擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍完善房地產(chǎn)稅制改革

劉隆亨 高慧倩

5月5日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，在工作部署和工作意見中強(qiáng)調(diào)指出：擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，是年內(nèi)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。為什么要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，如何看待上海、重慶的房改試點(diǎn)，怎樣擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，已不再是研究、抓緊研究的問題了，而是箭在弦上加大力度擴(kuò)大范圍的問題了。

一、擴(kuò)大試點(diǎn)是完善稅制改革的必然趨勢

（一）擴(kuò)大試點(diǎn)是“營改增”發(fā)展的必然需求

積累改革經(jīng)驗(yàn)的需要。積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)，是為了在全國范圍內(nèi)對征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅積累經(jīng)驗(yàn)、凝聚共識，徐圖進(jìn)展。例如：如果再試點(diǎn)一些省會城市和計(jì)劃單列市城市又稱二線城市，進(jìn)一步取得個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)，并與上海、重慶大城市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，就會使經(jīng)驗(yàn)更加全面。

財(cái)稅體制改革的需要。“營改增”為財(cái)政體制改革提出了三個(gè)方面的問題，一是增值稅作為共享稅，在“營改增”過程中目前實(shí)行的是誰試點(diǎn)誰收入，并沒有解決對增值稅收入分享的問題，加大對房產(chǎn)稅的改革和完善，有利于助推這個(gè)問題的最終解決。

替代原有營業(yè)稅的需要。“營改增”后營業(yè)稅就需要割尾巴，但是作為地方財(cái)政稅收主體稅種中的營業(yè)稅消失后，只有把房產(chǎn)稅完備起來并最后形成房地產(chǎn)稅，“營改增”也才能發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

（二）擴(kuò)大試點(diǎn)是重建和優(yōu)化地方稅收體系的要求

構(gòu)建地方稅收體系這是“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)。房產(chǎn)稅歷來在“十一五”、“十二五”規(guī)劃中，以及歷次全國人民代表大會決議中，強(qiáng)調(diào)要抓緊研究的地方稅種。而從2011年1月1日起，經(jīng)過上海、重慶兩年多的試點(diǎn)在一定程度上體現(xiàn)了改革的方向，在一定范圍內(nèi)取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。而“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)逐步構(gòu)建地方稅收體系和賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限，因此，只有抓住了房產(chǎn)稅的改革和向房地產(chǎn)稅的方向轉(zhuǎn)變，才能最終構(gòu)建和完善地方稅收體系。歷史的經(jīng)驗(yàn)和稅制發(fā)展的規(guī)律告訴我們，地方稅收體系的主體稅種必然是房地產(chǎn)稅。

（三）擴(kuò)大試點(diǎn)與國際形勢及歷史的經(jīng)驗(yàn)不能脫節(jié)

1、房產(chǎn)稅是世界各國(地區(qū))普遍征收的一個(gè)稅種。國外和港澳臺地區(qū)房地產(chǎn)稅制的情況對我國內(nèi)地的改革頗有啟示。根據(jù)對五大洲具有代表性和盡可能調(diào)查到的國家和地區(qū)有65個(gè)，征收房產(chǎn)稅和類似征收房產(chǎn)稅的情況是：房產(chǎn)稅的名稱，有16個(gè)國家為土地和財(cái)產(chǎn)稅；有10個(gè)國家稱為財(cái)產(chǎn)稅；有9個(gè)國家叫土地稅或地稅或地產(chǎn)稅；其他個(gè)別國家有的叫經(jīng)營財(cái)產(chǎn)稅、不動產(chǎn)購置稅、個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅、土地和建筑稅、房地產(chǎn)稅。西方國家最早開征房產(chǎn)稅的國家是英國，1690年英國按家庭中爐灶數(shù)目課征房產(chǎn)稅，稱為爐灶稅，后又改為按房屋窗戶課稅，稱為窗戶稅。法國1796年開征了門戶稅，持續(xù)了一百多年。房產(chǎn)稅已成為發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的重要來源，美國1986年房地產(chǎn)和占國家總財(cái)政收入的7.4%，在亞洲一些大城市房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的11%-40%之間，最低的雅加達(dá)占3%，最高的馬德拉斯占54%。

