企業補貼：為何成為“唐僧肉”

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

傅道忠：廣東財經大學財政稅務學院教授，廣東財經大學科研處處長，主要從事公共財政理論與政策研究

江新昶：廈門大學經濟學院財政系助理教授，經濟學博士，研究領域為公共經濟學、計量經濟學

魏志華：廈門大學經濟學院財政系助理教授，管理學博士，研究領域為公司財務、財政學

周偉北：財政部駐廣西專員辦三處處長，會計師。

主持人

張蕾：《財政監督》雜志實習編輯

背景材料：

2012年11月至2013年3月，國家審計署對2011年、2012年中央財政本級和轉移支付給天津、河北、遼寧、吉林、黑龍江等18個省、直轄市能源節約利用（21110款）、可再生能源（21112款）和資源綜合利用（21113款）節能環保類三個款級科目資金（以下簡稱“三款科目”資金）進行了審計，延伸審計項目5044個，涉及資金621.09億元，分別占項目總數和資金總額的60.57%、75.85%。本次審計發現，有348個項目單位擠占挪用、虛報冒領“三款科目”資金16.17億元，占延伸審計資金額的2.6%。

在節能空調補貼方面，項目單位通過多報節能空調銷售量，違規獲得中央財政高效節能空調推廣補貼資金。其中，格力空調違規獲得補貼2157.76萬元，格蘭仕違規獲得補貼1779.4萬元，TCL空調違規獲得補貼1830.88萬元，長虹空調違規獲得補貼981.78萬元，美的違規獲得補貼118.3萬元。另外，揚子空調通過不實申報材料，違規獲得補貼37.72萬元。

在汽車領域，上海通用汽車通過申報182輛不符合節能汽車申報條件的車輛，違規獲得中央財政節能汽車推廣補助資金54.6萬元；大眾汽車則通過申報5570輛不符合節能汽車申報條件的車輛，違規獲得中央財政節能汽車推廣補助資金1671萬元。

在光伏發電領域，安徽省中電能源投資管理有限公司通過“龍子湖工業園區用戶側并網非晶硅光伏發電項目”的不實申報材料，違規獲得中央財政金太陽示范工程補助資金5926萬元，為騙取金太陽示范工程項目資金最高的一筆。

此外，瀘州老窖通過對以前年度獲得中央財政補助資金的項目“釀酒固液副產物資源化利用項目”的重復申報，違規獲得中央財政循環經濟和資源節約重大示范項目投資補助資金670萬元。

自2008年以來，面對席卷全球的金融風暴，國家出臺了一系列補貼政策，拉動內需、擴大消費，讓消費者得到實惠，在全社會樹立節能環保理念，推動行業的轉型升級。近兩年，中央財政不斷加大投入力度，通過以獎代補、補貼終端消費者等方式支持地方和企業實施資源能源節約利用項目，鼓勵居民購買節能產品，在引導、促進節能環保政策措施落實方面發揮了積極作用，并取得了“多贏”的效果。但是，本是為了推廣節能產品、樹立節能理念的政府補貼，卻被部分企業鉆了空子，儼然成為其生財的“唐僧肉”！為了爭奪這塊“唐僧肉”，部分企業可謂費盡心思，施展各種手段，其中不乏有各大知名企業涉及其中。財政補貼本是一項利民惠民政策，為何在具體的落實過程中頻頻出現紕漏？為將財政補貼真正補貼到位，避免、杜絕企業騙補事件發生，政府相關部門應該采取什么措施？國家財政補貼政策應如何改進以更好地實現產業扶持、政策引導的作用?本期監督沙龍以企業騙取財政補貼為背景，就完善國家財政補貼監管等問題進行相關探討。

揭秘企業騙補

主持人：“三款科目”資金的主要政策目標是推動工業、建筑等領域節能降耗，實施節能產品惠民工程，支持可再生能源發展，提高廢舊廢棄資源綜合利用水平。2011年和2012年，中央財政預算共安排本級和轉移支付給18個省 “三款科目”資金818.83億元，涉及8328個項目。對于這項節能惠民政策，您有怎樣的看法？

江新昶：從公共經濟理論的角度分析，企業采用新技術，減少資源消耗，減少環境污染，具有正外部性。在沒有補貼的時候，企業在這方面的投入和努力不能達到社會最優的狀態，這就是外部性帶來的市場失靈。政府補貼可以提高企業污染的機會成本，讓企業的邊際成本接近社會邊際成本，促使企業采用新技術，鼓勵企業減少能源使用，減少環境污染，從一定程度上減少市場失靈的問題。

