重慶：找準(zhǔn)突破口

朱靜

2012年，財(cái)政部正式將重慶市納入國庫集中支付電子化管理改革全國首批試點(diǎn)，自試點(diǎn)以來，重慶市財(cái)政局組織了多次調(diào)研工作，充分了解到預(yù)算單位和代理銀行在當(dāng)前新形勢下對財(cái)政資金支付有關(guān)效率和安全的新需求。市財(cái)政用了一年的時(shí)間，具體實(shí)施完成了國庫集中支付全流程電子化管理改革各項(xiàng)工作，截至2013年9月，市財(cái)政資金撥付的所有業(yè)務(wù)類型和所有環(huán)節(jié)均已納入電子化管理。

在進(jìn)行國庫集中支付電子化的過程中，重慶財(cái)政局解決了幾個(gè)關(guān)鍵問題：首先這項(xiàng)工作該由誰來牽頭做？其次面對復(fù)雜的支付系統(tǒng)，最先該把哪里作為突破口？再有，雖然電子化是現(xiàn)實(shí)形勢的要求，但是各預(yù)算單位已經(jīng)對現(xiàn)有的國庫集中支付系統(tǒng)有了很高的認(rèn)同感和熟悉度，改造后又能否讓原有單位認(rèn)同？

多方聯(lián)動

國庫集中支付電子化管理改革，進(jìn)一步加強(qiáng)了財(cái)政資金管理安全和效率，不僅有利于財(cái)政資金支付環(huán)節(jié)上的管理方式的改進(jìn)，更有利于財(cái)政資金管理制度的改革創(chuàng)新。作為全國首批試點(diǎn)，重慶市財(cái)政局對國庫電子化管理改革工作高度重視，成立了局內(nèi)局外兩個(gè)工作小組：一個(gè)是局長任組長、國庫處牽頭、信息中心和辦公室參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)在全局范圍內(nèi)調(diào)配經(jīng)費(fèi)、人員等資源，給予項(xiàng)目支持；另一個(gè)是市財(cái)政局牽頭、人民銀行重慶營管部和各家商業(yè)銀行參加的工作小組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織、協(xié)調(diào)和實(shí)施等工作具體事項(xiàng)。實(shí)施過程中，市財(cái)政得到了財(cái)政部的傾力指導(dǎo)，尤其是在業(yè)務(wù)流程改造、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定等方面，財(cái)政部多次派人到重慶指導(dǎo)，并協(xié)調(diào)組織了重慶財(cái)政與人民銀行、代理銀行等單位之間多次交流會議，為重慶順利實(shí)施電子化管理起到了至關(guān)重要的作用。

其實(shí)早在2010年，重慶市財(cái)政局就啟動了“無紙化”課題研究，最初目的是深化國庫集中支付改革，提高工作效率以解決業(yè)務(wù)量逐步增多但人手相對緊缺的“瓶頸”問題。隨著對無紙化和電子支付的理解不斷深入，重慶市財(cái)政局于2011年起開始思考并研究通過實(shí)施國庫集中支付電子支付無紙化能夠給財(cái)政資金管理水平帶來多大的改變，同時(shí)寄希望在實(shí)現(xiàn)“無紙化”提高效率的同時(shí)，還能進(jìn)一步加強(qiáng)國庫集中支付資金撥付中的安全管理水平，促進(jìn)財(cái)政資金管理制度的創(chuàng)新。

由于重慶市國庫電子化管理實(shí)施起步早、可供借鑒經(jīng)驗(yàn)少，只能采取“摸著石頭過河”的工作辦法，因此確定好國庫電子化管理的工作原則和工作思路對具體實(shí)施工作有著方向性的指導(dǎo)意義。經(jīng)過研究，市財(cái)政最終確定了“構(gòu)建資金安全機(jī)制，提高資金運(yùn)行效率”的工作原則，明確了“突出機(jī)制安全性、注重業(yè)務(wù)可操作性、兼顧系統(tǒng)前瞻性”的工作思路：國庫集中支付電子化管理既要與國庫集中支付系統(tǒng)有機(jī)銜接，提供高效、便捷的支付管理新途徑，又要增加系統(tǒng)的靈活性和擴(kuò)展性、適應(yīng)今后財(cái)政業(yè)務(wù)發(fā)展需要，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金撥付全流程電子化管理，達(dá)到以資金安全為前提、以電子化管理為契機(jī)、規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)行、提高工作效率、提高國庫資金支付管理能力和服務(wù)水平的目標(biāo)。

