加強資源生態管理，建設美麗中國——三論我國應實施資源立國國家戰略

■ 何賢杰

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100037）

黨的十八大報告提出:“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態環境退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族的永續發展。”繼十七大報告之后十八大報告再次提出建設生態文明任務并將其提高到建成小康社會目標五位一體戰略布局的高度，使生態文明建設理論上升到一個全新的境界。

自然資源是生態系統的物質基礎和自然主體。森林、草地、農田、海洋、生物資源構成五大生命生態系統，大氣、水、能源礦產資源構成三大環境生態系統。自然資源系統和生態系統是同一事物的兩個方面，是互為表里、虛實相成的關系。我國是一個資源大國和生態大國，又是一個資源約束趨緊和生態環境脆弱的發展中國家。黨中央把建設生態文明任務提高到建成小康社會目標五位一體戰略布局的高度，再一次證明實施“資源立國”國家戰略的必要性、緊迫性，并使之有了更深刻的內涵。

1 生態文明的核心是人與自然的和諧共存，資源環境與經濟社會的協調發展

文明是人類文化發展的成果，是人類認識和改造世界的物質成果、精神成果以及制度成果的總和，是人類社會進步的標志。生態文明，是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神以及制度成果的總和；是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。從人類社會發展的進程看，生態文明是人類社會繼原始文明、農業文明、工業文明后的一種新型文明形態，是人類文明發展史上一個嶄新的階段。人類文明包括物質文明、精神文明、政 治文明與生態文明四個方面，它們組成了人類文明的全部內涵。物質文明為和諧社會奠定雄厚的物質保障，政治文明為和諧社會提供良好的社會環境，精神文明為和諧社會提供智力支持，生態文明是現代社會文明體系的基礎。

生態文明的核心是人與自然的和諧共存，資源環境與經濟社會的協調發展，即人類在文化價值觀、生產方式、生活方式、社會結構上都體現出一種人與自然關系的嶄新視角。它以尊重和維護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續的生產方式和消費方式為內涵，以引導人們走上持續、和諧的發展道路為著眼點。生態文明強調人的自覺與自律，強調人與自然環境的相互依存、相互促進、共處共融，既追求人與生態的和諧，也追求人與人的和諧，而且人與人的和諧是人與自然和諧的前提。可以說，生態文明是人類對傳統文明形態特別是工業文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。

人口、資源、環境系統中，資源處于基礎地位，是最重要的生態要素，又是影響環境的重要因子，是最具剛性約束的決定性部分。實施資源立國戰略，是適應歷史發展潮流的需要，也是建設生態文明、美麗中國的必然要求。

2 加強資源生態管理是新時期賦予的重大戰略任務

資源生態管理是把資源系統和生態系統作為一個完整的整體，以建設資源節約型和環境友好型社會為主線，以建設美麗中國為最終目標，把資源的生態功能與經濟功能統一起來的一種新的管理思想和管理模式。它是由資源系統與生態系統內在關系的邏輯發展和我國資源環境形勢發展的歷史所決定的，是資源在生態文明建設中的戰略定位決定的，是新時期資源立國戰略的重要組成部分，是時代賦予的重大戰略任務。

2.1 資源在生態文明建設中的戰略定位

2.1.1 資源是生態文明建設的物質基礎

資源的開發利用是人類社會發展的物質基礎和動力，是構成人類社會最主要的物質基體。土地是人類生存發展的基石，礦物能源是人類社會發展的最主要的物質動力。縱觀人類社會發展文明史可以看出，人類社會的每一次進步,人類文明的每一次發展,都伴隨著自然資源開發利用的一次飛躍。

從自然資源特別是國土資源開發利用的角度來考察人類社會發展史和文明史，大致可以劃分出三個大的發展期，即原始文明發展期（石器時代）、農業文明發展期（鐵、銅器時代）、工業文明發展期（煤炭、石油時代）。每一個發展期都以獨特的自然資源利用類別和利用方式為特征，而決定著人類社會的物質格架。（參見表1）

