微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的應用

馬亞靜

(1.東北財經大學 財稅學院，遼寧 大連 116025;2.大連交通大學 管理學院，遼寧 大連 116028)

戰(zhàn)略性新興產業(yè)是實現產業(yè)結構升級、經濟發(fā)展方式轉變的重要途徑，因此促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的財政政策一直是近幾年理論界研究的熱點。在傳統(tǒng)意義上，人們基于凱恩斯宏觀經濟理論，認為財政政策重在需求管理，是實現宏觀經濟政策目標的有效手段，從而得出財政政策屬于宏觀經濟政策的結論。事實上，政府除了運用財政政策調節(jié)經濟總量外，還會運用微觀財政政策，即采用傾斜、差異化的政策手段來調節(jié)不同部門和產業(yè)的資源配置，從而促進產業(yè)發(fā)展。

一、微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中應用的必要性

1.彌補市場失靈的需要

由于戰(zhàn)略性新興產業(yè)大多處于產業(yè)發(fā)展萌芽時期，決定了它具有很大的正外部性、不確定性和高風險性，私人不愿意也不能充分地配置資源。戰(zhàn)略性新興產業(yè)市場失靈的存在為微觀財政政策的應用提供了空間，微觀財政政策的有效運用可以消除或減輕戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展中的各種市場失靈。

(1)外部正效應和公共物品。企業(yè)從事經營的主要目的是獲得期望的經濟利潤，但外部正效應的存在，使私人邊際收益小于社會邊際收益，私人邊際產量少于社會邊際產量，從而使具有正外部效應的商品和勞務供給不足。如戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的環(huán)保產業(yè)，社會效益巨大，但經濟效益不足。外部效應的典型例子就是“公共物品”，公共物品區(qū)別于私人物品的典型特征是具有非競爭性和非排他性，正是由于公共物品的這兩個特征，導致免費搭車現象。如基礎性研究的重大突破和創(chuàng)新是戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的重要動力之一，但基礎研究和科技創(chuàng)新的成果一旦產生出來，任何單位和個人都能非競爭和非排他地消費該成果，從而導致研發(fā)投入不足。為了消除外部正效應，運用微觀財政收入政策即稅收優(yōu)惠政策進行調節(jié)是比較理想的手段。減免稅的額度應該等于正外部性的價值，使企業(yè)的邊際社會成本等于邊際社會收益，實現外部效應內在化。

(2)不確定性和市場風險。戰(zhàn)略性新興產業(yè)具有新興產業(yè)的特征，即技術創(chuàng)新的不確定性和市場需求的不確定性。技術創(chuàng)新是戰(zhàn)略性新興產業(yè)的本質特征，技術創(chuàng)新涉及探索、發(fā)現、實驗、開發(fā)、模擬等多個環(huán)節(jié)。在技術創(chuàng)新活動之前，創(chuàng)新者對技術創(chuàng)新的方向、時間、最終結果都沒有準確把握，同時市場也是不確定的，新興產業(yè)生產出來的產品能否被市場接納，企業(yè)生產者并不是很清楚。不確定性的存在使戰(zhàn)略性新興產業(yè)具有高風險特征。政府可以通過微觀財政支出政策和微觀財政收入政策與企業(yè)共同承擔風險，由政府來幫助企業(yè)承擔部分風險。

2.實現產業(yè)結構升級的需要

由產業(yè)結構演進理論可知，一個國家的產業(yè)結構只有不斷及時完成由低級到高級的轉移，才能實現資源優(yōu)化配置。戰(zhàn)略性新興產業(yè)的培育和發(fā)展是促進產業(yè)結構升級的重要舉措。戰(zhàn)略性新興產業(yè)具有產業(yè)關聯度高、技術含量高的特點，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)可以帶動其他產業(yè)的發(fā)展，從而推動整個產業(yè)結構的升級。微觀財政政策是政府促進產業(yè)發(fā)展的重要工具，可以體現特定時期國家政策意圖及其產業(yè)結構特點，是調控經濟運行、促進產業(yè)結構優(yōu)化升級的有效手段。

3.實現后發(fā)國家趕超戰(zhàn)略的需要

我國整體經濟技術水平與先進國家相比有不小差距，屬于后發(fā)國家。先行國產業(yè)發(fā)展主要是靠市場機制推動完成，是一個曲折的過程，需要較長時間，而后發(fā)國家可以通過政府宏觀經濟政策，大力引進先行國的高新技術，使產業(yè)升級時間短于先行國。微觀財政政策是政府實施趕超戰(zhàn)略的重要手段，后發(fā)國家可以通過一定的財政政策手段來選擇主導產業(yè)，引導技術進步，改變資源配置，促進經濟增長。二戰(zhàn)后，日本經濟接近崩潰，采用了特別折舊、稅收豁免等大量的稅收政策，刺激了經濟的復蘇與振興。

