如何突破保健品專營市場管理瓶頸

□ 王衛 貝群 蔡爽

在認真梳理以十里河保健品市場為典型代表的保健品專營市場在監管過程中遇到問題的同時，筆者也在如何突破保健品專營市場管理瓶頸的問題上進行了深刻的反思，分析問題成因，并嘗試提出解決問題的對策。

1 問題成因

1.1 保健食品法律、法規滯后 相對保健品市場強勁的發展態勢，相關的法律、法規比較滯后，存在空白點。2003 年，保健食品的注冊職能移交國家食品藥品監督管理局。同年，國家食品藥品監督管理局正式啟動了保健食品注冊工作。2005年，《保健食品注冊管理辦法（試行）》、《保健食品現場核查規定》、《營養素補充劑申報與審評規定》等8 個相關規定陸續出臺，《保健食品命名規定》等保健食品注冊管理的配套文件也同時實施。2008年，保健食品的衛生監管職能由衛生部移交國家食品藥品監督管理局。2009 年，《食品安全法》及其實施條例進一步明確了保健食品由食品藥品監督管理部門實行嚴格監管。

▲十里河保健品市場內的醫療器械專營店

然而，隨著新《食品安全法》的頒布實施，依據食品衛生法制定的保健食品管理規定退出歷史舞臺。在當前新的保健食品監督管理條例尚未出臺的情況下，導致了目前保健品市場的監管無適用法規可依，監管保健食品職能部門如何履職成為難題。

▲十里河保健品市場內的商品種類繁多

1.2 監管責任仍不明確 《食品安全法》確立了現階段食品安全監管體制，明確了相關部門對食品生產經營活動實施監督管理的職責。但是，由于實際操作遇到的情況比較復雜，個案中對屬于較易產生監管交叉的行為如何分清各個監管部門的職責，還需要進一步分析。在保健食品監管中，藥監部門如何理順與各個行政管理部門之間的職責，做到各司其職，各盡其職，還需要一個漫長而艱辛的道路。

比如關于蜂膠的管理，目前國家質監總局明確發文規定蜂膠不進行QS（QS是英文QUALITY SAFE 即“質量安全”的縮寫）認證，就是國家質監局不監控蜂膠從原料到成品的生產全過程，目前國家衛生、藥監部門也未對蜂膠原料實行GMP 認證管理。部分蜂膠企業從蜂膠廠家購進提取好的蜂膠再進行深加工，而這些蜂膠提取廠卻沒有任何認證；一些蜂膠企業沒有軟膠囊生產線，就委托藥廠來生產，這樣就存在著蜂膠產品質量失控的隱患。當前，一些普通食品添加蜂膠的現象又較為普遍。在《衛生部關于進一步規范保健食品原料管理的通知》（衛法監發〔2002〕51 號）文件中，明確蜂膠只能用于保健食品原料，不能作為普通食品原料使用，造成了監管工作上的困惑。

《食品安全法》第五十一條明確：“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管。有關監督管理部門應當依法履職，承擔責任。具體管理辦法由國務院規定。”在《保健食品監督管理條例（送審稿）》中，將保健食品定義為“聲稱并經依法批準具有特定保健功能的食品”。目前在市場上，使用保健食品原料卻不做聲稱的普通食品和特殊膳食用食品品種眾多，不可能都作為保健食品來管理。加之其質量和經營行為難于監控，已然成為破壞保健食品市場秩序的主要因素。

1.3 監管力量相對薄弱 北京市朝陽區轄區面積470.8 平方公里，常住人口300多萬，流動人口眾多，企業數量多，區情復雜。就藥監朝陽分局保化科而言，現有工作人員4 人，監管企業包括保健食品生產企業41 家，化妝品生產企業5家，保健食品經營企業1700 余家，且每月新增審批經營企業40～50 家，化妝品經營企業監管數量約5 萬家。同時分局保化科還經常接受區食品辦安排的工作及其他突發事件，使得保化監管工作長期處于高強度、高負荷的狀況。