工業文明之后，人類進入生態文明時期。這一時期將以新能源、新材料的開發利用為特征，構成人類社會的基本物質格架。新能源的開發利用將為社會生存發展提供最清潔、無污染、無環境損害的物質動力。從某種程度說，資源生產方式、利用方式、消費方式的轉變將決定生態文明建設的物質進程。（參見表1）

表1 人類文明發展分期及其特征

2.1.2 資源是生態文明建設的自然主體和空間載體

1886年德國科學家海克爾首次提出生態學概念，指出生態是指生命與其生存環境的一種狀態。生態學則是關于生命與其生存環境關系的科學。1935年英國生物學家A.G.坦斯利進一步提出生態系統概念，認為生態系統是生物群落及其生存環境組成的自然整體。也就是說生態系統是指生命系統和環境系統在特定空間的組合。按其空間位置，生態系統可進一步劃分為陸地生態系統和水域生態系統。可見，包括土地、水體、海洋、礦產在內的國土資源、國土空間以及其他自然資源構成了生態系統的自然主體，為生態文明建設提供了物質基礎。1974年美國資源環境經濟 學家J.V.克魯蒂拉在其出版的《自然環境經濟學》一書中提出了“大資源”的概念，指出自然資源包括“商品性資源”和“舒適性資源”兩個方面。后者即是指人類及一切生物所賴以生存、并獲得舒適的各類空間環境。沒有國土資源，就沒有生態系統。國土資源及其他自然資源的管理，在生態文明建設中處于主體地位。

2.1.3 資源是生態文明建設的關鍵要素

國土資源及其他自然資源在其自身的演化進程中，在自然系統與社會系統的共存發展中，具有雙重性。即同時具有資源性功能又具有生態性功能。例如，水是人類飲用、農業灌溉、工業運轉的重要資源，又是最重要的自然生態要素，是孕育生命的搖籃。土地既是農業的基礎資源，工業建設、城市發展的空間資源，更是人類生存的環境空間，土壤本身就是生態環境的重要組成要素。土地、能源、礦產資源、海洋資源的合理開發利用、代際公平和可持續利用，乃是生態文明建設最重要的目標。相反，資源的不合理開發利用所帶來的環境污染、破壞，給生態文明帶來持久性的災難。從某種意義上說，生態文明建設的最基本問題，乃是國土資源及其他自然資源合理利用問題、雙重功能的管理問題。

2.1.4 資源文化是生態文明的重要源頭和思想基礎

自20世紀60年代以來，資源枯竭、環境污染、生態退化就成為世界共同關注的全球問題。從羅馬俱樂部到1972年聯合國環境大會《斯德哥爾摩人類環境宣言》，從《內羅畢宣言》到《我們的共同未來：從一個地球到一個世界》，在人與資源、環境的關系，人與自然的關系中，人類逐漸形成了一系列新的資源環境文化理念，新的資源觀、人地觀、自然觀，認識到人類必須走可持續發展道路。可以說，尊重自然、順應自然、保護自然的現代生態文明理念，正是從資源環境危機發端，從資源環境問題的自醒、自省、自覺開始，從新的資源觀、人地觀、自然觀的形成而完善起來的。新時代的國土資源文化是生態文明的重要源頭和思想基礎。

