煤炭城市采煤塌陷地整治與城市發展的關系——以唐山市為例

張 偉，張文新 ，蔡安寧 ，梁進社，呂國瑋

（1.安徽科技學院城建與環境學院，安徽 鳳陽 233100；2.北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京100875）

1 引言

中國原煤產量的95%是井工開采獲得的[1]，國內有組織地開展采煤塌陷地整治始于20世紀80年代初，經過30余年的探索，在采煤塌陷地整治規劃編制[2]、潛力分析[3-4]、施工技術[5-6]、生態重建[7-8]、資金來源[9-10]、軟硬件輔助[11-12]、土地用途[13-14]、效益評價[15-16]等領域取得了豐碩的成果，對采煤塌陷地整治理論的形成和生產實踐的指導做出了重要貢獻。但中國采煤塌陷地整治目標用途大多定位在農林牧漁，整治后的土地繼續承包給當地農民分散經營，綜合效益不明顯，尤其是經濟效益不顯著，以至于整治動力不足，塌陷地復墾率總體上還不到15%，遠低于美國、德國、加拿大和澳大利亞等發達國家50%—70%的復墾率[17]。發達國家的采煤塌陷問題早于中國，他們在塌陷地整治的目標用途上總結了很多成功經驗，對中國采煤塌陷地整治目標用途的確定具有很強的借鑒意義。基于復墾土地利用多功能化的角度，美國阿巴拉契亞地區的采煤損毀地復墾項目設計者將損毀地整治目標用途與周邊城市發展和城市居民的經濟狀況緊密結合，提出將平坦土地規劃為城鎮建設用地，把采礦挖損地和填土場地平整后規劃為機場用地，露天開采區規劃為濕地公園，并把公園作為城鎮邊緣區，最終發展目標是建設成為經濟示范區[18]。德國的魯爾區和法國的洛林地區也把塌陷地整治與城市轉型發展結合起來，充分利用二者的互動互惠作用，帶動塌陷地整治，促進城市發展[19-20]。

這種把塌陷地整治目標用途定位在滿足城市發展需求，比把塌陷地整治目標用途定位在單純服務農業發展，更具有現實意義和實用價值。基于此，本文選擇河北省唐山市為例，將采煤塌陷地整治與城市發展結合起來，通過分析塌陷地整治與城市發展之間的關系，探討二者的相互作用機制,為中國資源型城市采礦損毀土地整治提供借鑒。

2 河北省唐山市概況

唐山市位于河北省東部，是一座具有百年歷史的沿海重工業城市。中國近代第一座煤礦——開灤煤礦1881年誕生在此地，在近130年間累計生產原煤11.92億t，造成了大范圍采煤沉陷區。截至2009年，開灤礦區因采煤造成地表塌陷（含波及區）總面積達2.46萬hm2，其中絕產地4750 hm2，形成塌陷積水坑53個，積水總面積2480 hm2，因采煤塌陷搬遷村莊94個，舊村址廢棄地800 hm2，采煤塌陷地已經成為唐山市經濟社會和生態環境可持續發展的主要障礙。自20世紀90年代起，唐山市逐漸重視采煤塌陷地整理工作，本著“宜耕則耕、宜林則林、宜魚則漁、宜建則建、宜工則工、宜生態則生態”的原則，優先整治投入少、見效快和城市規劃區內的塌陷地，不僅形成了深層塌陷區水產養殖、基塘農業、煤矸石填充覆土營造人工林、淺層塌陷地復墾耕地等農業用途模式，還把塌陷地整治與城市產業轉型、空間拓展、城鄉統籌、生態修復和改善環境等因素相結合，形成了一些服務城市發展的特色整治案例，比如南湖城市中央生態公園、唐山市駕駛員考試中心、古冶區垃圾填埋場、古冶區轉型接續產業集聚區、殷各莊新農村建設等，從而實現了耕地總量占補平衡，緩解了建設用地供需矛盾，優化了城市用地結構和布局，統籌了城鄉協調發展，改善了城市生態和人居環境，維護了地方社會穩定。