2、房產(chǎn)稅是一個(gè)歷史性的稅種。早在我國周朝時(shí)期就開始對房屋征稅，以后各個(gè)朝代也在不同的程度上對房屋征稅，如唐朝間架稅，明朝塌房稅，清朝末年的房捐等。新中國成立后，政務(wù)院決定在全國部分城市征收房產(chǎn)稅，到1951年又把地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅合并為“城市房地產(chǎn)稅”，1984年國有企業(yè)利改稅和1986年改革工商稅，國務(wù)院頒布了“房產(chǎn)稅暫行條例”，房產(chǎn)稅成為了一個(gè)獨(dú)立的稅種，到1993年12月深化稅制改革時(shí)，房產(chǎn)稅被保存了下來。

（四）我國房地產(chǎn)業(yè)的重大改革與目前的房產(chǎn)稅不適應(yīng)

我國房產(chǎn)業(yè)的重大改革與房產(chǎn)稅是緊密聯(lián)系的。在改革開放前后，我國是實(shí)行福利分房制度，也就是說按工作年限、級別對企事業(yè)單位的職工無償?shù)胤峙渥》浚髞磉^渡到按商品住房進(jìn)行市場調(diào)節(jié)分配。隨著城市的建設(shè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，房產(chǎn)稅作為積累城市建設(shè)的資金來源和財(cái)產(chǎn)收入分配的工具就顯得十分重要了。目前房產(chǎn)稅不適應(yīng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是與市場房價(jià)不連接；二是對個(gè)人住房沒有征收房產(chǎn)稅；三是稅費(fèi)不分，稅基被侵蝕。

二、房產(chǎn)稅改革的幾個(gè)重大問題的具體設(shè)想

（一）房產(chǎn)稅征收的對象和范圍，以及上海、重慶試點(diǎn)的不足

按照現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，房產(chǎn)稅的納稅人是房屋產(chǎn)權(quán)所有人。凡產(chǎn)權(quán)屬于全民所有的由經(jīng)營管理的單位為納稅人：凡產(chǎn)權(quán)出典的，由承典人為納稅人；凡產(chǎn)權(quán)所有人、承典人不在房產(chǎn)所在地的，由房產(chǎn)代管人或使用人代為報(bào)交。實(shí)際情況是，曾在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，城市房地產(chǎn)管理部門，個(gè)人和華僑是納稅人。后來只是外資合資單位和外籍人繳納這種稅。目前，中外都適用。直到1993年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，房產(chǎn)稅才作為一個(gè)獨(dú)立的稅種開始被重視起來。就征稅范圍來說這也只是對經(jīng)營性用房和出租性用房征稅，對個(gè)人持有的住房包括空置房，長期處于無稅狀態(tài)，但即便如此，僅上述兩個(gè)方面的征稅范圍的稅收收入也是很可觀的。2001年—2005年房產(chǎn)稅收入平均每年占地方稅收總收入的3.6%，從2006年—2010年房產(chǎn)稅收入平均每年占地方稅收總收入的3.2%。

征稅范圍是房產(chǎn)稅征稅對象的具體化，但按照此次房改的要求，應(yīng)著力解決在持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅收問題。確切地說由營業(yè)用房地產(chǎn)擴(kuò)大到非營業(yè)用房地產(chǎn)，既包括存量房房產(chǎn)，也包括增量房房產(chǎn)，將居民住房納入征稅范圍，這也是對現(xiàn)有房產(chǎn)稅長期缺欠的一個(gè)矯正。所謂存量房是指已經(jīng)居住了的和閑置起來沒有居住的房產(chǎn)。所謂增量房按照個(gè)人和家庭的需要而當(dāng)年購置的房產(chǎn)。這兩類房都必須征稅，它是征稅對象的簡稱，現(xiàn)在有人主張只征增量房的稅，不愿征存量房的稅，這是不公平的，因?yàn)椴徽撌窃隽糠窟€是存量房都是由國家的公共資源形成的，尤其是存量房，據(jù)統(tǒng)計(jì)約占整個(gè)房產(chǎn)的40%，并且為小數(shù)人所擁有。

由此可見，現(xiàn)行房產(chǎn)稅的征稅范圍概括起來包括以下三個(gè)方面：一是個(gè)人或單位非居住性的營業(yè)性房產(chǎn)的征稅；二是個(gè)人和單位出租的房產(chǎn)的征稅；三是個(gè)人持有或保有環(huán)節(jié)的住房中，屬于空置房產(chǎn)的征稅。從前兩個(gè)方面可以繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策基本不變，而對第三個(gè)方面應(yīng)施行新的政策。