2.2 資源環境面臨的嚴峻形勢

建設社會主義生態文明是我國資源環境國情決定的。十八大報告首先分析了我國面臨的資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態環境退化的嚴峻形勢。從資源稟賦看，我國是總量上的大國，人均上的貧國。人均淡水資源占有量僅為世界平均水平的25%，人均耕地占有量不到世界平均水平的40%，石油、天然氣人均占有儲量為世界平均水平的11%和4.5%，鐵礦石、銅和鋁土礦儲量分別為世界平均水平的1/6、1/6和1/9，45種主要礦產資源人均占有量不到世界平均水平的一半。資源稟賦與人口不斷增長之間的矛盾將長期存在。目前我國正處在工業化和城鎮化加快發展的階段，國際經驗表明，這是一個資源消耗強度加大的階段，更加劇了資源短缺的矛盾。2011年我國石油進口2.94億t，同比增長6.6%，對外依存度為56.7%；進口鐵礦石6.86億t，比2010年同期增長10.9%，對外依存度為56.4%。環境形勢也十分嚴峻，二十世紀九十年代中期，我國每年由生態和環境帶來的損失，要占到GDP的8%以上，造成我國目前的環境形勢十分嚴峻。長期積累的環境問題尚未解決，新的環境問題又在不斷產生，一些地區環境污染和生態惡化已經到了相當嚴重的程度。主要污染物排放量超過環境承載能力，水、大氣、土壤等污染日益嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染持續增加。流經城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空氣污染嚴重，1/3的國土面積受到酸雨影響。全國水土流失面積達356萬km2，荒漠化面積達264萬km2，地質災害呈易發、多發之勢。90%以上的天然草原退化，生物多樣性減少。發達國家上百年工業化過程分階段出現的環境問題，在我國已經集中出現。生態破壞和環境污染，造成了巨大的經濟損失，給人民生活和健康帶來嚴重威脅。嚴峻的資源環境形勢，加重了我們在生態文明建設中的責任和使命，加重了時代的緊迫感和使命感。

3 加強資源生態管理的幾點建議

3.1 創新管理思維，轉變管理方式，把資源生態管理放在更加突出、貫穿始終的位置

以保障科學發展、保護節約資源、保護生態環境為主線，以建設美麗中國為最終目標。始終以保障科學發展為第一要義，把國土資源作為重要的生態系統和生態空間進行管理，科學管控國土資源系統的資源功能與環境功能，實現資源開發利用經濟效益、社會效益和生態效益的統一。進一步推進管理方式轉變。 實行合理需求和合理結構下的資源保障和促進科學發展方針，實施資源和生態的雙重管理，資源勘查開發和合理利用、資源供應和消費的雙向管理。把生態管理放在更加突出、貫穿始終的位置，把國土資源管理推向一個新的階段。

3.2 以國土規劃為抓手,優化國土空間為中心，全面推進資源生態管理

十八大報告在部署生態文明建設時,把優化國土空間、調整空間結構作為生態文明建設到的首要任務，提出建設“天藍、地綠、水凈的美好家園”目標。要從頂層設計和國土系統全局的高度進行把握，以國土規劃為抓手，以地質、地理要素為本底，開展國土空間綜合區劃，進行不同國土空間類型和生態分區；以資源環境承載力綜合評價為國土開發強度和規模的依據；以資源生態環境適宜性評價為空間結構調整基礎，盡快編制好、實施好國土規劃，提出適應于我國資源環境承載力的經濟發展規模、結構、生產力布局、城鎮化布局和基礎設施布局。全面系統開展耕地保護、水土保持、良田建設、土地整理、礦山復墾、海岸帶保護、干旱荒漠區找水等國土綜合整治工作，推進重大工程實施，修復生態空間，以實現經濟社會和資源環境的協調發展，把“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的空間格局落到實處。以綠色國土、安全國土、繁榮國土的建設保障美麗中國宏偉目標的實現。

3.3 調整法規體系，完善資源保護、節約立法，強化資源保護、節約利用、循環利用和綜合利用

以憲法第九條為立法根本，建立以民法為依據，以財產權、物權管理為核心的土地（管理）法和礦業法(或礦產資源法)體系和以行政法為依據，以社會管理為核心的資源保護和資源節約法律體系。在推進土地管理法和礦產資源法修改的同時，著手起草自然資源保護法和自然資源節約利用法。資源保護、節約法體系下應建立或進一步完善下列重要法律制度：