3 唐山采煤塌陷地整治與城市發展的關系

3.1 塌陷地整治與城市經濟

土地兼具資源和環境的雙重功能，塌陷地既是土地資源低效利用問題，也是環境破壞問題。從土地利用角度看，塌陷地造成地表建筑搬遷、產業布局調整、經濟結構改變等經濟問題，這些問題不僅直接加大了煤企的經濟賠償負擔，還間接影響了礦區周圍的經濟發展。1986—2009年僅唐山礦因采煤塌陷而搬遷村莊、廠企53處，直接賠償費用高達6.04億元；另因經濟部門間的橫向或縱向關聯性，原塌陷地面的工廠、餐飲、零售等行業的被迫搬遷，則會引發相關行業搬遷或倒閉，這些間接損失也是巨大的。從環境角度看，塌陷地會造成局部地質結構變形、污染物不斷沉積、生態系統紊亂等問題，環境在空間上具有區域關聯性，負外部性的污染塌陷地不僅直接影響了自身及其周邊地產的價格，還間接增加了城市招商引資和引進人才的難度，甚至導致本地資本向周邊環境較好的地區轉移，這些都可以看作本地經濟發展的機會成本流失。比如，在沒有整治前，2008年唐山礦塌陷地演變為城市近郊區的“龍須溝”，無人問津，其周邊500 m內的土地價格約10萬元/畝，遠低于其北部1.5 km的新華道110萬元/畝的地價。

塌陷地整治的經濟目標就是提高原廢棄、低效土地的經濟價值和發揮舒適性環境的正外部性。整治塌陷地涉及拆遷安置、策劃設計、具體施工、運營管理等環節；整治后的塌陷地為餐飲、零售、居住、旅游、工業等產業提供用地支持，這些工程需要政府、企業、個人等多方投入大量資金，直接增加了就業崗位，刺激拉動了地方經濟增長。良好的生態環境是城市發展的特殊生產力和增長點，利用塌陷地的蓄水功能，興建大型綜合性城市公園對煤礦城市發展具有十分重要的意義，該類公園不僅能夠直接提高原土地價值，帶動吃、住、行、游、購、娛等服務業，實現園內盈利性收入，還能發揮舒適性環境的正外部性，間接帶動周邊土地升值，提升城市推介形象，促進工業城市向生態城市轉變。唐山礦塌陷地整治——南湖城市中央生態公園就實現了上述功效（表1）。

3.2 塌陷地整治與社會穩定

采煤塌陷區一般涉及失地農民、采煤企業和地方政府，這三方在相互博弈中力爭各自利益最大化，且利益博弈貫穿于每個采煤塌陷區整治的始終。地方政府既期望煤企盡量多地繳納稅款，增加地方財政收入，又期望煤企能夠肩負社會責任，妥善安置失地農民；采煤企業以賺取最大利潤為終極目標，期望在地方政府的支持下，盡量把企業內部不經濟轉為社會外部不經濟，減少對失地農民和整個社會的補償或賠償；失地農民追求生活水平高于（至少不低于）塌陷前的標準，期望在地方政府公平、公正的監督下，煤企能夠在青苗補償、搬遷賠償、安置房建設、復墾土地質量等方面擔當應有的責任。事實上，煤企利潤和塌陷地的影子收益都不會按照市場規律合理分配給失地農民，農民得到的只能稱之為環境不良影響的“補償費”、造成的搬遷和異地安置補償費，而因采煤間接造成的社會和心理的負面影響，如原社會組織的解體、原文化傳承的中斷、原居住方式的急變、原交往方式的失范等方面則在相當程度上被忽視。另外，地方政府面對經濟利益的誘惑，可能會成為煤企的“代理人”，發生權利尋租現象，在此情境下，失地農民總是處于弱勢地位，從而成為影響城市社會穩定的根源之一。

根據實地訪談結果看，唐山礦王家河村距離市中心3 km，塌陷地全部被煤企和政府聯合征收，該村實現了“農村轉社區、農民轉居民”的整體雙轉，但村民反映征地價格5萬元/畝偏低（2009年政府出讓相鄰地塊200萬元/畝）；安置回遷房建設速度慢、樓層高（16層）且不通透、售價稍高（搬遷補償費不足以購買）；政府給予的租房補貼遠不夠實際租房支出；鄰里關系逐漸疏遠，心理失范嚴重；食物成本支出加大（以前自家有菜園）；雖然享受城市低保，但無崗可上、政府僅提供就業培訓；所以年青人除了擔心就業外，總體上比較滿意這種安置模式，但中年和老年人有所抵觸。而呂家坨礦殷各莊村距離中心城區約24 km，煤企按照塌陷地的損毀程度，每年夏秋兩季給予農民青苗補償費，直至塌陷地整治后交給農民繼續耕種；就近整體搬遷塌陷的村莊，原有社會組織依然聯系緊密；新村距離國義鋼鐵廠和呂家坨礦較近，村民就業有崗位，每戶工資性收入約2500元/月，由于此種安置模式的農耕區、居住區、工業區、休閑區等功能分區明確，就業有保障、收入有提高，村民普遍比較滿意。