找準(zhǔn)突破口

國庫集中支付電子化管理改革試點(diǎn)過程中，重慶市財(cái)政局逐漸把握出電子化管理改革具體實(shí)施的基本規(guī)律，堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)、分步實(shí)施的策略，有計(jì)劃、有目標(biāo)、分階段地逐步實(shí)施國庫集中支付電子化管理，通過多方調(diào)研論證，市財(cái)政最終制定了以直接支付作為電子化管理為突破口循序漸進(jìn)推動國庫集中支付電子化管理改革試點(diǎn)的方案。

2013年1月4日，財(cái)政國庫集中支付直接支付電子支付業(yè)務(wù)在重慶正式上線，上線內(nèi)容包括直接支付審核、直接支付清算額度、直接支付憑證和劃款清算等業(yè)務(wù)，首次真正意義上實(shí)現(xiàn)了支付憑證的電子化管理，并為后續(xù)的授權(quán)支付實(shí)現(xiàn)電子化管理積累了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。

4月初，重慶市財(cái)政局、市人行營管部、工商銀行正式進(jìn)入聯(lián)調(diào)測試階段，測試的內(nèi)容為授權(quán)支付自助柜面網(wǎng)銀業(yè)務(wù)，測試結(jié)果較為理想，待界面優(yōu)化完畢后進(jìn)選取預(yù)算單位試用上線。5月中旬，針對業(yè)務(wù)人員反映的簽章速度慢問題，重慶市財(cái)政局對電子憑證庫進(jìn)行了一次升級。通過此次升級，有效解決了簽章效率低、易卡死等問題，把單筆簽章時(shí)間從3秒以上縮短到了1秒以內(nèi)，業(yè)務(wù)人員反饋情況良好。這次升級還有一個(gè)意義，就是徹底打消了部分業(yè)務(wù)工作人員對國庫電子化管理的疑慮，尤其是一些老同志認(rèn)為，新辦法不但操作簡便，而且效率提升明顯，進(jìn)而堅(jiān)定地支持開展電子化管理。

6月初，在工行授權(quán)支付聯(lián)調(diào)順利的基礎(chǔ)上，市財(cái)政局組織相關(guān)單位商討了建設(shè)銀行的授權(quán)支付自助柜面網(wǎng)銀上線方案。7月初，建設(shè)銀行初步開發(fā)完成柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造項(xiàng)目，與財(cái)政的業(yè)務(wù)往來基本聯(lián)調(diào)完成，初步準(zhǔn)備在9月中旬正式投產(chǎn)上線。

根據(jù)國庫資金安全管理的需要，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金安全，8月中旬，市財(cái)政局依據(jù)財(cái)政部的報(bào)文規(guī)范，開發(fā)了保障資金安全的配套手段——國庫集中支付電子對賬功能模塊。電子對賬功能主要包括每日對賬和定期對賬，其意義在于可以隨時(shí)核對財(cái)政資金支出和銀行墊付資金的一致性，進(jìn)而確保國庫集中支付資金撥付的安全性。電子對賬功能的實(shí)現(xiàn)，不僅有利于解放過去人工對賬的大量人力，也有利于克服舊有對賬模式的弊端，提高對賬的準(zhǔn)確性和效率。

找好服務(wù)需求

為保證國庫電子化管理改革體現(xiàn)服務(wù)性的特點(diǎn)，重慶市財(cái)政充分調(diào)研、積極摸底，整理歸納了預(yù)算單位的各種需求，并梳理提煉出預(yù)算單位最廣泛的三類：一是單位對現(xiàn)有國庫集中支付系統(tǒng)有很高的認(rèn)同感和熟悉度，建議電子化管理改造不動“大手術(shù)”，盡量保持原有操作習(xí)慣，系統(tǒng)要簡便易行、操作性強(qiáng)；二是解決好直接支付紙質(zhì)回單從代理銀行向預(yù)算單位傳遞慢、易丟失的問題；三是適當(dāng)延長代理銀行授權(quán)支付業(yè)務(wù)辦理時(shí)間，解決下午業(yè)務(wù)辦理有效時(shí)間短的問題。針對這三類需求，重慶市的國庫電子化管理實(shí)現(xiàn)了操作系統(tǒng)用戶界面微調(diào)整、直接支付電子回單下載、業(yè)務(wù)時(shí)間延長等目標(biāo)，得到了預(yù)算單位的一致認(rèn)可。

