論城市基層治理分權化改革——基于撤銷街道辦事處的分析

田 恒

一、問題提出

隨著政府職能的轉變和城市治理復雜性的增強，街道辦事處存在的問題愈加凸顯。歸納起來，這些問題主要包括五個方面:一是作為派出機關，街道辦事處實際上承擔著一級政府的職能，且其職能處于不斷擴展中，而相應的職權和資源配置并未到位，權責非對稱性問題突出;二是作為“二傳手”的角色忙于執行上級政府下達的任務，忽視了居民對公共服務的多元化需求;三是街道辦事處將其自身承擔的許多工作派給居委會去完成，造成居委會的行政化運作，一定程度上弱化了居委會的自主性;四是工作效率低下，運作成本較高，造成了巨大的資源浪費;五是街道辦事處的法律地位比較模糊。概言之，街道辦事處作為一種實現多重目標的制度安排，它在運作過程中模糊了政治、管理和法律的界限，這是街道辦事處問題的癥結所在。由于這些問題的存在，街道辦事處的改革逐漸受到地方政府的重視，并被納入了國家基層政權建設的議程。

針對街道辦事處存在的問題，目前的政策方案主要有“虛街論”、“實街論”和“撤銷論”三種。“虛街論”主張維持街道辦事處派出機關的性質，同時加強城市社區建設和基層社會自治，街道辦事處主要承擔綜合協調的職能。①“實街論”主張做實街道辦事處，包括兩種路徑:一是直接將街道辦事處建設成一級政府實體，實行“三級政府、三級管理”體制。②二是把區一級政府改為派出機關，在擴大街道辦事處管理范圍基礎上將其建設成為基層政府。③“撤銷論”認為撤銷街道辦事處是解決問題的關鍵，是治愈街道辦事處弊病的一劑良方，是提升公共服務效率、增強政府回應性和社區自治的根本出路。④關于這些政策主張的科學性、可行性已經有許多討論，這里不再贅述。

本文從現象和問題出發，探究撤銷街道辦事處改革所呈現出的特點和經驗，分析這種改革對城市基層治理的意蘊。通過對此種改革的經驗性總結和討論，有助于我們更好地理解城市基層治理變革的基本邏輯。

二、撤銷街道辦事處與城市基層治理分權化改革的可能

新中國成立初期，為了把街道居民逐步組織起來并逐漸使之就業或轉業，為了減輕當時區政府和公安派出所的負擔，在很多城市中，除建立居民委員會外，還設立了作為市或區人民政府派出機關性質的街道辦事處。⑤街道辦事處在當時發揮著城市社會組織化、資源整合、經濟建設和職責分擔的多重功能，它同時構成了城市基層管理與社會控制的體制安排的核心。經過30多年的發展，城市的社會結構發生了巨大變化，傳統的城市基層管理體制面臨諸多的挑戰和問題。鑒于此，對街道辦事處的性質和職能進行科學的定位顯得格外重要，因為這是理順街道辦事處體制內外各種權力關系的基礎。⑥這意味著城市基層治理模式需要重新構建。從理論上講，城市基層治理需要堅持政府主導，同時引入市場機制和社會力量，依靠合作治理提供社區服務，從而滿足居民多樣化的服務需求。⑦顯然，合作治理是城市基層治理應該追求的一種理想模式。現實的問題是，通過什么樣的路徑來推動這種合作治理的實現。從“行政”與“自治”交互關系角度將城市基層治理劃分為“行政一體化”、“行政與自治分離”和“行政與自治銜接”三種模式，并認為“社區管理體制改革的要點在于找到行政管理和居民自治的銜接體”這一觀點在認識論上具有一定啟示意義。⑧雖然這些改革主張的路徑各不相同，但其本質都指向國家與社會、公共行政與社區自治之間的權力關系問題。進而言之，這些探索模式在不同程度上體現了分權化的思想。分權化意味著權力、責任和資源的轉移。在實踐中，撤銷街道辦事處意味著城市基層治理結構的變革，其核心同樣涉及權力關系的調整問題。由此，可將街道辦事處的撤銷過程看做是一種城市基層治理分權化改革的過程，其重點是通過基層治理分權化的改革設計理順各相關主體的權力邊界和責任范圍，從而實現有效治理。基于此，這里提出如下三個命題:一是政府職能轉移構成城市基層治理分權化改革的前提;二是城市基層治理分權化改革需以城市基層社會的再組織化作為保障;三是此種分權化改革重塑著城市生活中國家與社會的關系。