1.4 生產企業違規生產、經營 在巨大的市場潛力驅動下，保健品、保健食品的生產、經營者往往受利益驅動，惟利是圖，造成違規生產、違規經營，藥品生產企業、食品企業、消毒劑廠、化工廠、小作坊、醫療器械廠、衛生材料廠等企業整天琢磨著如何鉆法律法規的空子，打保健品、保健食品的“擦邊球”，大肆生產名目繁多、似是而非的各類產品，擾亂了正常的保健品、保健食品市場秩序。

1.5 違法廣告泛濫是導致市場混亂的根源 保健食品不實宣傳以及虛假違法廣告已成為百姓反映強烈的問題。一些經營者利用媒體的廣告和所謂“科普宣傳”形式大肆夸大產品功能，誤導消費者，尤其是常以“健康講座”或“免費體驗”的宣傳形式，對中老年人的欺騙性很大，易使消費者在健康、精神、經濟等方面造成不可逆的損失，在社會上產生惡劣影響。而作為廣告宣傳平臺的媒體，部分缺乏社會責任感，廣告宣傳管理環節稀松混亂，成為大量保健食品進行違法廣告宣傳的“幫兇”。

目前，保健食品廣告內容由食品藥品監管部門審查，廣告的監管和違法廣告的查處卻仍由工商部門負責。由于兩部門的執法依據和判定標準有所差異，部門之間也暫未形成良好的連接及信息共享平臺，保健食品廣告許可與事后監管相脫節的管理模式易造成信息不對稱，導致廣告監管上的缺位，甚至造成部門間的互相掣肘，難以形成穩定有效的保健食品廣告長效監管機制。

2 保健食品專營市場監管可行性對策

2.1 聯合屬地政府，共同加強市場管理藥監部門應積極與市場的屬地政府取得聯系，協調溝通，充分借助當地政府的優勢，共同加強對市場的管理，保證市場規范經營。同時，暢通藥監投訴舉報渠道，努力構建市場自律、社會監督與行政監管“三位一體”的機制。堅持抓好專項執法、集中整治、日常檢查“三項執法”體系建設，切實抓好產品質量監管，營造放心消費環境。

2.2 建議相關部門盡快出臺法律法規及制定相關政策 隨著《食品安全法》的實施，依據《食品衛生法》制定的保健食品監督管理條例不再沿用，而新的保健食品監督管理條例以及相關的法規、政策亟待出臺，以解決當前法律法規矛盾、滯后的情況。作為一線監管人員，在保健食品專業的法律法規未出臺之前，檢查執法中遇到問題時，建議在法條具體適用上，應統一、規范，避免同一違法行為出現參照不同處罰條款的情況。

2.3 積極做好市場監管“三化”基礎建設 與工商部門，市場管理者配合，逐步建立完善集貿市場管理理念、管理標準、管理制度，夯實基礎建設。

2.3.1 標準化建設 即監管程序，監管內容，監管文書，信息公開的標準化，監管公告公示，監管軟件開發，監管網絡建設和經營者標牌標志、亮證亮照等方面的標準化。

2.3.2 制度化建設 即按照“放而有度、活而有序、管而有法”的原則，健全市場管理制度，協助督促市場開辦者逐步建立完善“市場開辦者第一責任人制度”、“市場巡查檢驗制度”、《保健食品經營企業責任承諾書》、《保健食品市場管理管理責任書》等制度。

2.3.3 規范化建設 即規范市場主體行為、市場交易行為及藥監執法行為。規范市場開辦者及市場經營者行為，積極推行“保化產品索票索證和登記臺賬制度”，“亮證亮票經營制度”等。規范藥監執法行為，做到依法監管，嚴厲打擊違法違規經營行為，杜絕監管不嚴和監管隨意的現象。

▲提高免疫類保健品越來越受到市場追捧

2.4 加大對違法行為的打擊力度 違法分子之所以敢鋌而走險，某種原因就是鉆了政府監管不到位、打擊不得力的空子。如果各部門面對違法行為始終保持高壓態勢，真正做到“發現一起，打擊一起，決不姑息遷就”，違法分子就會失去違法的膽量和氣焰；如果在處罰時加大處罰力度，提高違法的成本，使違法行為達不到目的，違法分子必將停止違法行為。為此，相關監管部門要從群眾利益出發，日常監管不松懈，發現違法行為不手軟，查處案件不姑息，編織合法產品“安全網”，設置違法行為的“高壓線”。