二、微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的應用原理

產業(yè)發(fā)展應是增加要素投入和提高要素使用效率的一個過程。促進產業(yè)發(fā)展的要素應包括資本投入、勞動投入以及全要素生產率(TFP)。全要素生產率是指不能由要素投入增長來解釋的產出增長部分，比如技術進步、政府作用等。20世紀60年代以來流行的內生經濟增長理論，把政府作用內生化，認為其是促進經濟發(fā)展的重要因素。微觀財政政策作為政府經濟職能的重要體現，它不僅直接增加了資本投入、勞動投入的數量，而且通過促進技術進步改變了資本投入、勞動投入的質量，使各種生產要素有機地融合，從而促進產業(yè)發(fā)展。微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的應用原理如圖1所示。

圖1 微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的應用原理

1.微觀財政政策與資本投入

資本是影響產業(yè)發(fā)展的直接因素。資本來源于儲蓄，儲蓄轉化為投資，投資又形成一定的生產能力，形成資本。因此，投資與資本投入在概念上是可以通用的。投資是經濟增長的第一推動力，具有乘數作用，即對某一部門增加一筆投資不僅會增加本部門收入，還會導致國民經濟其他部門連鎖反應，使國民收入成倍增長。微觀財政政策通過財政政策手段改變資本初始配置或引導資本流動，實現資本的重新組合。微觀財政政策引導資本投入方式應體現在以下三個方面。一是政府直接投資。我國確定的七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)不僅代表了國民經濟發(fā)展方向，而且大多處于產業(yè)鏈的上游，是其他部門得以發(fā)展的基礎。通過政府直接投資，可以促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，并帶動其他相關產業(yè)發(fā)展。二是激活民間投資。由于戰(zhàn)略性新興產業(yè)研發(fā)風險高，市場風險大，高端技術前期投資大，民間資本不愿意進入。政府可以采用財政貼息、稅收減免等政策手段，引導民間資本按國家產業(yè)政策的要求進行投資，充分發(fā)揮財政政策的經濟杠桿作用。三是建立參股創(chuàng)業(yè)投資基金。在結構性減稅背景下，政府財力有限，靠政府直接投資于戰(zhàn)略性新興產業(yè)只是權宜之計，產業(yè)長遠發(fā)展必須面向市場，解決資金問題。參股創(chuàng)業(yè)投資基金由三部分組成:一是國家資金，二是地方政府資金，三是社會募集資金。社會募集資金應該占主要比例，它由各類投資機構、大型企業(yè)、境外投資者及管理團隊等的資金構成。國家資金不控股，每只基金規(guī)模原則上不少于2.5億元，參股比例原則上不超過20%。

2.微觀財政政策與勞動力投入

勞動力是否投入，投入多少以及投入方向，取決于勞動者的主觀愿望。勞動者的主觀愿望受自身效用最大化支配，而決定勞動者自身效用最大化的一個重要因素是收入水平，如果通過財政支出或者稅收手段，增加或者減少勞動者的實際收入，勞動力投入就會相應改變。微觀財政政策對勞動力投入的影響比較復雜。例如政府財政支出增加，會促進經濟增長，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，勞動力投入數量會增加。而如果財政支出主要用于一些娛樂業(yè)基礎設施的建設，勞動者對于閑暇的需求就會增加，勞動力投入就可能減少。再如對勞動所得征稅，會使勞動者的實際收入水平降低，勞動者如果為了保持原來的收入水平，就可能增加勞動力投入，而如果勞動者覺得享受閑暇比勞動更劃算，那么他們就會選擇減少勞動力投入。促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)勞動力投入的微觀財政政策，不僅要增加勞動力投入的數量，更要提高勞動力投入的質量。微觀財政政策提高戰(zhàn)略性新興產業(yè)勞動力投入質量的途徑有以下兩方面:一是通過減免個人所得稅和企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策，降低為了提高勞動力素質而花費的成本，促進勞動者本人和企業(yè)進行人力資本投資;二是通過教育投入和科技投入，提高戰(zhàn)略性新興產業(yè)人員的從業(yè)素質。

