專項“未來式”

陳少強 賈穎

專項轉移支付作為我國財政轉移支付體系中的重要組成部分，在實現宏觀經濟調控、社會發展、生態文明建設以及促進政治穩定方面發揮了重要作用，專項轉移支付資金管理制度近年來也取得明顯進展，但財政專項資金多年來存在的問題也不容忽視。在保留現有的專項轉移支付資金之外，下一步我國專項轉移支付改革方向是轉化、整合和清理。

轉化方向

將部分專項轉移支付轉化為一般性轉移支付是我國財政專項轉移支付改革的首要方向。這主要基于以下考慮：一是目前專項轉移支付所占比重仍然偏高。2012年我國專項轉移支付規模約為1.9萬億元，占轉移支付總規模的47%左右。二是專項轉移支付資金管理和使用效率有待提高。專項轉移支付資金存在的重要前提是中央和地方共同承擔某項事權，但這種專項轉移支付資金管理存在如下問題：雙方在資金供應方面并沒有統一的規定，專項撥款的確定存在隨意性，地方政府對專項資金的管理不會像自有財力那樣嚴格，專項資金的使用缺乏有效監督，結果導致專項資金呈現出“重分配輕管理、重投入輕效果”的特點，其監督成本和實施難度明顯大于一般性轉移支付，不少專項轉移資金項目未能達到預期效果。三是許多專項轉移支付要求地方財政提供一定比例的配套資金，這一條件變相的加劇了許多財政困難地區財政資金緊張問題，甚至造成專項轉移資金虛報冒領、擠占挪用、項目停工等問題。而且，資金配套的要求往往使得經濟發達、資金充裕的地區在專項轉移資金競爭中獲得優勢，使得“富者愈富，貧者愈貧”，不利于地區間平衡發展。四是中央財政收入增速放緩，亟須提高中央財政專項資金使用效果。2013年1-7月中央財政收入38360億元，增長2.6%，其中大部分主體稅種增速較低，進口環節稅收大幅下降，中央財政亟須提高專項轉移支付資金的使用效果。同時，將部分專項轉移支付調整為一般性轉移支付有利于充分發揮地方政府了解居民公共服務實際需求的優勢，同時調動地方政府進行資金管理的積極性。

在操作層面，我們建議：首先，對于政策穩定、規模固定且具有長期性的專項資金項目可以調整成一般性轉移支付。這樣可以方便地方政府將轉移支付資金事先納入預算，合理進行資金安排，避免專項轉移支付資金的不確定性。其次，在明確中央和地方政府事權、支出責任的基礎上，做到對地方政府事權存在自有資金不足的情況通過一般性轉移支付而非專項轉移支付進行補助，中央和地方共同具有支出責任的應當明確各自負擔比例。第三，將目前具有財力轉移性質的專項轉移支付所涉及的因素納入一般性轉移支付的計算公式，將這一部分的專項轉移支付轉變為一般性轉移支付。第四，將東部沿海等經濟發達地區的財政上繳以一般性轉移支付的形式撥付給中西部地區，部分替代原有的專項轉移支付。目前我國專項轉移支付資金有很大一部分都流向了中西部地區，將這部分專項資金轉化為一般性轉移支付符合對中西部均衡性轉移的政策目標，能夠起到緩解當地自有財力不足的作用，在給予地方政府更多的資金自由支配權的同時也強化了其支出責任，提高了資金使用效率。

當然，實施上述措施進行專項轉移支付向一般性轉移支付的調整可能會遇到一些問題。比如，東部地區認為財政上繳已經接近極限，東部地區財政收入大量上繳中央財政導致本地財力相對減少，財政收支矛盾加劇，經濟社會發展資源被擠占，經濟增長趨緩，其替代效應有可能高于收入效應（即上繳導致本地可用財力減少，進一步刺激本地發展經濟和增加財政收入，同時，上繳財政形成轉移支付后，加快全國統一市場環境的提升，也有利于本地發展）。從中西部地區而言，大量增加的一般性轉移支付有可能減少地方政府拓寬本地財源的激勵，增加地方政府對中央轉移支付的進一步依賴，而中央政府難以及時、有效地了解和監督地方政府預算的實施效果。因此，在部分轉化為一般性轉移支付時，需要綜合考慮中央政府的監管、各地區的積極性等多方面的因素。

整合方向

應該說，對于大多數專項轉移支付資金而言，從功能定位角度看是有必要的。但主要問題是項目過多，資金過于分散，政府難以集中資金辦大事，影響了其宏觀調控和政策導向作用的發揮。專項資金往往涉及多個政府部門，多頭管理現象嚴重。除了中央各部委有項目，省級項目更是繁多。據悉，我國中部某省份省級項目超過2000項，而這一數目相對其他省份并不算多。專項資金項目過多過散，也不利于監督。人大對于專項轉移支付情況的了解基本僅限于財政部門每年定期提交的預算工作報告，而專項轉移支付項目分散在各個預算科目之中，沒有集中體現數目和類別，預算報告的內容很難直接、全面、準確的反應專項轉移支付情況。

整合專項資金在美國也有先例。美國的分類撥款是專項轉移支付整合最典型的案例。1966年的聯邦政府頒布一部綜合的健康計劃和公共衛生服務修正案，標志著改革的正式啟動和分類撥款的誕生。該法案將原來的9個專項撥款合并成一個健康分類撥款。尼克松執政期間，改革繼續推動，通過了綜合就業和培訓法案（CETA）和社區分類撥款體系（CBGS）兩個分類撥款法案。20世紀80至90年代中期，迫于聯邦財政赤字的壓力，分類撥款發展達到頂峰。

因此，在國內試點改革的經驗基礎上，我國需要對專項轉移支付資金進行進一步整合。首先，鑒于財政專項轉移支付整合涉及中央各部門之間的利益調整，建議在國務院層面建立相應的指導協調委員會，加強財政部和其他各方面的配合。要站在全局的高度，從社會上反映最強烈的地方入手，逐步推進。其次，財政專項轉移支付資金整合的范圍要進一步擴大。除經濟建設領域專項轉移支付外，其他領域的轉移支付（如公共衛生、社會保障、教育、科技服務等），也可引入整塊撥款的專項轉移支付形式，即，中央政府只對專項轉移支付大的支出方向做出原則性規定，地方政府可自主掌握具體分配和管理的權利。第三，對同一個部門管理的性質和用途相近的專項資金進行歸并整合，減少專項撥款項目。

清理方向

以下三種情況的專項轉移支付資金需要清理。首先是社會形勢的變化。某些專項轉移支付資金在歷史上發揮過積極作用，但隨著社會形勢的變化，專項轉移支付的歷史使命已經完成，不再需要設立專項。其次是經濟形勢的變化。起初中央政府設立專項轉移支付資金時，是為了培育市場發育和促進地區經濟發展，隨著市場供求形勢的變化，市場逐步發育成熟，地方政府財政實力逐步增強，不再需要中央財政給予支持，否則既浪費中央財政資金，又不利于為地方政府和市場創造公平的競爭環境。第三是項目資金規模的變化。隨著經濟社會的發展，以前的專項轉移支付規模過小，增加其規模又沒有必要，對于這類專項轉移支付，由于其作用過小過弱，建議取消。

（作者供職于財政部財政科學研究所，題目系編者加）