現代政府采購制度 廉潔建設的有效舉措

邱凱喬

[中圖分類號]C829.21

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672—5158（2013）05—0463—02

在市場經濟較成熟的西方國家，“政府采購制度”是人們比較熟悉并十分關切的話題。在我國，隨著市場經濟體制的逐步建立完善，這一新概念近年來也開始悄然走進社會生活。

一、政府采購制度的概念及特點

通常，依據采購主體的不同可將采購分為政府采購和私人采購。政府采購是以政府機構為主體進行的采購，而私人采購是以私有企業為主體進行的采購。具體地講，政府采購是指“一國政府部門以及政府機構或其他直接或間接接受政府控制的企業事業單位，為實現其政府職能和公共利益、使用公共資金獲得貨物、工程和服務的行為?！闭少彽姆椒ǘ喾N多樣，主要有公開招標、兩階段招標、選擇性招標、尋價采購、單一來源采購、談判采購等。而現代政府采購制度正是有關政府采購政策、采購實體、采購范圍、采購管理及采購方式等具體規定的總稱。與私人采購和我國現行的政府分散封閉式采購相比，現代政府采購制度具有如下特點：

（一）公共管理性。政府采購所支出的資金是公共資金，而不是私營業主或公司法人的資金。按照西方契約政府理論，政府為了實現行政職能和向公眾提供公共服務而面向納稅人征稅，從而形成了公共資金。政府在分配和使用公共資金資源的過程中履行的是公共托管人的角色。如果說編制預算是有關資源的分配的話，那么確保資源的有效利用則是政府采購的使命和目標。政府采購正是政府使用公共資金采購政府所需的貨物、工程和服務的行為。因此，政府采購資金之公共性及其托管人的角色構成了政府采購公共管理的一個重要淵源。

（二）法制性。政府采購的管理依賴于由一套完善的政府采購法律法規體系所構建的政府采購法律制度，以及其存在和有效運行依賴于該法律制度的政府管理制度來運行。政府采購和物料管理者幾乎毫無例外地在嚴格的法律和管理限制下操作。同私營領域的同行相比，他們沒有多大靈活性。正如美國采購學者道布勒指出的那樣，政府的采購職能是一個受管制的然而卻透明的過程，受到無數個法律、法則和條例、司法或行政決定，以及政策和程序的限定和控制。如美國在1949年出臺的聯邦財產與行政服務法，為聯邦服務總署提供了統一的采購政策和方法，并確立了聯邦政府集中采購的組織管理體制；WTO（（政府采購協議》等。

（三）公開性。政府采購過程應該在完全公開下進行，有關政府采購的法規文件采購過程的各個環節都要向公眾公開、并接受公眾的監督，政府采購的記錄也可以公開進行審議，任何人都可以提出總是并期望得到解答，受到不公正待遇的任何一方都可以對采購過程的任何階段提出起訴。負責采購的公共官員受到公眾和新聞媒介的監督。瀆職失誤都要曝光。法國行政學者古爾納就說過：“人們對招標可以肯定的唯一好處——這也是它曾長期占先的原則——是它使官員遠離任何誘惑并使之避免公眾的懷疑。”而我國現行的行政事業單位分散采購體制只有出現重大的失誤或欺詐才被曝光，其他則內部處理。

（四）公平性。政府部門采用公示招標、統一采購等方式面向市場，用戶可以平等競爭。一方面，政府可以得到物美價廉的商品和服務；另一方面，對參加采購過程的任何供應商、承包商、服務提供者一視同仁，不對任何一方進行歧視。

（五）競爭性。政府正式通過在最大范圍內實行競爭來獲得競爭價格的優勢，以實現政府采購的經濟效益目標。同時，納稅人要求在商機面前人人平等、公平競爭。

（六）政府采購官員掌握很大的權利。政府可以，而且確實具有至上的能力。政府采購一般數額巨大。采購行為足以影響甚至左右市場。政府一般都是各國國內市場最大的單一用戶。據統計，歐共體各國政府采購的金額占其國內生產總值的14%左右（不包括公共事業部門的采購），美國政府在1989—1992年間每年僅用于貨物和服務的采購金額就占其國內生產總值的26%-27%，每年有2000億美元的政府采購預算用作政府采購。這種形勢使得政府采購官員處于一個有相當大影響力的位置，有可能濫用他們的職權，從中謀利。

二、政府采購制度是加強廉政建設的有效舉措

正因為現代政府采購制度具有公共管理性、法制性、公開性、公平性、競爭性及政府官員具有很大的權力等特點，它能夠對政府采購行為進行嚴格的監督和管理，以保證政府采購資金的有效利用，確保政府采購過程的公開、公正、有效地清除政府公開資金使用i立程中的腐敗現象，促進廉政建設。

（一）政府采購制度有利于進行財政支出控制，強化支出管理，硬化預算約束。政府采購動用的是財政預算資金，無論這資金預算內還是預算外，它都是來自千千萬萬的納稅人。由于我國在理論上缺乏契約國家觀念，政府是納稅人的公共資金托管人的地位并沒有確立，納稅人也缺乏參與對公共資金進行監管的意識。加之長期處在計劃經濟體制條件下，根本沒有公共市場和私人市場之分，更無政府采購和私人采購之分，政府采購活動分散、封閉?？梢哉f，我國還談不上有現代政府采購制度，對財政支出形成有效監控，因而，預算約束較為軟化。

