“征地補償標準至少提高10倍”辨析

□周口市國土資源局局長 余紀云

最近一個時期，“國務院修改征地補償標準，可能至少提高10倍”的傳言廣為流傳，從國務院到基層政府，從主流媒體（如人民網、新華網）到地方小報，從知名專家到普通百姓，各方議論紛紛，大有“三人成虎”之勢。對此傳言的態度也各不相同，有的確信無疑，有的半信半疑，有的憂心忡忡。各種猜測已經在社會上形成了一定的混亂，如不及時引導和匡正，勢必會引起更大的誤解，影響國家現行征地制度的實施，甚至會導致一些不和諧的事件。

一、“征地補償標準至少提高10倍”出處何在

“征地補償標準至少提高10倍”的傳言最早見諸于一些主流網絡和部分報刊。2012年11月29日，人民網、新華網、新浪網、中國經濟網等權威網絡媒體幾乎同時刊登來源于《京華時報》的一則題為“國務院修改征地補償標準，可能至少提高10倍”的消息。

該消息說：“在昨天召開的國務院常務會議上，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（簡稱《草案》），對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議決定將《草案》提請全國人大常委會審議。雖然目前具體修改條款還未可知，但有業內專家推測，此次修改，主要內容是提高征地補償數額，提高額度可能至少為現行標準的10倍。”

根據該報道，有專家對國務院通過《草案》進行了解讀。北京大學法學院教授姜明安推測：修正案草案對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，應該是修改了土地管理法中的第四十七條。姜明安教授表示，目前還不知道修改細節，但征收補償應該會提高到現在補償值的至少10倍。按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢。姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉手就可以通過招拍掛賣給開發商，價值600萬元，巨大的價差導致了矛盾頻發。而在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農民一畝地能拿到60萬的征收補償。

此后一段時期，“征地補償標準至少提高10倍”的傳言在各大網絡、各個媒體、各級官員和廣大群眾之間迅速傳開，引起廣泛熱議。

二、“征地標準提高10倍”的傳言是對征地制度改革的誤讀

筆者以為，這個傳言是對征地制度改革的一種誤讀，實際上是某些非土地專家的個人分析評判甚至估計推測，結果，人云亦云，以訛傳訛。理由如下：

其一，傳言本身就不確定。媒體傳播該消息時用了很多不確定的詞語，諸如推測、可能、至少等等。從這些詞語看，這個結論實際上是專家對國家征地制度改革的個人看法，基本上是推測和想象。新聞媒體將這種不確定的推斷拿出來當顯眼的標題，難免會造成讀者誤解和錯覺。

其二，做出這種推測的專家并非土地專家。比如，姜明安教授是北京大學法學院教授、博士生導師、憲法與行政法研究中心主任，在法學界堪稱權威，但不是土地方面的專家，更不是征地補償方面的專家，所以對征地補償方面具體問題的看法不一定全對。

其三，所謂“征地補償標準至少提高10倍”的計算方法有誤。拿報道中的例子來說，假設說某地塊前3年平均年產值為2000元，如果按不超過年產值30倍的老規定計算，補償標準為6萬元/畝；“征地補償標準至少提高10倍”后的補償標準應該是2000×（30+10）=8萬元/畝，實際提高幅度為30%。但是，按照姜明安教授的推算，同樣的情況，按以前的最高30倍計算是6萬元/畝，而提高10倍至少應該是6×10=60萬元/畝，這個標準實際上是土地被征收前3年平均產值的300倍。所以，對“提高10倍”的理解不同導致了結論的大相徑庭。

其四，權威人士并沒有說將整體征地補償標準提高10倍。國務院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說：“從補償標準看，30倍上限規定過死，不適應不斷變化的經濟社會發展情況和各地不同情況。為此，在本次提交審議的草案第四十七條第一款中，明確修改為：征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償。”看來，修訂的主要內容是突破“最高30倍年產值”的羈絆，決非將整體征地補償標準提高10倍。

其五，一下子將整體征地補償標準提高10倍也不現實。征地制度改革既要考慮保護被征地群眾的利益，又要考慮土地資源對經濟社會發展的保障和地方政府的承受能力。正如國務院法制辦宋大涵主任所說，征地制度改革要遵循三條原則：正確處理工業化城鎮化建設和保護被征地農民合法權益、保護耕地的關系，更加突出保障被征地農民合法權益；正確處理政府依法征地和農民參與權、話語權的關系，更加嚴格地約束政府征地行為；正確處理統一性和差異性的關系，充分考慮地區差異。