3.微觀財政政策與技術進步

產業(yè)發(fā)展不僅取決于生產要素投入數量的增加，還取決于生產要素使用效率的提高。生產要素使用效率的提高又和技術進步息息相關，技術進步可以和物質資本以及人力資本質量的提高相伴而生。戰(zhàn)略性新興產業(yè)產生的根本原因在于技術的重大突破，擁有可持續(xù)技術創(chuàng)新能力是戰(zhàn)略性新興產業(yè)產生和發(fā)展的根基。微觀財政政策促進技術進步的作用途徑表現為:一是政府直接通過預算支出，支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)公共性技術、關鍵技術的研發(fā)以及公共研發(fā)基礎設施的建設。根據亞太經合組織的統(tǒng)計資料，政府投入1美元資金可以帶動企業(yè)1.7美元研發(fā)經費的增長。政府直接預算支出能夠凸顯出國家產業(yè)發(fā)展意圖，避免產業(yè)發(fā)展中的低效率或無效率。二是通過財政補貼和稅收優(yōu)惠政策，通過影響價格改變企業(yè)的邊際成本和邊際收益，激勵企業(yè)推動技術進步。財政補貼作為事前激勵方式，能夠影響價格結構，從而改變資源配置結構和供給結構，具有主動、靈活、可控等優(yōu)點。而稅收優(yōu)惠政策在產業(yè)發(fā)展中應用非常廣泛，例如減免稅、加速折舊等手段使用得比較多，具有覆蓋面廣、公平等特性。三是通過財政的教育性支出，提高個體的技術創(chuàng)新能力。創(chuàng)新性人才是戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的基本保障，可以通過財政政策來培養(yǎng)人才、引進人才以及用好人才。

三、微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的應用現狀

1.促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)資本投入的微觀財政政策現狀

政府直接投資是促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的一種重要政策手段。中央財政在2011年設置了戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展專項資金，到年底全國共有24個省市建立了戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展專項資金。2012年以來，中央財政安排了70億元戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展專項資金和40億元產業(yè)技術研發(fā)資金，而地方政府也紛紛追加配套資金，如廣東省財政廳安排了220億元戰(zhàn)略性新興產業(yè)的財政投入，300億元戰(zhàn)略性新興產品的政府采購，促進了戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展。雖然政府直接投資方式簡單，效果明顯，但有可能產生對民間資本的擠出、利益沖突、腐敗等負面影響，同時對財政也構成了較大壓力。因此，國家提倡建立參股創(chuàng)業(yè)投資基金公司，充分發(fā)揮民間資本的作用。例如河北國創(chuàng)創(chuàng)業(yè)投資有限公司就是一家創(chuàng)業(yè)投資基金公司，中央財政出資5000萬元，河北省地方財政出資5000萬元，省優(yōu)秀民營企業(yè)參股15 000萬元。但目前我國參股創(chuàng)業(yè)投資基金數目很少，運行機制并不完善。總體上來說，目前我國促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)資本投入的微觀財政支出政策力度并不大，政策手段也比較單一，資金績效也不高，而稅收優(yōu)惠政策與微觀財政支出政策相比，方式更加多樣化。

2.促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)勞動力投入的微觀財政政策現狀

戰(zhàn)略性新興產業(yè)作為技術密集型產業(yè)，不僅需要一定數量的勞動力投入，而且對勞動者創(chuàng)造效益的知識、技術、能力有較高要求。高素質勞動力需要教育和培訓，目前我國高校增設了25種戰(zhàn)略性新興產業(yè)相關專業(yè)，為戰(zhàn)略性新興產業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)奠定了基礎。產業(yè)的發(fā)展，既需要具備專業(yè)特長和管理才能的高級人才，也需要大量的技術工人，只有建立合理的勞動力供給鏈，才能促進企業(yè)效益的提高。從領軍型人才角度看，雖然我國財政科技投入增長速度很快，但是對于科技人員的激勵機制并不健全，因此很難引進和留住領軍型人才。同時擁有一技之長，能工作在第一線的技術工人也很匱乏，原因之一是我國對職業(yè)教育的重視程度不夠。同時政府并沒有有效運用財政政策手段鼓勵企業(yè)和個人進行在職培訓，提高勞動力的從業(yè)素質。

3.促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術進步的微觀財政政策現狀

我國非常重視利用微觀財政政策促進技術進步。例如2007—2012年，中央財政科技投入共計8729億元，年均增長率為18%。國家重點實驗室是國家高水平的基礎研究和應用研究基地，2013年，中央財政進行292個國家重點實驗室建設，共計投入27.48億元。研發(fā)資助應該是推動產業(yè)技術進步的一個著力點，2012年政府投入研發(fā)經費10 240億元，占GDP的1.97%。雖然增長速度很快，但從世界范圍看，研發(fā)投入強度居世界中等偏上水平，我國目前研發(fā)投入只能支持以跟蹤、模仿為主的技術創(chuàng)新戰(zhàn)略，這和我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術狀況也比較吻合。同時，微觀財政政策并未重點支持科技成果轉化，根據瑞士洛桑學院排名，我國企業(yè)獲得大學和科研機構技術的機會與能力與其他國家相比排在后面。從稅收政策角度看，現行企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等有關規(guī)定不利于戰(zhàn)略性新興產業(yè)的技術進步。例如企業(yè)所得稅對高新技術優(yōu)惠較少，并且強調事后優(yōu)惠，即企業(yè)只有獲利后才能享受該項優(yōu)惠，不利于調動企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。