林江：相關的資金專項支持還是很有意義的，如果運作得當，一方面可以有效引導企業大力發展節能環保等產業，同時能夠合理地引導居民消費傾向。當然，政策目標的設定再合理，也需要相應的配套措施加以落實才能夠實現。

傅道忠：作為一項財政政策，它在推動節能降耗等方面發揮了一定的積極作用，存在實施的必要。但該財政補貼舉措只適宜短期使用，且力度要適度，只能作為市場調節的必要補充。

周偉北：作為以國家為主體的分配活動，財政具有調節資源配置、促進經濟社會發展的職能。中央財政通過安排節能環保類財政支出，給予相關產業實際貨幣補貼，體現國家產業政策傾斜力度，可以引導各類資金投向資源節約型、再利用型行業，解決粗放的經濟發展方式，貫徹“調結構促改革”的宏觀經濟政策，實現可持續發展的目標。

魏志華：對于這項節能惠民政策，從宏觀上看，有利于在政策上引導企業淘汰落后的高能耗項目，推動發展綠色經濟和循環經濟、建設資源節約型環境友好型社會。從微觀上看，一方面可以讓老百姓獲得實惠，這是政府民生工程的重要體現，另一方面有助于倡導消費者樹立節能環保的理念和生活方式，并在全社會范圍內形成節能環保的風氣。雖然現行的財政補貼政策在制定、實施等環節仍存在一些紕漏或者不完善之處，但總體來看還是受老百姓歡迎的，也取得了一定的成效。我們不能因為其存在不足而簡單抹殺其重要作用，更不能因噎廢食。

主持人：背景材料中國家審計署發布《2013年第25號公告：5044個能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用項目審計結果》，公告顯示，在國家推行的節能補貼政策上，企業存在的騙補現象嚴重。各個企業以各種手段，違規獲得“三款科目”資金。其中，一些知名企業也參與其中，并且騙取了大額補貼。眾所周知，企業的信譽和形象是企業的生命，企業騙補行為一旦曝光就會對企業的信譽和形象造成嚴重影響。有關企業尤其是知名企業為何如此大膽，冒著信譽和形象受損的危險，對國家補貼動歪腦筋，這反映出什么問題？

周偉北：國家補貼屢屢被騙，一方面體現出我國社會經濟環境中，部分企業仍只著眼于短期利益，還未樹立打造百年老店的經營理念；另一方面也體現出在違規成本與可獲得利益的博弈中，企業違規騙補被查處的概率較低，獲得收益的概率較大，容易產生道德風險。

林江：一是相關的財政專項資金的申請程序并不復雜，并向一些有影響力的大企業傾斜。它們正式提出申請時，政府部門輕易地予以批準。二是地方政府希望在動用財政專項資金支持企業方面產生政績，如果申請成功的企業越多，財政資助的越多，證明政府的政策績效越好。三是地方政府鼓勵和暗示一些有影響力的大企業加以申報，以吸引各大企業到地方投資，為地方經濟帶來繁榮。四是企業之間的攀比效應在起作用。

魏志華：一是國家對企業的補貼存在政策漏洞。一項完善的補貼制度，不可能催生行業內普遍的騙補行為。正是因為財政補貼制度不完善，一些動歪腦筋的企業才會有機可乘。二是我國一些企業對于企業品牌和聲譽不夠珍惜。三是企業的內部控制和管理失效。對于一些知名企業來說，騙補的往往可能只是公司旗下某些分支機構或經銷商的個別行為。

傅道忠：一是反映財政監督不到位、不深入、不全面，只重視事后審計監督，缺乏事前審核和事中追蹤。二是缺乏對騙補企業相應的懲處，企業騙補成本低下。三是企業誠信體系并未完全建立起來，即使企業信譽和形象不佳，仍能混跡于市場之中。

主持人：有人說企業作為一個“經濟人”，對于經濟利益的追逐是無止境的，在此過程中難免會存在道德風險。企業與社會管理者的政府職能并不一致，只要政府推出的舉措存在漏洞，就會產生為自己謀利的行為。您是否同意這一觀點？

傅道忠：企業作為一個“經濟人”，追逐自身的經濟利益必須建立在合法合規的基礎上。

魏志華：不同意該觀點。在市場經濟條件下，企業逐利是無可厚非的，但一定要守住法律和道德的底線，不能因為政策存在漏洞就抱有投機和僥幸心理。從經濟學的角度來看，企業利潤主要從向社會和消費者提供物美價廉的產品中獲得。事實上，即便企業能從政策漏洞中獲利也只是一時的，它必須承擔法律和道德方面的雙重風險，企業的長遠利潤仍然要靠誠信經營。