以上海試點(diǎn)為例，上海的征稅范圍包括對在上海市居民家庭新購且屬于第二套及以上的住房（住所）和非上海市居民家庭的在本市新購的住房征收房產(chǎn)稅。

而在重慶市為個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅和個(gè)人新購的高檔住房，以及在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購第二套房（含二套房）以上的普通住房征稅。在重慶所謂高檔住宅是指建筑面積交易單價(jià)達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住宅成交建筑面積均價(jià)3倍（含3倍）以上的住房，這種對高檔房的外延界定不清楚。

由此可見，上海和重慶對征稅范圍的缺欠是：重慶市征稅范圍限于主城區(qū)，沒包括市轄縣，也沒明確主城區(qū)里面的農(nóng)村住宅的稅收問題，排除在外的市轄縣存在大量的國有土地上的商品房造成稅源的流失。上海市只征新增量房產(chǎn)，造成先購與后購之間的不公平，重慶市和上海市兩市對非本市居民購買商品房，無法享有與本市居民購買商品房的優(yōu)惠待遇，這種在保護(hù)本市居民住房利益預(yù)防外來人口擴(kuò)張的立場出發(fā)在形式和實(shí)質(zhì)上，也違反了稅收公平的原則。

（二）稅率設(shè)計(jì)和重慶、上海的試點(diǎn)做法

1、稅率問題是涉及稅收負(fù)擔(dān)的輕重問題。我國現(xiàn)行《房地產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，依照房產(chǎn)余值計(jì)算繳納的，稅率為1.2%；依照房產(chǎn)租金收入計(jì)算繳納的，稅率為12%。實(shí)際適用稅率為0.6%征收，出租房為6%。按照持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的要求，為了實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，合理負(fù)擔(dān)的原則，在稅率的設(shè)計(jì)上，針對不同收入的人擁有不同類別住房，以及房產(chǎn)不同用途的功能作用，對房產(chǎn)稅可采取有差別的固定比例稅率或超倍累進(jìn)稅率，并附有一定幅度的浮動范圍，適用這種比例稅率。稅率設(shè)計(jì)的強(qiáng)制性與靈活性，可使各地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)炒作的熱度執(zhí)行浮動稅率，提高房產(chǎn)稅對資源的有效配置，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場有序發(fā)展，是很必要的。

2、上海在稅率上與住房面積相給合，實(shí)行有差別的比例稅制。也就是因房價(jià)高低分別暫定為0.6%和0.4%的稅率。對其居民家庭新購且屬于第二套及以上住房的，合并計(jì)算的家庭的全部住房面積，人均不超過60平方米（含60平方米）的，其新購的住房暫免征房產(chǎn)稅。人均超過60平方米的，對屬于新購住房超出部分的面積按規(guī)定計(jì)算征收房產(chǎn)稅，同時(shí)按照實(shí)行的差別比例稅制的要求，即對一般適用稅率暫定為0.6%，但是對應(yīng)稅住房每平方米市場交易價(jià)格低于上年度新建商品住房平均銷售價(jià)格兩倍（含兩倍）的，其稅率可暫減為0.4%。

3、重慶稅率設(shè)置，實(shí)行有差別的超倍累進(jìn)比例稅率。獨(dú)棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價(jià)，在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)3倍以上的住房，稅率為0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%；4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%；對在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購第二套（含第二套）以上的普通住房，稅率為0.5%。

（三）房產(chǎn)稅的管理體制與《房地產(chǎn)稅暫行條例》的修訂及法規(guī)的配套

1、房產(chǎn)稅在稅收管理體制中應(yīng)屬于地方稅種。有人主張，鑒于房產(chǎn)稅的重要性，是否可以將房產(chǎn)稅改為共享稅。我們認(rèn)為沒有這種必要。首先從國際上來看，大多數(shù)國家和地區(qū)，包括發(fā)達(dá)國家和不發(fā)達(dá)國家，也包括周邊國家和地區(qū)，除了個(gè)別國家和地區(qū)把房產(chǎn)稅當(dāng)作中央稅或中央與地方稅之外，都把房產(chǎn)稅當(dāng)作地方稅收的重要來源，歸屬于地方管理。其次，因?yàn)閲胰缃褚呀?jīng)解決了兩個(gè)比例不協(xié)調(diào)的問題（即財(cái)政占國民收入比例的不協(xié)調(diào)，中央財(cái)政占整個(gè)財(cái)政的比例不協(xié)調(diào)），中央已經(jīng)有足夠的財(cái)力進(jìn)行宏觀調(diào)控，而房產(chǎn)稅稅源分布廣，比較零星分散，主要依靠地方稅務(wù)機(jī)關(guān)組織力量進(jìn)行征收。房產(chǎn)稅作為地方稅收，不僅可以壯大地方財(cái)力，更好地滿足地方財(cái)政的需要，而且還可完善地方稅收體系，發(fā)揮地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的積極性和創(chuàng)造性。