四、微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的應用對策

微觀財政政策在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的應用，主要是通過財政政策工具來改變企業(yè)生產成本，把促進產業(yè)發(fā)展的目標放在促進資本和勞動力的積累并通過技術進步提高要素的生產率上，從而形成以內生經濟增長理論為基礎的微觀財政政策體系。如何根據戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展，選擇適宜的財政政策工具，是取得預期效果的關鍵。財政政策工具包括:財政支出手段，如政府的投資性支出、轉移性支出、財政補貼、政府采購、財政貼息、財政擔保等;財政收入手段，如稅收優(yōu)惠和國債政策等。財政投資性支出和轉移性支出以及國債投入強調的是事前激勵，財政補貼、財政擔保、政府采購等強調的是過程激勵，而稅收優(yōu)惠強調的是事后激勵。應該根據政策工具的不同特點，結合戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展規(guī)律，制定促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的微觀財政政策。

1.微觀財政政策促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)資本投入的對策

在促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)資本投入方面，微觀財政政策的著力點應該是運用政策工具更多地激勵民間資本進入戰(zhàn)略性新興產業(yè)。首先，應該根據項目外部效應的大小，確定財政政策工具的使用。如果項目外部效應大，社會公益性強，可使用政府的投資性支出，而對于一些商業(yè)價值大、外部效應小的項目可采用財政補貼、信用擔保等。其次，應該運用財政政策手段，鼓勵民間資金進入戰(zhàn)略性新興產業(yè)，如運用轉移支付政策、稅收優(yōu)惠政策等，鼓勵金融機構加大對戰(zhàn)略性新興產業(yè)的信貸支持。鼓勵發(fā)展參股創(chuàng)業(yè)投資基金，運用金融創(chuàng)新促進產業(yè)資本和金融資本的融合，讓更多的民間資本在政府資金的引導下，流入戰(zhàn)略性新興產業(yè)。最后，戰(zhàn)略性新興產業(yè)在研發(fā)過程中使用大量的物質資本，如機器設備和廠房等，可以通過減免稅等稅收優(yōu)惠政策降低企業(yè)的生產成本。

2.微觀財政政策促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)勞動力投入的對策

在促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)勞動力投入方面，微觀財政政策的著力點應該是運用政策工具提高勞動力素質。因為戰(zhàn)略性新興產業(yè)是技術密集型產業(yè)，對勞動力素質的要求高于傳統(tǒng)產業(yè)。首先，可以考慮建立戰(zhàn)略性新興產業(yè)人力資本專項預算，通過預算管理充分發(fā)揮對戰(zhàn)略性新興產業(yè)人才培養(yǎng)的支持，也便于對戰(zhàn)略性新興產業(yè)人才培養(yǎng)方面的政府投入進行績效管理。其次，戰(zhàn)略性新興產業(yè)所需人才，既包括領軍人才，也包括一般的技術人員。對于領軍人才，要在啟動資金、實驗室建設、人才隊伍配置方面，財政給予立體、全方位扶持。而對于一般技術人員，要通過個人所得稅優(yōu)惠政策，鼓勵其積極開展發(fā)明創(chuàng)造。最后，通過教育財政加強對勞動者素質的培養(yǎng)。職業(yè)教育是培養(yǎng)戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術工人的一條重要途徑，但目前職業(yè)教育培養(yǎng)成本高，財政投入低，應該增加職業(yè)教育的財政投入經費，不斷縮小與高等教育財政投入的差距，實現教育公平。應該考慮將職工在職教育經費由過去所占工資薪金總額的2.5%比例扣除標準提高到5% ～10%，提高職工參與在職培訓的積極性。

3.微觀財政政策促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術進步的對策

在促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術進步方面，微觀財政政策的著力點應該是運用政策工具培育企業(yè)成為自主創(chuàng)新主體。我國必須注重技術的原始創(chuàng)新，而原始創(chuàng)新能力的提高依賴于基礎研究、研發(fā)以及共性技術的投入力度。首先，政府在加大財政投入力度的同時，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的功效，引導企業(yè)資金流向研發(fā)領域，實現政府研發(fā)資金與企業(yè)研發(fā)資金結構的優(yōu)化。其次，完善戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術研發(fā)、轉讓和應用等各環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策，以往的稅收優(yōu)惠政策偏重于企業(yè)取得技術成果后享受，而對前期的基礎研究、應用研究以及實驗開發(fā)階段支持不夠，不能有效幫助企業(yè)化解研發(fā)風險。最后，借鑒發(fā)達國家運用政府采購促進企業(yè)技術創(chuàng)新的經驗。戰(zhàn)略性新興產業(yè)生產出來的高新技術產品，在短期內不會被消費者接受，而政府采購資金規(guī)模巨大，可拉動戰(zhàn)略性新興產品的市場需求，促進產業(yè)發(fā)展。

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