林江：原則上同意該觀點。但需補充的是，一是即使企業明白政府推出的政策存在漏洞，企業也有牟利的沖動，但企業做不做是有考慮的。如果東窗事發，企業的違法成本并不高，最多被追回財政補貼資金，企業負責人也不會被判坐牢，那么企業就會去做。二是企業與政府部門之間達成了默契，某些部門成為企業的保護傘。一旦審計檢查查出問題，政府部門會出面為企業說情。這里不排除成功獲得補助的企業會通過利益輸送的方式 “回饋”個別政府公務員。

周偉北：不同意該觀點。一是企業守法經營是內生力量。從長遠來看，企業信譽是企業長遠存在的生命，追逐利益與企業遵守法律法規和社會道德本身并不矛盾，只有守法經營，才能給企業營造良好的秩序環境，并避免因違法而受到經濟處罰。二是個體利益與公共利益是協調統一的，企業通過損害社會公眾利益謀取短期收益的行為，將直接影響企業形象，使企業陷入經營危機。三是政府監督是一種外部力量，通過查處違法亂紀事件，對社會產生震懾效應，給道德風險以警醒，推動建立公正公平的社會經濟環境。

企業騙補誰之過

主持人：2012年3月26日《中國青年報》報道了湖北省某市某企業采用虛報企業技術改造項目的方式，逃過層層審批與監管，騙取了100萬元國家財政補貼資金建別墅酒店。對此，作為監管部門的某經濟發展局負責人表示，企業修別墅屬靈活利用補助款，也不好說什么。事實上，對于中央預算內補助資金的使用，國家明文規定，各項目所在地的政府主管部門要切實加強對資金使用和工程建設過程的監督檢查，確保資金安全。但是，面對企業騙取國家補貼，當地監管部門態度曖昧，不僅不深刻反省自身存在的問題，反倒替自己辯白，并為違規企業開脫。這說明了怎樣的問題？原因何在？

傅道忠：這說明在責任追究機制缺失的背景下，一些財政資金及其使用的審批與監管流于形式，同時也不排除部分監管部門負責人從中謀利的可能性。

周偉北：這一現象的存在說明，一是少數監督者對自身的工作職責不夠了解，對工作定位把握不準，未站在管理社會經濟的職能上考慮問題。二是監督者本身存在道德風險，由于利益驅使，監督者主觀幫助違規者掩蓋違規事實，開脫罪行。

林江：一是個別部門認為挪用專項資金的現象很普遍，并不是本部門批出的專項資金才有問題。如果查出問題，各部門要么一起受罰，要么一起免責。二是對財政專項資金發放后的管理一直存在灰色地帶。例如，對于專項資金的績效考核，地方財政部門沒有足夠的人手考核所有獲得財政補貼資金的企業，也沒有具體的考核指標和渠道。

魏志華：這說明目前各級政府對企業補貼的監管無力、監管不到位。究其原因在于，地方政府出于自身利益的考慮而放松監管。眾所周知，GDP是地方政府官員政績的一大考量。為了做大GDP，一些監管部門對于企業申請財政補貼資金放松了監管要求。更何況，這些補貼往往是中央財政買單，導致地方政府監督動力進一步削弱。另一方面，在節能環保等國家發展戰略的大背景下，地方政府往往需要制定年度淘汰落后產能的總量或指標。但是，這些總量或指標可能含有“水分”，和市場上真正需要淘汰的落后產能有較大差距。為了完成 “任務”，地方政府有時會協助企業申報、審批財政補貼。

主持人：有人認為，違規成本太低是國家補貼資金成為被騙取、挪用的“唐僧肉”的主要原因。通過事后懲罰方式增加違規成本，可以起到很好的威懾作用。因此，呼吁對于那些審計出來的企業騙補行為，不能“鞭子高高舉起，輕輕放下”，要依法追究相關企業責任人的刑事責任，使違法乃至犯罪者能夠受到重罰。您認為這種做法能有效遏制企業騙補行為的發生嗎？請說明原因。

傅道忠：這不失為一項重要的舉措，但僅僅追究相關企業責任人的刑事責任還不足以有效遏制企業騙補行為的發生。必須在追究其刑事責任的同時，追究其經濟責任，讓企業騙補行為在經濟上得不償失。

