北京：大額專項資金績效評價初探

朱靜

近年來，伴隨著預算績效管理工作的逐步推開，北京市全面推動了市級大額專項資金的績效評價工作，2012年和2013年，分別對上一年度全市所有大額專項資金開展了績效評價。所謂大額專項資金，是指為履行政府經濟社會宏觀調控職能或者完成某項特定重大工作任務，經政府批準設立，在部門預算之外，由財政性資金安排，保持穩定資金投入規模，在一定時期內具有專門用途的資金。開展大額專項資金績效評價工作，目的是對專項資金支持的方向和內容進行梳理，調整和整合大額專項資金結構，發揮集中財力辦大事的優勢，確保大額專項資金實現績效。

“五方面”的工作思路

大額專項資金一般具有資金規模大、管理層級多、實施周期長、覆蓋面廣、支持方式多樣、項目內容復雜等特點，從某種意義上講，每一項大額專項資金都是由若干個項目組合起來的項目集合。

在工作實踐中，針對大額專項資金特點，北京市財政局明確了“整體建構，績效優先”的工作思路。主要體現在五個方面：一是在評價指標設計上，突出大額專項資金統籌使用的特點，圍繞決策、管理和績效，設立多項量化指標，逐步修正偏重合規合法性的評價傾向；二是在分析問題時，強化項目集合的概念，從專項的頂層設計和整體建構出發，力爭在高度、深度和廣度上有所突破；三是在入戶調研和撰寫報告時，緊緊圍繞資金的經濟性、效率性和效益性，加大對資金績效的分析力度；四是在工作方式上，主要采取訪談、現場勘察、數據統計、對比判斷、專家咨詢和問卷調查等形式，深入項目現場開展工作；五是在評價方法上，采取分層級進行評價的方式，對不同的項目按照“目標相近、產出類似、效果相近、共同發揮績效”等原則，劃歸項目包，按照專項、項目包和具體項目層面，建立指標體系，并將各個層面的打分按照一定的權重進行匯總，得出評價結論。

“五步走”的工作方法

在對大額專項資金進行具體評價時，北京市財政局推行了“五步走”的工作方法。第一步，吃透政策精神，確定評價重點。大額專項資金政策性較強，評價工作組要提前對政策內容和制度辦法進行深入的分析和研究，確定政策所要達成的宏觀目標和微觀目標，從產出的表現形式中分析經濟和社會效益。同時，要了解和掌握政策的核心內容，依據政策中明確的績效目標確定評價重點。

第二步，建立高素質的專家隊伍，為評價工作做好技術支撐。邀請績效評價管理專家，全過程參與專項資金的績效評價工作，提前介入項目內容，參與前期溝通和調研，為評價方案的制定、評價重點內容的確定、指標體系的細化提供智力支撐。

第三步，制定科學合理的評價指標體系。突出“數據支撐，綜合分析”的指導原則，重點關注財政存量資金、績效目標實現程度、財政資金投向和使用界限等內容，加大數據的統計和分析力度。圍繞績效，采取不同的評價方法，在統一的一、二級指標體系下，制定符合專項實際的評價指標體系。

第四步，開展“點面結合”的評價調研工作。“點”是指大額專項資金的主管部門，“面”是指具體承擔或實施項目的單位。對專項資金進行評價，既評價主管部門的決策能力和管理水平，又評價項目立項、支持方向、管理效能和使用績效。為做好“點面結合”，北京市財政局統一規定了“到項目單位現場調研，調研項目不少于項目總數的30%，資金規模不低于專項資金的60%”的要求，保證在規定的時間內完成現場調研、現場勘查和現場評價工作。

第五步，健全和完善溝通反饋機制。體現在三個環節，一是評價過程中的溝通交流，工作組要結合資料收集，針對發現的具體問題，與主管部門和項目單位進行交流，保證反映問題的客觀性和真實性。二是專家評價會上的溝通交流，通過專家和主管部門面對面的溝通，切實把握專項績效實現水平，準確反映和揭示問題實質，形成專家評價意見。三是對評價報告內容的溝通交流，征求財政系統內部和專項主管部門意見，保證報告內容的客觀性、準確性和完整性。

“兩個層面”的工作制度

為保證大額專項資金績效評價工作的順利實施，北京市財政局在兩個層面上建立了基本工作制度。第一個層面，在政策依據上制定了相關管理辦法。2011年，北京市政府頒發了《北京市大額專項資金管理辦法》，出臺了《關于推進本市預算績效管理的意見》，之后又陸續印發了《北京市預算績效管理辦法（試行）》、《北京市預算績效管理問責辦法（試行）》、《北京市財政支出績效評價管理暫行辦法》，這些辦法制度的出臺，為大額專項資金績效評價工作提供了政策依據。

第二個層面，在具體操作環節制定了工作流程、規范、規則和細則。一是制定了績效評價工作流程，明確各工作環節內容、工作步驟和責任主體；二是制定了大額專項資金績效評價工作規范，對評價內容、方法、程序、指標體系、報告格式等內容做出了具體要求；三是制定了參與績效評價中介機構規范，明確中介機構的工作定位、工作任務和質量要求；四是制定了績效評價工作人員行為規范和廉政守則，明確工作職責，規范工作行為，提出廉政要求；五是規范“加強中介考核力度，強化專家準入和全程參與”的工作制度。制定專家績效評價工作規范，明確專家職責，嚴格專家資格審核，充分發揮專家作用；邀請不同領域的專家全過程參與評價，以現場調查為主，結合查閱資料，把握專項特點，剖析專項規律，分析資金投向，為做出績效判斷提供專業咨詢；加強對中介機構參與評價人員的管理，堅持考試準入制度，強化培訓力度，提高分析能力；加大對中介機構工作質量的考核，切實提高工作質量。

建立工作核心

建立一套科學合理的、適合于大額專項資金特點的評價指標體系，是整個評價工作的核心內容。由于不同專項在支出范圍上表現出層次不同、領域不同、支出性質不同的特性，因此，指標體系的構建應突出共性指標和個性指標相結合的體系特點。共性指標屬于普適性指標，適用于所有專項；個性指標需結合具體專項內容進行個性化設置。為了指導專項指標體系的構建，北京市財政局制定了以共性指標為主要內容的指標體系范本，由專項決策、專項管理、專項績效三類指標組成。在專項決策類指標中，主要評價績效目標的明確性、合理性、具體細化程度，專項決策的主體、依據、標準、程序，資金分配辦法和結果等內容。在專項管理類指標中，主要評價專項資金到位率、及時率和使用率，專項資金使用合規合法性、專項預算管理和財務管理，專項組織機構設立、管理制度健全性和實施方案可行性，績效信息收集和控制情況等內容。在專項績效類指標中，主要評價專項產出的數量、質量、時效和成本，專項的經濟效益、社會效益、可持續影響和服務對象滿意度等內容。個性化指標主要圍繞績效類指標，針對不同專項的特點，研究設定適用于本專項實際的業務類的評價標準、分值和權重，最終形成一套較為成熟和完善的指標體系。