隨著1994年我國新稅制出臺，中央與地方實施分稅制以及目前深化財稅改革，政府和社會對“收入”問題十分關注；而對于“支出”的管理與改革則重視不夠，行政事業單位花錢時，對于如何防范支出的跑冒滴漏、提高使用效益，缺乏有效的控制方法。

據透露，我國行政事業單位每天的“消費支出”即采購金額約為20億元。而國際間普遍承認，通過實行政府采購制度，采購費用平均可節約10%，按此節約率，如我國實行政府采購制度每天可節省開支2億元。深圳市財政局一位負責人算了筆賬，政府采購制度如果提前一天出臺，僅深圳每天可節約20萬元。

盡快推行符合中國國情的現代政府采購制度，可借助價值規律和市場競爭的力量，對財政資金從分配到消費實行全方位的監控，從而節省財政支出，強化預算約束。每一年度預算編制時，政府采購金額從商品和服務單價開始確定，經議會（我國為人代會）通過后就具有法律效力。執行過程中不得隨意追加、追減，保證了預算編制的準確性和法定化，還便于對支出總量進行源頭控制。采購商品和服務的資金直接交付給供應商和服務提供者，減少了資金的流轉環節，避免各單位擠占、濫用財政資金，大大節約了公共資金，提高了支出效益。

可喜的是，一些政府部門已經發現了政府采購制度的上述特定功能和作用。1997年11月，重慶市第一次對市級行政事業單位的一批公務用車采取公開招標的方式由政府統一采購。公開采購成交65輛，成交額比原來財政預算安排資金節約350萬元，開支節約率為19.7%。1998年2月，深圳市對于300多萬元的城市綠化工程公開招標，有34家專業公司投標，結果有兩家公司以低于標底標52%的價標中標，節約支出155萬元。沈陽為農村衛生院購置設備，原預算259萬元，經過招標，實際支出213萬元，節約率17.7%，沒有一起違法違紀的案件發生，而且設備質量檔次高于原計劃。

不難看出，通過政府采購試點而節省開支的潛力和公開、公平競爭的魅力多么巨大。

總之，省錢依靠了新制度、新機制、克服了財政只能在分錢時實施控制，而錢分出去后則無法控制的原有采購方式存在的弊端。節省的錢多了，說明管錢的責任強化了，手法規范高明了。

（二）政府采購活動公開、透明、便于財政監督，從源頭上消除腐畋。

近年來，黨和政府始終把反腐倡廉作為一項重要的任務來抓。過去，我們一直強調政治思想教育和道德約束，作為制度創新，國外成熟的政府采購制度可以成為我國反腐倡廉的銳利武器。

80年代初，英國政府將長期由國家包攬的福利性服務和市政維修工程向私人企業招標，引起了招標競爭的高潮。招標后，英國整個服務業價格降低5.7%，節省采購開支25%。由以前的封閉分散采購轉為開放統一采購，利益格局變了，從預算支出中分肥的少數人沒了市場，而社會普遍受惠。后來，美國、加拿大等西方國家紛紛效仿。公開招標作為經濟手段也逐漸成為西方政府消除腐敗，強化行政管理，調控社會經濟的一項新舉措。

我國正處于體制轉軌時期，各項法制還不健全，目前分散封閉的政府采購過程不公開、透明，容易引起大量“尋租”行為。不斷有少數商家以請客送禮、給“回扣”等手段暗中從政府權力掌握者那里爭取到慷國家之慨的優惠待遇，而政府工作人員則從廠商那里得到私下的“好處”。這種權錢交易、損公肥私的行為導致國有資產大量流失，造成了浪費和腐敗。因此，盡快推行現代政府采購制度，可以克服上述種種弊端。作為財政監督體制的重要組成部分，政府采購制度具有參與者多、競爭性強、法制化程度高，公開、公平而且透明高等特點，使政府的各項采購活動、每一采購行為的各個環節都在公開、公正、公平而且透明的環境中運作，而且能形成財政、審計、供應商和社會公眾等全方位參與監督的機制，不僅大大降低了社會監督成本，而更重要的是可以從源頭上有效地消除公共采購活動中存在的幕后交易、黑箱操作等各種腐敗現象。

（三）政府采購活動實行公開交易，平等競爭，對供應商及其商品或服務的選擇有嚴格的標準，并對其經營行為實施嚴格監督。政府采購行為必須公開進行，實行公平交易，以便各方責任明確。因此，大多數國家預算法規定一套完整的程序和標準，在保證政府部門得到價廉物美的商品或服務的同時，確保供應商或服務提供者在商機面前充分平等地競爭。為此，政府可以選擇那些最具競爭力的商家，對其經營行為及高級經理人員實施特定的監督。比如，參加競標的廠商資格審查，高級經理人員不得有犯罪記錄，三年來一直依法納稅等。這種以招標等形式實施的民主管理，既引進了競爭機制，增強了透明度，又促進了公平交易，在很大程度上抑制了腐敗行為的發生。