從財稅體制看地方債務危機

方紹偉

中國是一個“集權型單一制”國家，不是一個“分權型單一制”國家，也不是一個“聯邦型復合制”或“邦聯型復合制”國家。這個簡單的政治事實，決定了中國的財稅體制不可能是“分權式”或“聯邦式”的。

可以說，“中央集權”、“分級代理”、“分稅限權”、“轉移支付”、“稅費最大化”、“預算軟約束”和“中央終極責任”是當代中國“財政集權體制”的七大基本特征。由于這些特征不完全符合“財政聯邦制”的一系列原則，故中國的“財政集權體制”也被稱為“財政準聯邦制”。本文將從從中國財稅體制的特征，分析地方債務危機的政治經濟邏輯。

財稅體制的內在困境

分析問題的第一步是看“宏觀稅負”，即稅收占GDP的情況。如果把各級政府在正式稅種之外的其他各項稅費加進去，中國的“宏觀稅負”會比這個比例高出很多。這個“隱性宏觀稅負”是個不可忽略的大問題。

分析問題的第二步是看“中央收入比”，即中央財政收入占全國財政收入的比例。從1990年到1993年，“中央收入比”從50%下降到35%，1994年因分稅制改革而上升為67%，此后逐步下降到50%左右。“中央支出比”的情況也類似。現在的問題是，全國總的稅收在增加，中央的收入總額也在增加，可中央除了國防保安、外交行政、文體交通、教育科研等支出外，其他的錢都到哪去了？這就是爭議較大的中央給地方的補貼或“轉移支付”問題。

轉移支付之所以爭議大，要害在于“地區平衡的再分配原則”往往被“討價還價機制”和“跑部錢進機制”所取代，結果轉移支付本身不僅變得毫無原則，還起到了“鞭打快牛”和“激勵腐敗”的負效應。轉移支付中的一般支付和專項支付往往各占一半，專項支付的審批權掌握在中央各個部委手中，各地的“駐京辦”就擔負起了爭搶專款的“跑部錢進”任務。好好的稅錢，有很大的比例就燒在了“扯皮”、“尋租”和“回扣”上。大稅種如增值稅和所得稅的大頭都讓中央拿走了，地方還哪來的錢去辦那么多的事？“教育支出占GDP4%”的目標還如何可能持續實現？地方的積極性還能往哪調動？按照“財政聯邦制”的“對等原則”，稅收從哪來用到哪去效率最高，但如果中央財權太大、“地區平衡的再分配原則”太靈活，就會出現地方政府“從看納稅人的臉色變成看中央的臉色辦事”的結果。在這個意義上我們可以說，中國的“財政集權體制”甚至不能叫“財政準聯邦制”，“分稅限權”取代了“分稅分權”，所以它似乎只能叫“財政偽聯邦制”。

80%的中央收入用于轉移支付，確實表明中央的財權太集中了。這也意味著說，看一個國家的財政分權程度，根本不能只看地方財政支出占總支出的比例，中央收入占總收入的比例也要看。大部分錢可能最后是地方在花，可其中很大的比例，需要地方從中央的控制權上“哭鬧出來”（轉移支付統計上算中央支出）。同樣重要的是，既然從中央那“哭鬧出來”的是錢而不是中央的稅權，地方還不夠花的話，也就只能從中央那“哭鬧出來”非正式稅種之外的其他稅權和債權。

這就到了分析問題的第三步：既然中央搞“財權最大化”，包括被鞭打快牛的各省區就只好搞“稅費最大化”，這可以被稱為中國特色的“地方隱性財權定律”：一旦“法定財力”無法應付日益增加的“事權責任”，“法定財權”就必然尋求突破自己而獲得非正式的“隱性財權”（包括“隱性稅權”和“隱性債權”），以解決“法定財力”與“事權責任”的不對稱困境。

地方“隱性稅權”

在理解地方“隱性稅權”和“隱性債權”的問題上，中國“財政集權體制”的“分級代理”、“稅費最大化”、“預算軟約束”和“中央終極責任”這四個特征尤其重要。簡單地說，地方及地方部門要在盡可能保證自己福利（包括政績和升遷）的情況下辦好代理的事務，而保證自己福利的兩大辦法是“部門最大化”和“責任代際化”，“稅費最大化”和“債務遠期化”就是這兩個辦法的財政體現。