同時，積極探討在特殊情況下的法律法規適用問題。如：對于保健品專營市場中，商鋪有違反法律法規行為，能否在處理商鋪的同時，對市場給予相應的處罰；又如：商鋪有經營假冒保健食品的行為，藥監部門在處罰或因無適用法律不能處罰的情況下，能否移送工商行政部門，采取諸如對該商鋪營業執照不予年檢等處罰手段。

2.5 整合資源，理順相關各部門之間的協作與配合關系 由于保健食品的在管理環節涉及到不同部門，需要藥監、工商、質監、公安、媒體、衛生等多方面共同努力。應當明確本部門與其他監管部門之間的分工和合作關系，定期召開聯席會議，通報質量信息，做好預警提示，杜絕互相推諉的現象。同時，還應進一步加強食品安全網絡建設，充分發揮各級網絡安全管理員作用，延伸監管觸角。建立起高效工作機制，加強條塊對接，緊密協作，不留盲區，不留死角。此外，本部門內部之間更要做到信息互通，交流順暢，尤其強調與稽查部門的溝通和配合，努力做到檢查到位，跟蹤到位，溝通到位，執法到位。

2.6 加強對市場內經營保健食品企業行業自律與誠信建設 進一步強化第一責任人制度，減少主觀違法行為。提高經營者的法制意識和提高其辨別真假的能力，督促企業在員工，質量安全意識、質量安全保障制度、索證索票制度建設等方面重點把關，減少客觀違法行為的發生；同時要提高企業社會責任感，加強行業自律。建立安全防控體系和可追溯體系，實行黑名單制度與信用檔案配套，一旦企業有違法違規行為，則在信用檔案上做好記錄，并根據動態情況及時調整促進企業誠信機制的建立，規范其經營行為。

結合新形勢下市場監管工作的需要，逐步規范、健全市場內商品質量以及市場秩序、衛生、治安、消防、計量、消費糾紛等監督管理制度。

2.7 建立透明的信息公開制度 充分利用互聯網絡容量大、方便快捷、互動性強的特點，健全完善保健食品數據庫系統，公示各企業的保健食品審批結果、獲批權限、是否為委托生產及獲批廣告原始內容等信息，以便市場經營者、公眾和監管人員隨時跟蹤查驗；利用網站通報保健食品的監督抽檢結果，曝光不合格產品，使假劣保健食品在銷售市場上無法遁形。在市場當中樹立信息化管理的理念，使其在基本信息、經營狀況等方面自覺建立起電子信息管理機制，增加信息監管的覆蓋面。同時暢通網絡、通訊等信息報送渠道，實現動態監控和雙方數據對接，確保應急情況下的各項有效查詢。由此，數據的共享、資源的優化、程序的透明、效率的提高必將加快保健食品信息化建設進程。

2.8 厘清相關概念，梳理監管職責 目前大部分消費者對“國食健字、衛食健字、國藥準字、衛食證字”以及“衛食字、衛防保健字、醫械字、健字、衛字、消字、醫字”等概念分辨不清，更不清楚標明這些“字號”的產品究竟該由哪個政府部門進行監管。保健品行業的營銷行為，對整個社會的最大貢獻，莫過于喚起了廣大民眾的保健意識，然而其帶來的副作用也顯而易見。調查發現，眾企業在對市場提供的服務中，更傾向于加強保健食品知識宣傳，還有少數企業認為應該對長期合規守法的優秀商鋪予以獎勵。可見，當前保健品宣傳問題，成為企業面臨的主要問題。因此，藥品監管部門要協調新聞媒體的力量，充分發揮輿論監督和媒體宣傳的作用，廣泛、深入、持久地開展保健食品科普知識的宣傳，向廣大人民群眾介紹識別假冒偽劣產品的常識，宣傳打假成果，引導消費者學會識假，以維護自身合法利益。