2、抓緊對現(xiàn)行的《房地產(chǎn)稅暫行條例》的修訂和上報(bào)全國人大完成法律程序。該條例已經(jīng)實(shí)施27年了，社會情況發(fā)生了很大的變化，需要將房地產(chǎn)稅改革的有關(guān)內(nèi)容增加到現(xiàn)行的條例中，并上報(bào)全國人大常務(wù)會，授權(quán)和通過全國人大常務(wù)會完成立法手續(xù)，使該條例變成法律具有權(quán)威性。同時(shí)，還需要通過國務(wù)院專門制定相關(guān)的配套條例，包括制定房地產(chǎn)開發(fā)與交易條例、房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理?xiàng)l例、房地產(chǎn)開發(fā)流程管理辦法、房地產(chǎn)業(yè)中介機(jī)構(gòu)及資產(chǎn)評估條例、房地產(chǎn)違法處置條例等。要逐漸用法律手段來替代行政的、政策的、臨時(shí)的辦法，要把經(jīng)濟(jì)手段與法律手段、行政手段結(jié)合起來，在運(yùn)用這三種手段的過程中要體現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。只有這樣才能為我國房產(chǎn)市場的有序競爭、健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

三、擴(kuò)大和改革房產(chǎn)稅與完善房地產(chǎn)的目標(biāo)和步驟

積極穩(wěn)妥擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)，最終目標(biāo)是由現(xiàn)在的個(gè)人房產(chǎn)的征稅轉(zhuǎn)為與城市土地使用稅合并。所謂城市土地使用稅，是指在我國城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)使用土地的單位和個(gè)人，以其實(shí)際占用的土地面積為征稅對象征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅只有與這種土地使用稅合并，才能最后形成完備的房地產(chǎn)稅。擴(kuò)大個(gè)人住房征稅改革的試點(diǎn)，目前還僅僅停留在個(gè)人住房的征稅問題上，它并沒有解決房產(chǎn)和土地的關(guān)系問題，因此只有把現(xiàn)在的房產(chǎn)稅和城市土地使用稅合并，才能真正成為房地產(chǎn)稅。

對于房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅，其理由：一是這兩種稅有很多相似之處。從歷史發(fā)展到現(xiàn)在有分有合而現(xiàn)在兩個(gè)稅都保存著并有好多相似之處，如：納稅人、計(jì)稅辦法、減免、征收管理很相似。二是從國際上看除少數(shù)國家和地區(qū)外大多數(shù)國家是把地產(chǎn)（土地）與房產(chǎn)合并征收的（如拿大、美國、哥倫比亞、尼日利亞、印度尼西亞等23個(gè)國家和地區(qū)）。三是從實(shí)際情況來看，房產(chǎn)和地產(chǎn)（土地）分不開。要調(diào)控房產(chǎn)也必須調(diào)控地產(chǎn)，要調(diào)控地產(chǎn)就必須調(diào)控房產(chǎn)。四是只有把這兩種稅合并成為房地產(chǎn)稅，才能使這個(gè)稅種承擔(dān)地方稅收體系的主體稅種角色，成為地方財(cái)政的重要來源，才能真正替代營業(yè)稅的地位，為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共產(chǎn)品，打下良好的稅政基礎(chǔ)。

在時(shí)間安排上，可以與“營改增”同步。“營改增”在全國范圍內(nèi)五年完成，而房產(chǎn)稅改革以及過渡到房地產(chǎn)稅，也應(yīng)當(dāng)在五年內(nèi)完成，完善房產(chǎn)稅到房地產(chǎn)稅的改革時(shí)間很緊迫，我們應(yīng)當(dāng)“一萬年太久，只爭朝夕”。

10月30日，武漢市江岸區(qū)地稅局領(lǐng)導(dǎo)陪同武漢市江岸區(qū)政務(wù)中心負(fù)責(zé)人一行到辦稅服務(wù)廳，就如何創(chuàng)建“群眾滿意窗口”進(jìn)行了調(diào)研，對該局“王靜小組”辦稅窗口的工作給予充分肯定。（圖/文：廖小英）