置的框架內是歷史的必然。因此，在重慶農村建設用地制度實施的不同階段，應判斷土地市場中市場機制配置與政府合理調控強度大小的最佳狀態組合，在制度創新與完善過程中不斷探索市場與政府的平衡點，以實現利益的最優化配置。

（四）尋求兼顧效率與公平的可持續發展模式

地票交易實現了建設用地指標的重慶市市域間大范圍、遠距離的空間置換，身處偏遠區縣通過盤活存量實現了閑置土地價值增值，土地資源也逐漸向高收益發展區域聚集，土地使用效率大大提高。但在實踐過程中，區域發展的公平性問題日益凸顯，重慶市域間區域發展不平衡問題將成為地票交易的遺留問題。經濟發達地區通過購買“地票”獲得了充足的建設用地指標發展產業的同時，經濟條件落后的地區盡管短期內獲得了地票交易所得，卻喪失了長期土地發展權，區域發展的公平性大大降低[11]。因此，地票交易在提高土地使用效率的時候，還應有效地兼顧公平，防止“馬太效應”的產生。在建立地票合理收益分配機制時，從使用權轉移與區域發展保障能力兩方面出發，將提供地票的區域主體劃入地票收益分配鏈，以此作為需求兼顧效率與公平的可持續發展模式的起點。參考文獻：

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