必須明確，通過撤銷街道辦事處來推動城市基層治理分權化改革是有其制度基礎的。這主要體現在兩個方面:第一，國家宏觀制度環境的變革為城市基層治理分權化改革奠定了基礎。制度環境是“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則”⑨。制度環境影響其他制度的安排，而制度環境的要素，如政治制度、經濟制度、文化、意識形態等，影響著具體制度的生成與變遷，也影響著具體制度安排的功效與績效。⑩制度環境的深刻變化(如經濟制度從計劃經濟向市場經濟的轉變)呼喚與之相符的新的治理模式。第二，一系列正式制度的出臺或廢止為城市基層治理創新提供了政治和行政上的合法性。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》(2004年9月19日)明確提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，具體要求整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局;《城市街道辦事處組織條例》的廢止為撤銷街道辦事處消除了制度障礙;《中共中央國務院關于加強和創新社會管理的意見》(中發〔2011〕11號)的出臺為城市基層治理創新提供了新的政策依據和制度動力。

另外，基層民主制度建設與公眾參與的需求刺激了這一分權化進程。依托黨內民主建設帶動基層民主，從而確保社區民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的落實，這種城市基層民主制度建設的路徑要求在城市基層社會探索一種多元參與的合作治理模式。

三、城市基層治理分權化改革的實踐與經驗:撤銷街道辦事處的案例

(一)撤銷街道辦事處改革的過程

針對街道辦事處存在的問題，許多基層政府近十年來(2002年以來)展開的一系列改革在政策取向上表現出了某些相似性，即通過撤銷街道辦事處來探索城市基層治理創新，如南京市白下區、安徽蕪湖市、黃石市鐵山區、貴陽市、銅陵市銅官山區等地方的實踐。為了更好地把握這種創新的內在規律，下面通過剖析南京市白下區和貴陽市兩地的街道辦事處改革來分析城市基層治理變革的過程及其特點。

1.南京市白下區的探索。2002年3月29日，南京市白下區區委、區政府決定在淮海路街道進行街道管理體制改革試點。改革的目標是撤銷淮海路街道辦事處，成立淮海路社區行政事務管理中心，強化黨工委工作和社區自治功能。（11）具體思路是:街道不再承擔經濟管理職能，其原承擔的57項職能移交給13個相關職能部門，并通過競標等方式引入第三方參與社會管理。改革后管理中心共18人(改革前60人)，負責民政事務、勞動保障、市容管理、城市建設、司法服務、計生服務和黨建等工作。（12）經過幾年的探索，淮海路街道的改革以“失敗”而告終(因行政區劃重新調整所致)，但白下區并未停止其創新。2011年，白下區第十次黨代會提出了“建設群眾更具幸福感和歸屬感的創新型社區”的發展目標，探索建立以黨組織為核心領導下的基層社會管理服務新體制。2012年初，白下區決定在五老村街道試點基層善治的社會管理服務新模式，探索社區綜合體制改革。具體做法是:在街道成立市民服務中心，集中行使從社區收回的27項行政性事務。在試點基礎上，按照“15分鐘服務圈”的要求在全區建立了9個市民服務中心。啟動“網格化組團式”服務，將全區58個社區劃成624個網格，并派社工負責擔任網格管理員。2012年3月，白下區被民政部確定為“全國社區管理和服務創新試驗區”，擔負起為中國城市社會管理服務新模式探路的使命。民政部要求白下區重點探索“程序式、活動式、平臺式、載體式”的開放型公眾參與模式。（13）實際上，這規定了白下區城市基層治理改革的方向。

