城市公共停車場的建設模式探討——以廈門市為例

鄧中美

目前，我國機動車保有量以每年10%～15%的速度增長，城市私人小汽車每年的增長速度更是達到20%～30%。2010年中國轎車保有量達2000多萬輛，全國停車位缺口平均在60%以上。以廈門市為例，截止2010年10月，全市機動車保有量為71.23萬輛，年均增長率15.46%。機動車呈現的快速增長的趨勢，對公共停車場的需求日益增加，公共停車場規模已明顯不足。為緩解停車壓力，探索適宜的停車場規劃建設管理體系勢在必行[1]。

一、城市公共停車場存在的主要問題

通過對目前廈門市公共停車場的調研，發現以下一些問題：

（1）城市中心區因停車設施不足導致違章占道停車現象嚴重。城市中心區聚集了大量的金融、商業、辦公等場所，公共停車泊位緊張，違章占道停車現象嚴重。引起城市路網功能紊亂，造成交通擁擠[2]。占道停車問題既有管理不到位的因素，但最主要的原因還是公共停車泊位不足、停車誘導等設施不完善。

（2）公共服務設施公共停車場不足。重要公共服務設施（例如醫院、體育中心、公園等），早期的規劃未能預留足夠的停車用地，導致公共停車配套考慮不足。根據2006-2007年調查統計資料，廈門市本島的公共停車泊位主要由公建配建停車和社會停車、占路停車和路段咪表停車泊位構成。見表1所示。

（3）城市新開發區或新建公共設施存在公共停車場規劃建設不到位問題。參照國外城市經驗，汽車擁有量和停車泊位的比例一般為1比1.1至1比1.3[3]。而目前新建吸引較大交通流的項目時，未按規定標準配建停車泊位。

表1 廈門島公共停車統計表（泊位）

（4）公共停車場（庫）的開發、經營形式仍比較單一。公共停車場（庫）建設的投資主體單一，缺乏穩定、可靠的資金來源，發展緩慢。

綜上所述，由于對公共停車場的建設管理因缺乏相應的政府支持政策和必要法規，造成了停車難、停車混亂的現象。

二、基于準公共產品角度的公共停車場開發模式比較

（一）開發模式比較

以廈門市集美區一地塊為例進行說明。該地塊位于集美大道西南側，規劃結合綠地建設地下公共停車場，主要滿足周邊居民區及游人停車需求。項目以地上建設公園、地下空間開發利用為契機，建造地下大型停車庫，提供600個停車泊位；充分發揮城市公園景觀優勢，并引入休閑性商業，構建城市公園、休閑活動場所、大型地下停車庫“三位一體”的復合性綜合體（見圖1）。

有兩個開發方案備選：方案一，由政府投資，不配建商業補償；方案二，由其他機構投資，配建商業。下面對兩種模式分別進行投資經濟分析。

圖1 公共停車場總平面圖

（二）投資財務經濟分析

1.方案一

（1）停車收費標準的確定。根據《廈門市機動車停放收費管理暫行辦法》的規定以及集美區停車場收費行情統計，初步設定為：①臨時停車收費標準：白天（8：00－20：00）停放：車輛停放每小時每車位收費4元；不足1小時按1小時計收；最高收費不超過30 元。夜間（20：00－8：00）停放：車輛停放每小時每車位收費2元；不足1小時按1小時計收；最高收費不超過15元。②按月停車每車位收費標準450元。

（2）停車率推測。經過統計分析，預測該項目建成后，包月的車位達到車位總量的20%，每天白天停車1小時以下有20%，1～7小時有40%，7小時以上的有 0.5%。 晚上（20：00-8：00），停車 1 小時以下有10%，1～4小時有40%，4小時以上10%（包括包月）。

（3）投資分析。根據項目周邊的具體情況和停車收費標準，經測算項目的主要經濟指標如下（未考慮土地出讓成本）：①還本付息期約為12年；②靜態投資回收期為18.4年，動態投資回收期為26年；③財務內部收益率為8.73%，高于基準利率5.53%（按5年期國債利率）；④財務凈現值為3379.8萬元（折現率為5.53%）；⑤利稅總額為（營業稅及附加和所得稅）9024萬，平均每年180.5萬。

由于目前廈門市停車收費標準普遍偏低。從上述測算結果來看，該項目如僅靠停車收費需要20年時間才能收回投資成本。

2.方案二

與周邊商業、辦公和酒店功能綜合開發，可結合東側規劃綠地進行地下空間整體開發，提供一定量地面和地下停車場作為社會公共停車場，政府補償增加一定比例的商業面積。

（1）投資分析。①財務評價計算年限10年（包括建設期2年）。項目在經濟評價第七年出現盈余資金。②全部投資內部收益率：（所得稅前）17.46%，（所得稅后）13.94%。③投資回收期（靜態）：（所得稅前）6.27年。④全投資財務凈現值（ic=12%）：（所得稅前）4485.56元。⑤自有資金財務內部收益率19.29%，財務凈現值3088.44萬元。