林江：要真正遏制企業騙補行為的發生，還需要全方位地評價和檢討現有的補貼申請的制度安排。例如，如何界定補貼申請的標準，如果對相關標準存在不同理解，應該由哪個部門給予權威解釋；補貼政策的落實流程是否清晰，相關的配套政策是否存在漏洞；如果將來發生了違規違法事件，是由法院受理，還是由政府部門處理；等等。

周偉北：事后處罰雖然能產生一定的震懾作用，但不能從根本上杜絕違法事件。從監督效能來說，一是加強事前監督，嚴格審核申請材料，將騙補行為提前扼殺在搖籃中。二是加強對財政補貼資金分配使用的事中監督，積極跟蹤資金流向，一旦發現存在套取財政補助的行為，采取停止撥付或及時收回的措施，保證資金安全。三是輔之以適當的事后監督，加大懲戒力度，嚴肅處理相關責任人，維護社會公允。

治理企業騙補，共享公共財政陽光

主持人：在相關企業騙取財政補貼的事件中，監管者責任缺失，甚至是與違規的被監管者站到了一起。監管無力，監管無法有效運行，是國家補貼資金被騙取、挪用的重要原因。如果政府相關部門能在各個環節監管到位，嚴格審批，強化監督，這類事件也就能更有效地得到防控了。從這點來說，應該怎樣從制度上加強監管，使監管機制能夠高效運行，避免類似事件的發生？財政、審計等各監督部門應該如何落實監管職能并進行有效配合，以確保國家財政補貼政策的有效落實？

林江：這是個老問題，但是不太容易解決。一是預算法要求財政部門對財政專項資金從申請、撥付、使用過程全程實施監督，但是在現實中，由于相關支出可能具有專業性的判斷，財政部門在其他職能部門面前底氣不足，如果其判斷能力不足，就無法確保國家財政補貼政策得以有效落實。二是部門之間的協調可能也是問題，各職能部門對企業是否有資格納入政府補貼的范圍，可能會產生不同的理解，如果處理不好，就會出現某企業在一部門申請不到補貼卻在另一部門申請到的現象。

傅道忠：一是嚴把申報關，深入企業對其申報情況進行實地核實。二是進一步規范財政補貼資金的撥付和使用，堅持按程序辦理。三是建立健全財政補貼資金事前審核、事中追蹤、事后問效的監督工作機制。四是進一步加大對違法違紀行為的責任追究力度，發現一起、查處一起，決不姑息。

江新昶：權力與責任應該是對應的。一是要明確監督責任主體，明確誰承擔財政補貼政策的監督責任，或者各自承擔怎樣的監督責任。二是要制定相應的法律，賦予監督責任主體相應的權力，保障監督職能的推行。三是監督者瀆職時，責任人要承擔監督責任。

周偉北：一是建設完善的監管機制，以制度管人、以制度管事，減少執行中的周轉空間，杜絕人情執法。二是強調內部管理人員之間的互相制衡，建立崗位定期不定期輪換制度，形成權力制約。財政部門與審計部門在資金管理中，要建立事前事中溝通、事后監督資源共享，形成良好的部門協調關系。

魏志華：在制度完善上，一是制定統一、明確和嚴格的產品質量評價標準，防止企業自檢或者選擇第三方檢測機構時降低能效標準的投機行為。二是增加財政補貼的透明度。比如，可以通過一些渠道如專門的網站對財政補貼的標準、對象、程序以及效果等信息進行及時公開。三是建立健全財政補貼效果評估和反饋的長效機制。對于現行的財政補貼作用的發揮以及存在的問題，要及時評估、反饋，以提高后續財政補貼制度的實施效果。

在部門配合上，一方面，財政部門要全面、及時地提供財政補貼資金的審核、發放、使用等各個環節的相關資料；另一方面，審計部門要公正、客觀地依法對財政補貼設計的各個環節進行審計，并及時向政府有關部門通報情況。

主持人：國家補貼不是“唐僧肉”，應該用在“刀刃”上。企業騙補行為的發生，雖然反映了企業出現道德風險，相關部門監管不到位，但更反映了政府專業化能力不足。由于缺乏專業化的評估機制，政府通常難以有效地通過第三方評估機構對企業及其項目進行準確評估，從而為企業利用政府在該領域評估能力不足、去套取財政資金補貼提供了便利。因此，針對這一問題，您認為應該如何完善目前的評估機制，以減少企業鉆財政補貼政策的漏洞？

傅道忠：除通過政府相關部門直接評估外，對重大、重點財政補貼項目可通過購買服務的方式委托有資質的第三方評估機構進行評估，但政府應加強對第三方評估機構的監管，第三方評估機構應對評估結果的真實性承擔法律責任。