2.貴陽市的試點改革及其推廣。為解決“行政管理中存在的層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節”等問題，貴陽市市委、市政府決定于2010年2月在小河區、金陽新區啟動城市基層管理體制試點改革。改革思路是:在試點區域內撤銷街道辦事處，形成“市—區—社區”三級管理模式。推行城市基層扁平化管理，推進城市管理和服務資源向社區下沉，探索建立以社區為主的新型城市基層社會管理體制和運行機制，從而強化社區服務功能、凝聚功能、管理功能和維穩功能。以地域面積和服務半徑為主要依據，推行區域化管理，促進社區管理向社會領域綜合發展轉變。（14）在新建社區推行“一個社區黨委、一個居民議事會、一個社區服務中心”的組織架構(社區黨委實行“大黨委制”，居民議事會是社區議事協商的機構，社區服務中心構成了政府在社區實施服務和管理的平臺)。按照該思路，在總結經驗教訓基礎上，貴陽市市委、市政府決定在全市范圍內逐步推廣該政策。截至2012年2月，貴陽市撤銷全市49個街道黨工委和街道辦事處，建立了89個新型社區。至此，改革基本完成。

(二)城市基層治理分權化改革的經驗

通過對兩個案例的分析可發現，雖然改革的力度存在差異，但在改革的價值取向、方向和進路等方面卻表現出了極大的相似性，即均通過政府職能轉移和治理結構的重構來實現城市基層治理分權化改革，服務與秩序的雙重構建貫穿整個改革過程。圖1向我們呈現了這種城市基層治理分權化改革的過程。

圖1 城市基層治理分權化改革過程模型

1.“階段式分權”與“替代式分權”的改革進路。從南京白下區的探索可看出，其改革可大致分為兩個階段:第一個階段是通過調整基層治理結構來推進的，即撤銷淮海路街道辦事處改革時期。就此階段的改革而言，它是將街道辦事處的職能移交給區政府職能部門，并引入社會化的管理機制來推進基層治理結構變革的。第二個階段是街道辦事處與市民服務中心并存時期，它雖暫未撤銷街道辦事處，但從社區收回行政性事務的做法實際上是給社區松綁，讓社區回歸自治。此階段的結構調整為開放型公眾參與治理模式的構建作了準備。從貴陽市的改革可發現，這種試圖構建以社區為主的新型城市基層社會管理體制和運行機制的嘗試，一方面通過成立社區公共事務服務中心來替代原來由街道辦事處提供的某些服務，以契合公眾的需要，另一方面也有助于增強公眾與城市基層政權的互動，并通過加強基層黨組織建設來突出城市基層政權穩定的重要性。

2.通過基層政府職能轉移和治理結構的調整來推動分權化改革。通過轉移基層政府職能和調整治理結構來實現基層治理分權化改革是這些改革的共同趨勢。具體而言，表現為原來由街道辦事處承擔的經濟等職能回收到區一級政府部門，而民政、計生、衛生等職能則下沉到社區，這種變化要求城市基層治理結構作出適應性變革。這種職能轉移推動治理結構的解構與重構體現在四個方面:第一，社會管理體制的變革，即撤銷街道辦事處這一級組織機構，引發城市基層治理結構的變化;第二，通過職能向區級政府和社區層面轉移(或同時組建新的機構來承擔這種轉移職能，如貴陽市組建片區經濟發展局全面承接所轄區域內原街道辦事處的經濟職能)推動這種結構的變革;第三，這種結構的變化引發城市基層公共服務供給模式的重新構建;第四，通過強化社區自治能力建設來尋找一種可替代的合作治理模式。這種改革路徑為解決街道辦事處“錯位”、居委會“越位”和基層政府公共服務“缺位”之間的沖突找到了突破口。