自國庫集中支付改革以來，財(cái)政內(nèi)部積累了一些對集中支付系統(tǒng)的改造要求，但受制于系統(tǒng)版本等原因，這些要求一直沒有機(jī)會實(shí)現(xiàn)，國庫電子化管理的實(shí)施為滿足財(cái)政內(nèi)部需求提供了一個(gè)良好的契機(jī)，市財(cái)政通過推動國庫電子化管理改革實(shí)現(xiàn)了多個(gè)功能：一是將原集中支付系統(tǒng)中審核業(yè)務(wù)退回上崗功能調(diào)整為退回業(yè)務(wù)發(fā)起方，不僅省去每崗繁瑣的撤銷操作，而且適應(yīng)了電子印章防偽防篡改的必然需求；二是引入顏色標(biāo)注區(qū)分辦法，對大額資金、特定科目等業(yè)務(wù)標(biāo)記警戒色，提醒審核人員重視、減少失誤操作；三是采用可視化技術(shù)，國庫電子化管理業(yè)務(wù)相關(guān)簽章、憑證、票據(jù)都與原憑證保持一致，最大限度地保持了原國庫集中支付系統(tǒng)的業(yè)務(wù)延展性，便于工作人員操作以及后期的單據(jù)整理、保管等。

破解管理難題

國庫電子化管理改革的實(shí)施從軟件、硬件、內(nèi)控等多個(gè)角度，全面促進(jìn)了財(cái)政部門提高國庫資金支付的安全和效率，較好地解決了過去財(cái)政資金安全管理機(jī)制上的一些不足和缺陷。為進(jìn)一步適應(yīng)電子化管理的需要，重慶市財(cái)政通過系統(tǒng)安全改造、完善內(nèi)控機(jī)制等一系列措施和手段，對原有業(yè)務(wù)管理流程進(jìn)行了改進(jìn)和創(chuàng)新：一是嚴(yán)格遵循電子化管理的業(yè)務(wù)規(guī)則和嚴(yán)謹(jǐn)要求，對系統(tǒng)功能進(jìn)行調(diào)整，將原支付系統(tǒng)保留的“用戶名+密碼”登錄方式強(qiáng)制更改為安全性更高的“Ukey+密碼”登錄方式；二是對用戶實(shí)行實(shí)名身份認(rèn)證管理，落實(shí)“一人一key、綁定身份、責(zé)任到人、嚴(yán)控權(quán)限”的辦法，綁定個(gè)人Ukey、電子印章、操作權(quán)限，切實(shí)把安全責(zé)任落實(shí)到每崗、每人，有效提高操作人員安全意識；三是制定詳盡的電子印章管理辦法，對電子印章的申請、審核、配備、保有、維護(hù)、臨時(shí)授權(quán)、變更、注銷等管理辦法進(jìn)行了全面規(guī)范，明確界定國庫部門、信息部門、用戶三者的權(quán)責(zé)，完善管理機(jī)制。

另外，在應(yīng)急制度層面，重慶市主要是完善了數(shù)據(jù)備份機(jī)制、采取雙機(jī)熱備的硬件管理辦法、保留傳統(tǒng)數(shù)據(jù)接口以備突發(fā)事件時(shí)可以保持?jǐn)?shù)據(jù)傳輸通暢。在應(yīng)急管理辦法上，重慶選擇了工作流控制辦法，通過對系統(tǒng)實(shí)行工作流管理，采取在工作流節(jié)點(diǎn)上加以區(qū)分的方式，實(shí)現(xiàn)了不同業(yè)務(wù)類型、不同銀行、不同單位的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和電子化管理的有機(jī)銜接和靈活轉(zhuǎn)換，緊急情況時(shí)可調(diào)整工作流設(shè)定迅速切換到傳統(tǒng)手工紙質(zhì)模式，確保業(yè)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。