中國特色“官邸制”建議

□文/汪玉凱

中國特色“官邸制”建議

□文/汪玉凱

官邸制，作為一種公務(wù)人員住房的制度，早已在國外實施。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要探索實行官邸制。

官邸制提出的背景

1998年“房改”以前，我國的領(lǐng)導(dǎo)干部曾長期享受著國家福利分房，“房改”后，官員住房逐步走向市場化。

在這個過程中，產(chǎn)生了一些嚴(yán)重的住房腐敗問題。比如部分領(lǐng)導(dǎo)干部超標(biāo)違規(guī)、非法占有、集資建房等，或者利用手中職權(quán)，以明顯低于市場的價格購置商品房、限價房等。至于領(lǐng)導(dǎo)干部因為工作調(diào)動、異地任職，或者高級干部進京等，由國家為其提供住房中存在的國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的問題，更是相當(dāng)普遍。

可以說，部分領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)謀房”，已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的新形式、新趨勢。干部住房監(jiān)管制度改革勢在必行。

官邸制的課題在今年7月形成了三個研究報告；《國外官邸制研究》、《中國古代官邸制研究》和《當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部住房現(xiàn)狀分析與改革趨勢》，并以中國行政體制改革研究會的名義及《關(guān)于建立中國特色“官邸制”的建議》上報中央，最后被中央采納，體現(xiàn)在《決定》中。

官邸制適用的范圍

官邸制人員適用范圍宜限定在四個方面。一是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人中的總書記、國家主席、國務(wù)院總理、全國人大常委會委員長、全國政協(xié)主席及其他政治局常委；

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部分國家官邸制

加拿大：政府除了為總理、國家機構(gòu)負(fù)責(zé)人等準(zhǔn)備官邸之外，還為各個區(qū)域的長官、外國駐加拿大大使以及來訪的國外政要提供官邸。

法國：官邸制范圍很小，除政府領(lǐng)導(dǎo)人外，國家對各部部長沒有實行統(tǒng)一的官邸制度，而是實行了住房補貼制度。在法國，部長以上的總統(tǒng)、總理、議會議長等必須擁有職務(wù)用房，但其他公務(wù)人員有自主權(quán)。

德國：實行“官邸制”的對象主要是在任的高級公務(wù)員，包括總理、聯(lián)邦政府各部部長。除了總理等必須居住官邸外，各部部長可以居住官邸，也可以自有或租用住房。

印度：政府在全國設(shè)立了30多個官邸，這些官邸中大多居住地方領(lǐng)導(dǎo)人。印度上至總統(tǒng)、總理、中央各部委長官、上下兩院議員，下至普通公務(wù)員、政府雇員、大學(xué)校長、記者、藝術(shù)家，都可以享受政府提供的住宅。

韓國：只有總統(tǒng)、總理以及國防部長、外交部長四個職位有專門官邸。如韓國的青瓦臺總統(tǒng)府和總理公館。其他高級公務(wù)員如國務(wù)委員、國會議員、處長（指部級處，如企劃預(yù)算處）、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長；二是省、自治區(qū)、直轄市的書記、省長（自治區(qū)主席、市長）、人大主任、政協(xié)主席以及法院院長和檢察院檢察長；三是市、縣（含縣級市）兩級的書記、市長縣長、人大主任、政協(xié)主席、法院院長和檢察院檢察長；四是異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位如組織部長、紀(jì)委書記等。如果不屬于異地交流任職的官員，可以執(zhí)行正常的房改政策，不屬于適用官邸制的范圍。

中央雖然采納了課題組的建議，但官邸制的具體實施范圍、對象等等都還需要中央進一步確定方案，將來具體哪幾級官員需要實行官邸制，還需中央進一步確定。

官邸制并不是萬能的制度，它不能解決所有的官員住房問題，僅只能解決重要職位官員在任期間的住房問題。但從長遠(yuǎn)角度來講，官邸制是有利于防止腐敗、防止“以權(quán)謀房”現(xiàn)象的。