3.3 塌陷地整治與城市擴展

唐山城市空間結構演變與開灤礦區的興衰更替緊密聯系。自1881年位于市區南部的唐山礦產煤起，為了規避塌陷區，唐山市城市空間逐漸向北和西北方向擴張；東部馬家溝礦的設立，迫使城市向西部擴張；北部荊各莊礦的設立，迫使城市向南部擴張；另外，西部遠郊有東歡坨礦。唐山城市四面被塌陷區包圍，空間拓展在一定程度上受到限制。近年來隨著南部沿海經濟隆起帶的打造，曹妃甸港與中心城之間的人流、物流、信息流、資金流不斷增加，空間聯系日益緊密，逐漸形成“港城互動，相向拓展”的城市空間格局。由于南湖塌陷地位于中心城和曹妃甸港相向拓展的連接帶上，隔斷了中心城向南擴展的連續性，所以唐山市政府投資95億元整治南湖塌陷地，破解塌陷地的阻礙，促使港城相向發展。可見，城市空間擴展為采煤塌陷地整治提供了機遇。

表1 唐山礦塌陷地整治前后效益對比表Tab.1 Comparison of the benefits of the Tangshan Coalmine’s of before and after the subsided land consolidation

整治后的唐山礦塌陷地變成了南湖城市中央生態公園，成為連接中心城區和南部沿海經濟帶的橋梁和紐帶。南湖公園帶動影響周邊約75 km2的區域，唐山市政府計劃打造南湖生態城，將其視為中心城區南部的增長極。南湖生態城帶動了經濟實力較強的豐南區沿唐津高速向東北方向延伸發展，逐漸與中心城區連為一片，最終融為一體，繼續沿著城市中軸線——建設路向南發展。屆時，唐山城市空間結構和城市整體功能布局將發生重大改變。可以說，唐山南湖塌陷地的整治將成為拉動城市南向拓展的重要動力，對優化城市空間布局具有重要作用。

3.4 塌陷地整治與市地優化

唐山市是一座在煤礦基礎上形成的重工業城市，總體上呈現“大分散、小集中”的組團式格局，城市用地結構不合理，主要表現為工業用地比例過大，綠化用地比例偏少；土地利用強度總體較低。2007年中心城區工業用地3797 hm2，占城市建設規模的28.24%，人均指標達到31.12 m2，遠高于國家標準（人均10—25 m2）；綠化用地1034 hm2，占城市建設規模的7.69%，人均8.47 m2，略低于國家標準（人均≥9m2）；中心城區平均建筑密度為18.39%，平均建筑容積率為0.37，可挖掘潛力2792 hm2[22]。另外，中心城區內還有塌陷地3514 hm2。隨著唐山市經濟發展重心向南部沿海轉移，中心區將成為京津冀重要的產業服務和生活居住中心，這就要求中心城區的商業中心區、居住生活區、工業生產區、城市公共空間區等用地優化調整，而閑置塌陷地及其周邊低效用地是城市建設用地整治的重點區域。

唐山市通過行政引導，在唐山礦的閑置塌陷地及周圍低效土地上已建成28 km2的南湖城市中央生態公園，在馬家溝塌陷地上正在建設11 km2的東湖郊野公園，充分利用公園的生態環境價值，重點發展休閑度假、文化創意、住宅、商業和高新技術等“低碳產業”，推動資源型城市轉型發展。運用土地市場倒逼機制，把位于中心城的工業、倉儲業轉移到閑置低效的塌陷地上，在趙各莊礦和林西礦的部分塌陷地上正在打造28.7 km2的轉型接續產業集聚區，主要承接唐山市中心城轉移的鋼鐵、陶瓷、水泥等產業；呂家坨礦和范各莊礦的部分塌陷地正在打造7.2 km2的能源綜合利用與循環經濟工業園區，主要承接唐山市中心城轉移的煉焦、電力、化工等產業。結合轉出廠企的歷史文化、地理區位、基礎實施和居民需求，重新多元化利用騰退地，優化城市空間結構，如原唐山焦化廠被改造為工業科普博物園、拓展訓練營、陶瓷創意園、房地產開發以及公共服務配套設施。