其六，假如整體征地補償標準真的一次性提高10倍，會引起很多社會問題。一是地方政府的承受能力問題，特別是基礎設施、民生工程等用地成本將大幅度增加；二是會引起一些反彈，引發群眾對以前征地補償標準的追溯訴求；三是加劇征地矛盾，使征地難、補償難、安置難的問題更加突出；四是會對房地產調控造成消極影響，進一步推高房價并被房地產商將成本轉嫁到消費者身上；五是會導致新的不公平現象，在城市周邊很可能會出現一個因為征地暴富的“暴富圈”。

因此，“整體征地補償標準提高至少10倍”在短期內是不可能的，也是行不通的。而比較現實的情況是盡快改進征地補償方式，不斷規范征地程序，逐步提高被征地群眾的補償標準。

三、現行征地補償制度及其主要弊端

1986年《土地管理法》的頒布，將土地征用制度帶入法制化軌道。之后，《土地管理法》歷經了1988年第一次修正、1998年8月全面修訂和2004年8月第三次修正。

現行的征地補償制度是根據2004年修正的《土地管理法》規定補償的，其中第四十七條規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”“依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”

應該說，現行補償制度在我國經濟社會發展過程中發揮了重要的作用，但也暴露出越來越多的弊端：第一，現行的征地補償安置制度仍然帶有鮮明的計劃經濟色彩，難以適應市場經濟的發展需求；第二，以年產值的若干倍計算征地補償安置費用的辦法，沒有綜合考慮土地年產值以外的其他因素，被征地農民長遠生計難以保障；第三，30倍上限規定過死，標準偏低，和被征地群眾的期望差距過大；第四，征地程序不完善，被征地群眾權益維護和保障困難。因此，改革現行征地補償安置辦法，建立健全公正合理的征地制度已經刻不容緩。

四、征地制度改革出路何在

改革現行征地制度，最關鍵的有兩條，一是出臺《農村集體土地征收補償條例》，二是修正《土地管理法》第四十七條。

2012年3月14日，溫家寶總理在全國兩會閉幕會上提出，制定出臺《農村集體土地征收補償條例》是2012年的主要工作任務之一。這個條例的出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進行修改。12月24日，國務院提請十一屆全國人大常委會第三十次會議審議《草案》，而12月28日閉幕的十一屆全國人大常委會第三十次會議沒有表決這個草案。這意味著關于征地補償制度的修法進程將延續到下一次審議，同時也說明目前關于征地補償標準的設定仍存在不同意見。

根據全國人大常委會法工委副主任闞珂的說法，這次修正主要是刪除了現行《土地管理法》第四十七條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍的內容。國務院法制辦主任宋大涵在對《草案》作說明時說：“分兩步走，先集中精力對第四十七條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務院制定條例。”

那么，到底征地制度改革應何去何從？依筆者拙見，改革征地制度，應該從以下六個方面入手：第一，推行公開、公正、簡潔、高效的征地程序，落實好征地告知、公告、聽證制度，保障被征地群眾的知情權、參與權、表達權和監督權；第二，改革補償標準計算方法，用征地區片綜合地價取代按年產值的倍數計算補償費用的辦法，綜合考慮一定區片范圍內土地類型、產值、土地區位、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等多方面因素，測算征地補償標準；第三，逐步提高征地的補償標準，從河南省的情況看，每2到3年調整一次區片價，每次調整幅度掌握在15%～30%是可行的；第四，多渠道安置被征地群眾，以確保被征地群眾“生活水平有提升、長遠生計有保障”為原則，采用以社會保障為核心、以市場為導向的多種途徑安置辦法，嘗試貨幣安置、入股安置、留地安置等多種安置方式，解決被征地農民的長期生產生活問題；第五，建立土地出讓收益分配機制，合理確定土地收益在政府和被征地群眾之間的分配比例，逐步增加土地出讓收益分配返還到農村的比例，探索利用土地出讓收益建立被征地農民社會保障體系；第六，建立征地爭議協調仲裁和法律救濟機制，拓寬征地補償監督渠道，妥善解決征地過程中的糾紛，實行規范的仲裁和救濟程序，確保一旦被征地群眾利益受損，有一個糾正、挽回的機會。只有這樣，才能保證征地制度改革沿著健康的軌道進展，確保依法、和諧征地。