官邸房源從哪里來

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古代官邸制

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索實行官邸制”。實際上，自秦漢起，中國古代的赴任官員，就由國家提供住房。不過，那時的官員住房不叫“官邸”，而叫“官舍”。

“官舍”，就是官吏的住所，因為常與官衙連在一起，如今日之“機關(guān)大院”，所以有時也兼容辦公場所的含義。若用現(xiàn)代語匯表述，大抵就是機關(guān)住房的意思。

自秦漢起，各級官員均由國家任命，無論是各地賢能被征辟或舉薦到中央當(dāng)官，或原在京畿居住者被外放到各地當(dāng)官，大多存在有異地仕宦解決住所的需要。因此，由國家向赴任官員提供住房，大約也就在秦漢之際逐漸趨向制度化。

官吏家屬可以隨居機關(guān)住房

《漢書》卷三十九記曹參封爵列侯，食邑平陽，但本人先后在齊國和中央任相，其長安的“相舍后園近吏舍，吏舍日飲歌呼”云云。此“相舍”與“吏舍”，就是相國住宅和吏員宿舍的同義語，當(dāng)由國家提供。漢高祖劉邦向全國發(fā)布《同安輯令》說：“凡為列侯食邑者，都給印綬佩帶，賜給宏敞的住宅俸祿達(dá)到二千石級別的將吏，就可遷居長安，賜給次一等的住宅。”這當(dāng)然是開國時期優(yōu)待功臣的一種措施。

再看《漢書》卷九十三記，侍中董賢為邀漢哀帝寵信，休假日亦不肯回家與老婆團聚，于是哀帝特許董賢的妻子搬進他在宮中的住所，“若吏妻子居官寺舍”。根據(jù)這一條史料可知，西漢后期，官吏家屬可以隨居機關(guān)住房（官寺舍），已經(jīng)是普遍現(xiàn)象。《太平御覽》卷四九一引《漢書》稱，光祿大夫魏霸喪妻，其長兄還特意“為（魏）霸娶妻，送至官舍”。《宋書》卷四十一記宋武帝生于“丹徒官舍”，其父劉翹時任晉陵郡功曹。《宋史·孝宗紀(jì)》記宋孝宗“生于秀州青杉之官舍”，其父趙子時在秀州居官。《成都文類》記司馬光生于郫縣官廨，其父時任該縣縣尉。《曲洧舊聞》卷三記，歐陽修也是其父親任綿州司戶參軍時“生于司戶官舍”的，后人還把這個住宅改為“六一堂”（歐陽修號六一居士），以志紀(jì)念。

被貶官員不得享受官舍待遇

居住官舍不僅是一項福利，也是一種政治待遇。《事實類苑》卷十一記，北宋名相寇準(zhǔn)受政敵迫害，被貶為衡州司馬。衡州府向來不給這種徒有虛名、實受監(jiān)管者分配住房，“百姓聞之，競荷瓦木，不督而會，公宇立成”。眼看其在民眾中威望如此之高，政敵又趕快把他遷到雷州，并終于達(dá)到令他郁憤而卒的目的。

蘇東坡的弟弟蘇轍也曾被政

按照國際慣例，絕大多數(shù)官邸和公宅都是免費入住的，即使交費也是象征性的。按照我國國情，對于所有國家擁有的官邸和公宅，實行免費入住較為合適。官邸和公宅的內(nèi)部設(shè)施和維修，國家要建立統(tǒng)一制度予以規(guī)范。