中國各級政府的財政收入一直包括預算內、預算外、非預算三大部分。2011 年起，預算外收入（教育收費除外）納入預算管理，因此，2011 年財政統計中的非稅收入規模開始增大。非稅收入是按照“收入形式”對政府收入進行的分類；預算外資金則是按照“資金管理方式”進行的分類。非稅收入概念在2003年明確后，預算外概念逐漸淡化。目前，非稅收入的主體還是預算外資金，非稅收入已經被逐步納入預算內管理。

在改革過程中，還存在大量的既非預算內也非預算外、并且未納入“非稅收入”的“制度外收入”或“非預算收入”。不少省市的非稅收入在一般預算收入的占比高達30%以上，加上非預算部分則可能超過50%。非預算收入具有非規范性、隨機性、低透明性，是轉軌過程中逐步擴張的“小金庫”。

非預算收入主要由政府部門、事業單位及社會團體直接支配，既可能被用于經濟建設，也可能被用于事業發展、社會保障和公職人員的津貼。其中，無償的非預算收入是指政府部門以及依托政府的社會團體，憑借自己特定的權威向社會募集的臨時性收入。有償的非預算收入是指政府部門直接運作或委托企業運作、并以政府名義向社會各界的借入資金。有償的非預算收入實質上是政府信用資金，中國的地方政府無權發放債券，但這種收入本質上是地方公債。

地方“隱性債權”

不理解中國地方財政的政治邏輯，就不可能理解當代中國經濟的發展邏輯。而由于地方政府和地方部門只是中央的代理，“稅費最大化”和“債務遠期化”就是“地方政府公司化”的必然結果。

按照1994年出臺的《預算法》，中國的地方政府無權發行債券。“正式債權”沒有，“隱性債權”卻普遍存在的。地方的“隱性債權”體現在幾個方面：第一是向中央“哭鬧出來”的由財政部代理發行的地方債（列入省級預算管理） 。

第二是所謂的“地方政府投融資平臺”，即地方政府組建的城市建設投資公司（城投公司）、城建開發公司或城建資產經營公司，這些公司通過地方政府劃撥的土地、股權等資產，加上財政擔保、補貼等還款承諾，建成了資產和現金流達到銀行、承銷券商或理財產品融資標準的公司，然后將融資款項用于市政公用事業等項目中。城投債券或市政債券一般都需要上報省發改委、國家發改委審批。在監管收緊時，不少地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、墊資施工等方式進行變相融資。

“地方政府公司化”導致出現超前的基礎設施投資或加劇產能過剩的投資。到2013年3月末，地方政府融資平臺貸款余額9.59萬億元。地方投融資平臺推進的各種項目普遍資本金不足、回收期長、收益率低，出具虛假注冊資金證明、以流動資金或搭橋貸款充作資本金、高估實物出資、以貸款抽回資本金、政府擔保過多、虛假抵押、以新債還舊債等“飲鳩止渴”現象普遍存在。

第三是地方企業發放的債務、地方政府補助事業單位所借的債務。這三個方面意味著地方的債務包括：負有償還責任的直接債務，負有擔保責任或連帶償還責任的間接債務，負有沒提供擔保、但承擔救助責任的其他債務。

羊毛出在羊身上，地方債務最終將以稅費的形式落到地方老百姓的頭上。現行稅制表面上是對地方政府不利，實際上卻是對納稅者不利。問題不在于地方政府要分清該不該干什么，問題在于制度邏輯規定了地方政府必然干什么。地方政府“代理權”的邏輯，使地方政府經常埋怨中央“要讓馬兒跑，又要馬兒不吃草”，但是，代理中的“財力不對稱”、“責任不對稱”和“信息不對稱”，決定了地方政府把治理任務和經濟發展往“財務困境”甚至“債務危機”上滑行。

分析中國的地方債務問題不能簡單的運用“自中央而下”，或者“自百姓而上”，或者“從地方政府看上下”的思維，必須確立的是一種中央與地方、地方與地方、百姓與地方或中央之間的“多重博弈”的思維。現有體制下的地方債務危機限制了地方政府的行為能力，地方債務危機必然因此轉化為中央稅制危機、高房價危機、民生支出危機、環境污染危機甚至社會公德危機。

（作者系旅美學者）