——土地用途管制制度

——耕地、水源、土壤保護制度

——資源綜合開發、綜合利用制度

——二次資源利用制度

——尾礦利用制度

——稀缺戰略資源保護制度

——資源戰略儲備制度

——資源價格稅收調控制度

——礦山保護及復墾制度

——資源集約節約利用獎勵制度，等等

3.4 強化地質環境管理機構，加強資源集約和資源生態環境保護宏觀調控職能

強化地質環境管理機構，強化宏觀調控職能，其職責應包括：

——相關法律的制訂和執法

——地質環境監測與管理

——地質災害監測與防治

——資源開發強度、利用強度、利用效益的監測調控

——稀缺性戰略資源的保護、節約與儲備

——礦山環境保護與復墾等

3.5 研究建立保障科學發展、集約節約資源和保護資源生態的評價指標體系，評價方法，更積極地參與宏觀調控

指標體系的建立可包括以下幾個方面：

——國土資源對經濟社會發展保障程度、承載能力、開發利用強度和效益指標

——能源、資源、生態安全指標（設立紅線）

——可再生資源的可更新程度和不可再生資源的可替代程度指標

——生態環境可承載程度和可恢復程度指標

——二次資源可利用程度指標等

3.6 確立自然價值理念，重建社會經濟價值評價指標體系，開展資源環境核算，建立綠色國民經濟核算體系

自然資源是經濟社會發展的物質基礎，是人類財富的源泉。環境是人類生存的空間，是廣義的舒適性自然資源，都是人類共同的財富。人類從資本稀缺進入資源稀缺時代，資源及其產品的價值已被極大低估。我們調整發展思路，不僅要堅定地走建設資源節約型、環境友好型社會道路，還要使資源及其產品、勞動力價值回歸，理順社會經濟估值體系。

一個國家國民財富的富裕程度，不應僅用國民生產總值來衡量，而且還應用資源儲備水平和環境優劣與容量來衡量。但目前的國民經濟核算體系只注重 經濟產值，而忽視資源環境基礎，結果造成了經濟產值的某種虛幻增加，資源環境基礎的持久削弱，出現了經濟發展中的資源空心化現象，導致整個經濟社會難以持續發展。開展資源環境核算并將其納入國民經濟核算體系中，全面地反映社會財富和資源環境基礎的增減變化，真實地反映社會經濟的發展潛力和可持續程度，也為我們從宏觀上保障科學發展和保護節約資源提供了一個全新的視角和核算工具。要從生態文明建設的高度，確立自然價值理念，完善自然價值理論。將自然資源和生態環境的消耗價值化，并將其納入國民經濟核算體系。要使資源及其產品價值、生態價值回歸，理順經濟估值體系。此事呼吁多年，至今未能引起全社會足夠重視。建議現在開始試點，逐步推開。

3.7 建立新的資源耗竭生態環境補償機制、反映資源稀缺程度的價格機制和財稅體系

現階段可按稅費并存的思路來構建我國的權利金（補償費）制度；礦產資源補償費（權利金）費率應反映絕對收益和級差收益，費率應聯系資源儲量的消耗，依照法律并經國家認證的評估機構逐一評估確定；資源稅的設置應作為調節稅，以礦業投資人超額收益為征收對象，充分發揮其調節作用；稅費的改革都應著眼于礦業的發展和資源基礎的擴大，減輕礦業企業稅負。

我國資源及其產品價格改革的取向是：實現價格的全成本構成；充分反映供求關系，完善價格形成的市場化機制、完善價格的宏觀調控機制，增強價格的調控作用；關注大國和資本壟斷的新特點，構建我國對國際礦產品市場和國際資本市場的價格反應機制。

3.8 制定支撐新興產業、新型能源、新材料礦產資源的勘查開發戰略，將其作為生態文明建設最重要抓手

3.9 陸海并舉，強化海洋管理部門

統籌海洋開發、海洋產業發展、海洋生態環境保護、海洋權益維護，建設海洋強國。加強海岸帶管理，推進海洋功能區劃，強化海洋生態管制。

[1]克魯蒂拉,費舍爾.自然環境經濟學——商品性與舒適性資源價值研究[M].北京:中國展望出版社,1989.

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