對于官邸制之外的官員，主要指那些不參加房改的正部級以上，但又不屬于實行官邸制的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，國家為他們在任職期間提供公宅，卸任后搬出。具體來說主要包括除政治局常委以外的政治局委員、國家副主席、人大常委會副委員長、國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、全國政協(xié)副主席等。國家和地方的官邸，是權(quán)力的象征，特別是國家領(lǐng)導(dǎo)人的官邸，很容易成為國家的代名詞。官邸一般是單獨建設(shè)的，符合條件的官員必須入住。“公宅制”里的房屋可以是租賃，也可以是國家建設(shè)，符合住“公宅”的官員也可以選擇不住，領(lǐng)取住房補貼后自己去解決住房問題。敵章某貶到雷州，“不許居官舍，遂僦民屋”。章某得知后，嚴(yán)令州府究治膽敢借房給“管制分子”居住的民眾。后來章也被貶到雷州，碰巧亦向這個人求租房子，對方心有余悸地答復(fù)他：“前蘇公來，章丞相幾破我家，今不可也。”此為政治斗爭之激烈在住房問題上的反映。

官舍住宅緊張，自降住房標(biāo)準(zhǔn)

地方官連同隨任家屬免費享用機關(guān)住房的傳統(tǒng)，一直維持到清朝覆滅（我們可以從辛亥革命時期有關(guān)各地光復(fù)的報道中看出，清廷的各級地方官多在義軍攻打衙署時束手就擒或攜眷出逃）。但京朝官住房的解決方式，卻經(jīng)歷了較多的變化。前文說過，兩漢時官員多居機關(guān)大院，東漢王充《論衡·詰術(shù)篇》稱：“府廷之內(nèi)，吏舍比屬”（漢時“吏”之概念包含“官”義），足見規(guī)模之大。《后漢書》卷六十四記趙岐的祖父官任御史，故其“生于御史臺，因字臺卿”，又可知同居的家屬中，甚至包括成年的兒子媳婦。

《后漢書》卷二十七記，張湛官拜太中大夫，“稱疾不朝，居中東門候舍”。唐李賢注解，洛陽共有十二個城門，中東門是其中之一，門衛(wèi)編制中有一個秩六百石的候吏，職掌是迎送從此門進出的賓客，“候舍”就是候的住所。張湛以秩二千石的高級官員，不住官舍而自降住房標(biāo)準(zhǔn)，搬到候舍去，其表面理由是既然“稱疾不朝”，就是請長病假不理事，所以不該居住官舍。但遞進一層推度，京師官舍緊張恐怕也是一個原因，不如自己識相。

退休離任必須搬離官舍

“屋宇并官所造”，其性質(zhì)自然是“官舍”了。若從所有制關(guān)系上考察，分布在長安居民區(qū)里的京朝官住宅中，還有不少與之同類的情況，就是皇帝為表示對大臣關(guān)懷，特賜一部分高級官員攜眷入住產(chǎn)業(yè)屬國有的宅第，一般情況下又隨居者的調(diào)任、貶謫或告老還鄉(xiāng)而收回。

《唐語林》卷七記，永寧坊有一幢被風(fēng)水先生稱為“金盞地”的住宅，先后有王鍔、韓令弘、史憲誠、李載義等許多大臣住過，可知這都是與職務(wù)相關(guān)的待遇。當(dāng)然以“賜第”形式化官為私的也有，不過因改朝換代或獲罪受處等原因，亦難保永業(yè)。如安祿山得志時，玄宗曾“敕于親仁坊南街造宅堂”，送給他進京朝見時居住。等他垮臺了，房子也就沒收了。

家具雜用不許擅自添置、不得帶走

住房以外，官吏住所內(nèi)的一應(yīng)家具雜物亦由機關(guān)按入住者的身份提供。以明代淳安縣署為個案，據(jù)《海

在確定實行官邸制和公宅制的范圍時，有兩個問題至關(guān)重要：一是要堅持老人老辦法，新人新辦法。也就是從新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部中實施，原領(lǐng)導(dǎo)人以及離退休的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人可采取自然過渡的辦法。二是研究建立原領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和新任職務(wù)之間的對接機制。比如原來一位參加過部長級房改的領(lǐng)導(dǎo)如果提升為國家領(lǐng)導(dǎo)人了，那么可在保留原來房改房的同時，享受國家提供的官邸或者公宅，任期結(jié)束后應(yīng)該搬出，可在保留現(xiàn)行正部級領(lǐng)導(dǎo)干部享受220平方米住房的基礎(chǔ)上，再給予一定補償。