周偉北：在解決專業化技能方面，可以考慮在購買專業機構服務、外包第三方評估的同時，結合政府專家庫專家意見，進一步完善第三方評估意見，以此作為評價基準。同時，根據歷史經驗，形成一套評估機制，并結合新情況新現象及時更新評估標準，保證評估機制與時俱進。

江新昶：第三方評估機構的出現確實可以彌補政府監管能力的不足，但政府是最后的監管者，其公信力是構建有公信力第三方評估機構的前提。在出現監管問題時，政府不能把第三方評估機構作為擋箭牌，將責任完全推卸給第三方評估機構，政府監管機構同樣也要承擔監管責任。

林江：其實委托第三方進行評價的關鍵是如何確保第三方評估不是走過場。目前的困境是：完全依靠獨立第三方進行評估，評估結果可能與政府領導的意圖相違背，但如果評估前政府部門向獨立第三方評估機構施加影響，又可能影響其獨立性和評估結果的可信度。從目前的政策環境出發，要把兩者結合起來，政府部門可以引導第三方評估部門有效、獨立公正地進行評估，同時表達地方政府的初步看法，供評估機構參考，但絕不干預評審過程。

魏志華：從政府職能的角度來看，政府在財政補貼的分配方面更重要的是扮演制度建設、監督管理的角色，而對企業的評估職能最好交由市場來完成。在財政補貼方面，實行第三方評估機制。這樣做一是可以避免政府介入市場做政府不該做的事情，二是可以減少政府在財政補貼方面的主導作用，降低尋租腐敗問題的產生。不過，要讓第三方評估機構有效發揮作用，就必須完善相應的制度建設，這無疑是政府的職責。一是政府應該明確第三方評估機構的資質，即要篩選出哪些企業能夠勝任第三方評估。二是政府應該明確第三方評估機構的權責利，尤其應出臺相關政策法規對第三方評估機構失職情況進行懲處。三是政府應該引導第三方評估機構規范發展，形成專業、獨立、公正、權威的評估行業，能夠有效為市場服務。

當然，在目前我國第三方評估行業尚不成熟的背景下，各級政府可以借鑒國外經驗，通過組建專門的評估委員會來審核財政補貼的申請及其額度，其成員可以由政府、企業、專業人士、學術機構等一些具有多元化背景的人員來擔任，以更好地發揮政府外部參與方的積極作用。

主持人：國家2012年頒布的各項節能產品惠民工程補貼政策或已經到期或即將到期，但是在當前國家強力推進高效節能產業轉型升級的背景下，您認為應該如何改進現行的國家財政補貼政策，以更好地實現其產業扶持、政策引導的作用，使人民群眾真正享受到公共財政的陽光？

傅道忠：不能過多地運用財政補貼政策，要進一步調低補貼力度，調整補貼方向，更多地依靠市場機制推動產業轉型升級。

周偉北：財稅政策是國家經濟政策的重要組成部分。為確保穩增長、調結構、促改革、惠民生的宏觀經濟政策的貫徹落實，一是制訂財政補貼政策應進一步強調頂層設計，從“全國一盤棋”的角度，綜合設計產業政策導向，避免“一窩蜂上項目”帶來的產能過剩。二是充分考慮地區間經濟發展差異，結合各地的資源分布、社會環境，通過構建有差異的財政補貼政策，推動各地構建具有地方特色的經濟發展模式，推動經濟均衡發展。

林江：很多財政補貼政策的用意很好，但是由于出臺之前與公眾缺乏溝通，未咨詢公眾的意見就匆匆出臺，從而導致政策的有效性打了折扣。在新一輪財政補貼政策出臺前，最好做更多的政策咨詢和研究工作，匯集民意，強化人民群眾對相關財政補貼政策的認同度。此外，要加強企業申請財政專項補貼過程的透明度，定期公布專項補貼的申請、使用情況等，讓公眾有機會實施監督，感受到政府部門推出相關財政補貼政策的誠意，從而真正享受到公共財政的陽光。

魏志華：一是政府應明確財政補貼的目標，并根據國家的發展戰略，選擇合適的行業進行補貼。二是財政補貼必須要掌握一個“度”，要適可而止。政府必須根據產業的特點來確定扶持力度，既要防止蜻蜓點水式的過低補貼，也要防止拔苗助長式的過度補貼。三是政府應該適時調整財政補貼政策，不要影響市場效率。一些重要的新興產業在發展初期會面臨困境，政府可以通過財政補貼的方式予以支持，但是當該行業已經步入正軌時，則應該取消補貼，否則會對其他企業產生不公平競爭。