3.5 塌陷地整治與城鄉統籌

與一般地區相比，唐山市煤礦區推進城鄉統籌，更具有明顯的特殊性。首先，煤炭資源和耕地資源分布大多重合，僅2006—2009年開灤礦區采煤塌陷損毀耕地4671 hm2，失地農民數量持續攀升，礦區人地矛盾加劇；與塌陷前相比，復墾后的耕作層降低，耕地生產力也有所下降；塌陷導致地表附屬設施傾斜倒塌，甚至村莊整體搬遷，在一定程度上影響了農村發展。其次，基于維穩考慮和煤加工產業鏈短，煤礦僅為周邊農民提供了很少的就業崗位，煤炭開采并沒有有效帶動農村地區發展和農民收入提高。再次，煤炭開采破壞了生態、煤礦污染物破壞了環境，不僅農民飽受生態環境破壞直接帶來的無形傷害，還為農村地區吸引外來資本增加了難度。最后，基于地均經濟效益產出，唐山市投往農村地區的資金非常有限，2009年唐山市農村固定資產投資完成380.08億元，同比增長50.5%；而城鎮固定資產投資完成1800.79億元，同比增長62.3%，城鎮投資增長明顯快于農村投資，且農村固定資產投資僅為城鎮固定資產投資的1/5。這種境遇下，在塌陷區進行統籌城鄉發展是非常有難度的。

唐山市把塌陷地整治與產業轉移、村莊搬遷、新農村建設等因素相結合，發揮行政引導和市場調節作用，把中心區高耗能的傳統工業集中轉移到處于穩產期的煤礦周圍，打造接續產業集中區或能源綜合利用與循環經濟工業區，強化資源深度綜合利用，改變單純輸出煤炭和傳統的煤化工—煤焦化產業形式，著重發展能源化工和精細化工產業，延伸煤炭加工產業鏈，從而創造出大量就業崗位。借助新農村建設和城鄉建設用地增減掛鉤政策，將因塌陷搬遷的村民集中安置在穩沉塌陷地上，采取社區化管理，建新區新址位于煤礦區和產業集中區或工業園區的周邊，新村村民不僅可以共享礦區醫院、學校及相關基礎設施，還可以就近在相關廠企就業，增加工資性收入，最終形成城市—煤礦—農村三者互動互惠發展的良好局面，實現統籌城鄉發展。

3.6 塌陷地整治與城市形象

城市形象是一個城市的“招牌”和“名片”，是城市綜合實力和發展水平的外在表現。唐山依托其豐富的金屬礦產（鐵）、非金屬礦產（石灰巖、耐火粘土）和能源礦產（煤炭、石油），使得黑色金屬冶煉及壓延加工業（鋼鐵冶煉）、非金屬制品制造業（陶瓷、水泥）、煤炭開采及洗選業和石油冶煉成為地區國民經濟的優勢產業，這些“黑色產業”為唐山城市形象打上了“環境差、高能耗、不經濟”的標簽。尤其是唐山礦、荊各莊礦和馬家溝礦的塌陷地位于城市近郊區，工業污染物、生活垃圾在雨水的沖刷下，逐漸匯集起來，塌陷地逐漸變成污水坑；另外塌陷致使許多道路、電力、水利、房屋等設施受到損壞，破壞了植被、地下水等生態系統，加上煤矸石釋放的碳、硫等大氣污染物，嚴重影響了居民生活品質，也為唐山市吸引外資和人才、轉型發展帶來了很大阻力。

唐山市政府把塌陷地整治與產業轉型、環境保護、生態修復等重大任務結合起來，以唐山礦塌陷地整治為契機，逐漸淘汰中心城的重工業，變“黑色經濟”為“綠色經濟”，合并重組塌陷地周邊土地，增加水域、綠地、廣場等公共用地，美化城市景觀，提升城市形象，從而改變人們對煤礦城市的固有印象。唐山市政府還把位于城市遠郊的唐家莊礦塌陷地，整治為城市垃圾填埋場，把礦區建設、生產中的固體垃圾和居民生活中的固體垃圾，經過技術處理，集中統一填埋，等填埋結束后，在垃圾填埋場上覆土，在其上面搞綠化甚至搞生產，既解決了因缺少填充物而不能整治塌陷地的難題，又消除了城市環境中的“臟、亂、差”現象，提升了城市環境品質。

4 唐山市采煤塌陷地整治與城市發展的相互作用機制

采煤塌陷地整治是煤炭城市經濟社會發展到一定程度上的必然產物。在130余年中，開灤礦區對唐山市經濟發展、社會進步、地方文化、市民心理、城市空間等方面有著重要的影響，當采煤業成為煤炭城市國民經濟的主導產業或支柱產業時，塌陷地整治往往呈現“局部在改善、總體在惡化，舊賬未還、新賬又至”的窘局；而隨著資源枯竭和產業結構的優化，采煤業不再成為主導產業或者支柱產業，采煤引發的負面影響已成為煤炭城市可持續發展的主要阻礙，這時整治塌陷地對促進城市發展具有明顯的作用。