3.城市基層社會的再組織化為分權化改革提供了保障。撤銷街道辦事處的過程也是城市基層社會的再組織化過程，這種再組織化為城市基層治理分權化改革奠定了組織基礎。在通過撤銷街道辦事處向社區分權過程中，城市基層社會的再組織化體現在五個方面:第一，建立了以社區黨委為核心的領導體系;第二，成立了社區公共事務服務中心;第三，各種非營利性的社區社會組織的成立和參與公共治理;第四，構建了網格化管理的基本治理單元;第五，重塑居委會的自治權。通過這種城市基層社會(社區)的再組織化，使得社區公共服務質量和城市基層公共治理能力的提升有了組織保障，為城市基層治理分權化改革奠定了基礎。

4.在服務優化與秩序重構中實現國家與社會關系調整。從政治發展角度看，街道辦事處的撤銷意味著城市生活中國家與社會的關系經歷了一種結構性的變革。這種結構性關系的調整隱含的分權化改革是一種還權于社區的體制性變革，它意味著社區將回歸“自治”。由此，服務的改善與秩序的維持在這種分權化改革進程中得到了應有的體現。也就是說，國家對城市社會的重新整合是在城市基層治理結構變革與城市分權的基礎上構建起來的。國家通過分權化的合作治理方式嵌入城市社會生活領域，為維護基層社會秩序和實現基層政權的鞏固創造了條件，從而形成一種參與式的國家與社會關系形態。

四、城市基層治理分權化改革的進一步思考

撤銷街道辦事處作為城市基層政府社會管理體制與機制創新的嘗試，體現了分權治理的政策思想與改革邏輯。雖然這些創新活動仍然是探索性的、局部的，但它們在推動城市基層治理的變革、重構城市生活中國家與社會關系等方面的價值是不容忽視的。分析這種基層治理分權化改革有效性的指標是多維度的，公共服務質量的改善和社區公民的滿意度無疑是兩個重要方面。不可否認，撤銷街道辦事處的改革已初見成效。例如，貴陽市在社區建設、區域化黨建和城市基層社會管理方面取得了明顯成效。（15）應當承認，要在短期內對這種改革的成敗作出定性的評價存在困難，但針對這種分權化改革涉及的一些重要議題進一步展開討論是可行的，也是必要的。當然，這里所提及的許多方面對于評價這種改革亦不乏指導意義。

1.關于分權化改革中基層政府的責任問題。街道辦事處職能的轉移過程是事權和財權重新劃分的過程，也是責任重新劃定和明晰化的過程。街道辦事處的撤銷并不意味著政府責任從城市基層治理中簡單退出，相反，撤銷街道辦事處正是強化政府責任(提供公共服務和維護秩序的責任)的體現。就公共服務供給與合作治理而言，基層政府不僅有責任制定相關的制度和治理規則，確保該機制運行的公平、公正，而且有義務對公共服務供給的質量進行監督和評估，從而對社區居民的需求作出有效回應。即是說，在基層治理分權化改革過程中，明確基層政府的責任及其“責任轉移”的范圍和程度是走向善治的基礎和前提。

2.關于分權化改革中體制性變革引發的政策執行問題。從政策執行角度看，街道辦事處是城市治理中銜接國家與社會的紐帶，是國家意志轉為現實的一種制度安排。分權化驅動的體制性變革使得政策執行結構由原來的“市—區—街道—社區”四級變為現在的“市—區—社區”三級。改革前，市、區級政府的政策通常由街道辦事處來執行;改革后，許多政策由區級政府直接執行，另外一些政策則由社區來落實。這種執行結構的變化(由“線性的執行結構”轉向“網絡式的執行結構”)，意味著政策執行的復雜性增強，因而如何確保分權化的政策執行的有效性成為需要關注的新議題。

3.關于分權化改革中新的合作機制問題。基層治理分權化改革主張經濟管理與服務職能分開、行政職能與自治職能分開，該思路強調了各治理主體的權力與職責的重新調整或復歸(通過重構“條塊關系”來實現)，這就意味著需要尋求一種新的有效的合作機制和服務模式。市、區級政府職能部門由以前依賴于街道辦事處實現治理轉向尋求多元主體的合作治理，因此，為什么而合作、合作的內容、合作的機制和合作的結果等都是需要重新探究的問題。以服務供給和秩序維持作為重點的分權化改革，其合作機制的構建是“自上而下”推動的。政府購買社區公共服務作為城市基層公共服務供給市場化和社會化的安排，是當前的一種重要合作機制。