（2）敏感性分析（見表 2）。

表2 所得稅前內部收益率對營業收入變化的敏感性

通過分析可以看出，所得稅前內部收益率對營業收入變化的反應最敏感。

從以上兩個方案投資分析可以看出，公共停車場本身是一項回收期長、微利的公益性產業，公共停車場的利潤直接體現在停車場的收費上，過低的停車收費價格，難以保證企業利潤，企業沒有贏利會導致無法生存和積極性不高。

（三）基于準公共產品的公共停車場

準公共產品是指不完全同時具備非排他性和非競爭性兩個特征的公共產品。準公共產品一般具有“擁擠性”的特點，即當消費者的數目增加到某一個值后，就會出現邊際成本為正的情況。公共停車場介于公共產品與私人產品之間，屬于準公共產品。

在市場經濟條件下，政府對準公共產品的規制主要包括三種形式：一是補貼與稅收；二是政府貸款；三是管制企業。其中，補貼是政府對準公共物品最直觀、最有效的影響行為[4]。

政府可以通過補貼降低準公共產品生產成本和經營成本，滿足準公共產品的社會實際需求，來推動公共停車場的建設。如果以公益性為目的降低公共停車場價格，導致價格低于成本，則投資建設企業會出現虧損狀況，所以政府必須從降低公共停車場成本的目標出發，從資金上補貼、補償準公共產品成本，以達到公共停車場的社會供給需求平衡，體現公共停車場的社會效益。

三、建議與對策

停車產業未來的發展方向是管理規模化、運營專業化、投資社會化[5]。政府在以下幾個方面應有創新的思路和方法。

（一）最大限度地利用建設用地資源

鑒于城市中心區的土地特性，建議統一規劃街角綠地、學校操場、部分閑置地塊、企業紅線內用地來進行建設，靈活選擇地下停車庫、機械式停車樓等形式，最大限度地利用空間。這種既不占用有限的土地資源，也不影響城市景觀，是緩解中心城區停車難的有效手段。對醫院、學校等公益性停車設施的建設、配合外觀要求建設簡易式、機械式車庫。《廈門地下空間開發利用規劃》，未來將規劃建設十個地下綜合體，建在綠地、學校、體育場等設施下的復合建設成為一種較好的綜合開發模式，充分開發地下空間，使得有限的空間能夠建更多的停車位。

（二）投資主體多元化

投資上可采取財政投融資進行建設、企業自行出資建設、市場化運作進行建設等諸多形式。廈門市2010年制定了 《廈門市機動車停放收費管理暫行辦法》，但現行相關優惠政策不系統完善，對單位或個人等社會力量投資建設的吸引力還不夠。建議在土地出讓中設置條件，增加一定比例的商業面積。政府有必要在土地費用、拆遷費用及稅費等相關政策方面，給予一定的減免來降低此類項目的投資成本，鼓勵和吸引更多的社會資本投資參與停車場建設。

財政投融資進行建設的項目由市政部門或所轄區政府作為主體負責組織實施；企業自行出資建設的由企業作為建設主體；市場化運作的項目可由所在區政府負責具體操作，按照“誰投資、誰受益”的原則，投資方擁有車庫一定比例的產權，并可以將不超過一定比例的車位進行產權轉讓。

（三）不同類別的收費標準

價格主管部門應會同有關部門，確定一個較合理的投資回收期。由相關部門審批，劃分停車場類別，制定按區域類別的收費標準，不同類別的停車場實行不同的收費標準。通過實行按不同區域類別差別收費辦法，改變現在單一的、偏低的停車收費標準，并逐步改變人們出行方式，以緩解停車難問題。

總之，為了促進停車產業向市場化方向發展，公共停車場作為重要的城市基礎設施之一，需要建立競爭機制，轉變政府負責建設，政府下屬企業壟斷的停車方式，逐步發展為“政府引導、企業主體、市場運作”的模式。

[1]邊經衛.當代城市交通規劃研究與實踐：以廈門市為例[M].北京：中國建筑工業出版社，2010.

[2]關宏志，劉小明.停車場規劃設計與管理[M].北京：人民交通出版社，2003.

[3]陸峰，胡江云，許順才.國外城市交通對策的借鑒[J].城市發展研究，1997（4）.

[4]E.S薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

[5]張軍，賈鴻.完善準公共產品定價機制的思路[J].理論探討，2009（4）.