唐山市采煤塌陷地整治與城市發展存在相互作用的關系。城市發展為塌陷地整治提供了內在動力，同時又為塌陷地整治提供了外在條件，在內部動力和外在條件的共同作用下，引導著塌陷地的整治目標用途和布局。從內在動力來看，隨著經濟實力進一步增強，唐山城市擴張受限向塌陷地整治提出了供給土地的需求，城市用地結構更新向塌陷地整治提出了產業轉型承接地的需求，城鄉統籌發展向塌陷地整治提出了縮小差距的要求，提升城市形象向塌陷地整治提出了綠色低碳的要求。從外在條件來看，雄厚的經濟實力為塌陷地整治提供了經濟支持，穩定的社會秩序為塌陷地整治提供了良好社會環境。

塌陷地整治對城市發展具有一定的反饋作用，它直接影響城市發展的實體層，實體層繼而影響經濟層，最終通過文化層表現出來（圖1）。城市擴張和市地優化都是通過實體土地承載表現出來的，將二者視為城市發展的實體層，塌陷地整治供給了城市空間拓展用地，緩解了土地供需矛盾，增加了生態休閑用地，優化了城市用地結構；經濟增長和城鄉統籌都是通過經濟活動實現的，將二者視為城市發展的經濟層，無論是塌陷地整治過程中的資金投入，還是塌陷地上打造的產業承接地的實際產出，都對經濟增長具有刺激拉動作用，對統籌城鄉協調發展、縮小貧富差距具有促進作用；城市形象和社會穩定在一定程度上表現為城市軟環境，將二者視為城市發展的文化層，文化層是實體層和經濟層的外在表象，塌陷地整治提升了城市形象，維護了社會穩定。

綜上所述，隨著唐山南部沿海經濟隆起帶的崛起，城市空間南向發展加快，中心城區承擔的功能發生改變，亟需改善城市生態環境、城市形象和基礎設施，挖掘歷史文化內涵，提升城市軟實力，這為加大塌陷地整治力度提供了重要機遇。反過來看，塌陷地整治又為城市發展提供了土地空間和土地資產的增值，在一定程度上驅動了城市發展。所以，城市發展與塌陷地整治之間存在一定的相互作用內在機制。

圖1 塌陷地整治與城市發展的相互作用機制Fig.1 The interaction mechanism between subsided land consolidation and urban development

5 結論

（1）采煤塌陷地整治與城市發展在城市經濟、城市拓展、城市用地結構優化、城鄉統籌、城市形象和社會穩定等方面，存在密切的相互作用關系，在內部動力和外在條件的共同作用下，城市發展促進了塌陷地整治；反過來，塌陷地整治推動和促進城市發展，并通過實體層、經濟層和文化層表現出來；塌陷地整治與城市發展之間存在一定的相互作用的關系。

（2）唐山市良好的經濟社會發展形勢和自身雄厚的經濟實力為采煤塌陷地整治提供了有利條件。唐山市采煤塌陷區的治理與產業轉型相結合，以唐山礦塌陷地整治為契機，打造產業轉移平臺，逐漸遷移中心城的重工業，促進中心城區產業轉型，取得了良好的效果。

（3）唐山城市空間結構演變與開灤礦區發展、興起、成熟、甚至將來衰敗或成功轉型都有緊密的聯系。唐山市政府投資整治南湖塌陷地，破解塌陷地的空間阻隔，促使港城相向發展，采煤塌陷地整治成為拉動城市拓展的重要動力，對優化城市空間布局具有重要作用。

（4）唐山工業用地比例過大，城市用地結構不合理。唐山市利用行政引導措施，將開平區、古冶區等郊區的采煤塌陷地整治目標用途定位在承接中心城區產業轉移；在中心城區騰退的土地上發展商業購物、住宅、文化會展、高新技術產業，促進了城市用地結構優化，提高了城市用地效益。

（5）礦區城鄉發展差距和居民貧富差距的拉大不利于統籌城鄉協調發展。唐山市把塌陷地整治與新農村建設相結合，充分利用中心城產業轉型的契機，在塌陷地上科學設計農業耕作區、居住區與工業區，為失地農民搬遷與再就業搭建了平臺，使塌陷地整治成為統籌城鄉協調發展、縮小貧富差距的有力抓手之一。

唐山市采煤塌陷地整治成功的重要因素是城市發展情景特定和塌陷地區位優越。所以，對于那些缺乏重大發展機遇和塌陷地區位遠離城市輻射區的資源型城市，進行礦區土地整治不具有直接復制的意義，而應結合自身經濟社會發展形勢，科學確定塌陷地整治用途，因地制宜地開展塌陷地整治。

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