4.關于分權化改革中新的治理能力建設問題。基層治理分權化改革本身不應該是目標，它所追求的應該是有效的回應、有效率的支出以及提升基層政府和社區層面的能力。治理能力首先表現為制度能力，因為治理的過程很大程度上是一種制度化的過程，它蘊含于基層治理結構的再設計過程中。治理重心的下移對社區層面的參與者的能力提出了挑戰。具體而言，社區黨委的領導力、社區服務中心的服務能力、社區居委會的自治能力、社會組織的參與能力、居民的監督能力以及各相關主體之間的合作能力需要重新評估和構建。基于此，探索一種以社區為中心的多層次治理模式來增強城市基層治理能力顯得格外重要和迫切。

五、結語

街道辦事處作為一級政府的派出機關，是城市中國家基層政權建設的基本單位，在城市治理中發揮著重要功能。在公共治理的價值和政策取向下，需要重新審視街道辦事處的政治、管理和法律界限。街道辦事處的撤銷契合城市基層治理變革的目標和要求。不過，這種改革進路及其治理模式的適用范圍，還有待進一步論證。此種改革可能受到諸多質疑，但這種通過調整城市基層治理結構和變革公共服務供給模式來實現政府職能轉移的改革，為推進城市基層治理分權化改革做了有益的嘗試。當然，任何治理模式的探索都不能脫離中國當前城市社會轉型的現實背景，不能背離人的主體性發展這一基本價值。

注釋

①饒常林、常健:《我國城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善》，《中國行政管理》2011年第2期。②李榮娟、朱光喜:《將街道辦事處建成一級政府的依據和構想》，《江漢大學學報》2004年第3期。③浦興祖:《特大城市城區管理體制的改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法》，《政治學研究》1998年第3期。④何艷玲:《“社區”在哪里:城市社區建設走向的規范分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2007年第5期;楊宏山:《街道辦事處改革:問題、路向及制度條件》，《南京社會科學》2012年第4期。⑤彭真:《彭真文選(1941—1990)》，人民出版社，1991年，第240—241頁。⑥周平:《街道辦事處的定位:城市社區政治的一個根本問題》，《政治學研究》2001年第2期。⑦楊宏山:《合作治理與城市基層管理創新》，《南京社會科學》2011年第5期。⑧舒曉虎等:《行政與自治銜接:對我國城市基層治理模式的探索》，《學習與實踐》2013年第2期。⑨L·E.戴維斯、道格拉斯·C·諾斯:《制度變遷的理論:概念與原因》，科斯、阿爾欽、諾斯等:《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度經濟學派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯書店、上海人民出版社，1994年，第270頁。⑩談志林:《走向公民社會:地方社團發展的制度分析》，中國社會出版社，2010年，第13頁。 （11）發改委經濟體制綜合改革司:《南京市淮海路街道管理體制改革的做法和主要經驗》，http://tgs.ndrc.gov.cn/ggxx/t20060419_66812.htm，2006年4月19日。 （12）王魯沛、馬恩兵:《撤銷街道辦事處 強化社區自治職能——南京市白下區街道管理體制改革的調查》，《唯實》2003年第2期。 （13）李冀、毛慶:《一級平臺、網格服務、多元參與——白下區試點基層善治新模式》，《南京日報》2012年5月2日。 （14）謝紅生、唐黎:《貴陽市城市基層管理體制改革研究》(民政部2010年法制理論研究課題)，http://www.gzsmzt.gov.cn/content－20 －3792 －1.html，2011年6月 8日。 （15）光明日報專題調研組:《從“衙門”到“家門”——城市基層管理體制改革的“貴陽探索”》，《光明日報》2012年2月21日。