官邸制在實施中阻力在哪

領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)有住房的全面清理可以說是難點，必須進行全面登記造冊，進行詳細(xì)調(diào)查統(tǒng)計，只有做好了這些基礎(chǔ)性工作，處理好多方面的關(guān)系，才能減少建立官邸制的阻力，才能檢驗官邸制的成效。

在實行官邸制的同時，仍允許官員個人買房。如何避免“以權(quán)謀房”？則需分檔規(guī)定各級官員的“官邸”標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)超額部分必須由本人承擔(dān)。同時，設(shè)立專門的“官邸”建設(shè)資金，對所有資金的使用支出情況進行嚴(yán)格的審計，保證資金真正落實到實處。

官邸制應(yīng)該有哪些制度規(guī)范

首先要建立全國統(tǒng)一的“官邸制”監(jiān)管制度，包括建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房申報制度及住房檔案，對多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場標(biāo)準(zhǔn)加倍收取租金外，按照干部管理權(quán)限及程序交由紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)肅處理。

必須建立和健全懲防并舉的干部住房監(jiān)管制度體系，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)和房地產(chǎn)建設(shè)管理部門聯(lián)合監(jiān)管，多方聯(lián)動才能真正起到監(jiān)管的效果。

同時，加大住房腐敗懲治力度，盡快建立和健全領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗問責(zé)制度，明確住房腐敗的問責(zé)對象、程序、內(nèi)容、方法和責(zé)任追究范圍。此外，還要建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房信息公開制度，才能充分接受人民群眾的監(jiān)督。

公開的信息應(yīng)該包括三個方面，一是制定并向社會公開不同級別領(lǐng)導(dǎo)干部的“官邸”標(biāo)準(zhǔn)，公開干部購買或建造住房的申報和審批程序，以及違規(guī)超標(biāo)占有或建造住房處罰的具體規(guī)定；二是規(guī)范干部住房公開的適用范圍，明確干部住房信息公開的內(nèi)容，暢通群眾對干部住房腐敗投訴舉報的反映機制；三是在建立干部住房狀況定期檢查登記制度的基礎(chǔ)上，及時公開干部購置、建造、交易、租賃住房的實際狀況及其資金來源等相關(guān)信息，保障群眾對干部住房的知情權(quán)。

（作者系“中國特色官邸制研究”課題負(fù)責(zé)人，國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長）

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瑞集·興革條例》載，知縣的家具雜用有63種200余件，縣丞、主簿等有60種，典史僅19種。

洪武時，黃州府有個同知安貞，因“擅造公宇器用”，被部下吏員向按察司檢舉，按察司又向中央?yún)R報。朱元璋得知后，為安貞開脫，說是“房宇器用都是公家的，安貞若另遷他官，一樣也帶不走”（《典故紀(jì)聞》卷四）。據(jù)此可知，給你多少家具，你就使用多少，私自動用公款添買，就是違犯制度。另外，官員調(diào)任或退休時，所有家具雜用，都要按清單歸還。

《萍洲可談》述，王安石從出判江寧府任上自請退休，夫人吳氏把官舍里一張?zhí)闪?xí)慣的藤床帶回了家。未幾，“郡吏來索，左右莫敢言”，只好悄悄地向老爺匯報。王安石知道吳夫人“好潔成癖”，自己則以邋遢與她“每不相合”，于是“跣足登床，偃臥良久。吳（夫人）望見，即命送還”。由此可知，官員搬出公房時不得帶走任何公家用品，也是歷代的規(guī)矩，即使貴為宰相，亦不得違犯。