水權的行使與限定對水資源經濟效率的影響研究

□戎麗麗 胡繼連

一、引言

水權行使性就是水權主體能夠有效行使、實施、保護其所擁有產權的各項權力，也就是水權主體在水權的界定區域內有權做什么、不做什么、有權阻止別人做什么。如某一農戶分得的用于農業灌溉的水資源產權，農戶作為農業灌溉水權的產權主體，有權利和能力去行使和實施其灌溉用水行為以獲得收益，并阻止他人對該水權的使用以及阻止他人污染等破壞行為。水權的行使行為是以水權為依據，以取得水權收益為目的的權能行使。水權各項權益的實現要依靠水權主體的實施行為，如果賦予了水權主體某項權能，而水權主體沒有對其行使權利的行為或沒有能力去行使權能，就不能體現水權的功能和收益，更無法實現水資源的價值。只有當水權主體能夠有效行使其權能并由此獲得相應的利益，并可采取有效措施阻止他人侵害其利益、保護水權收益時，才能說該主體擁有的水權具有可行使性。因此，水權的可行使性是實現水權收益和水資源價值的必要條件，其行使能力的強弱、效率的高低直接影響水資源的經濟效率，從水權主體角度而言，二者成正相關關系，即水權可行使能力越強，水權主體利用擁有的水權和水資源的效率越高。根據水權行使的定義，水權行使是水權主體在水權的界定區域內有權做什么、不做什么、有權阻止別人做什么，由此看出，水權的行使有一個作用范圍或作用區域，這個區域必須有限度，而且權利的數量大小或范圍要確定，體現了水權的有限性特點，因此，水權的有限性是水權行使的必要條件;水權有限性包括兩方面:一是水權是個特定的量，與其他財產權利之間以及不同的水權之間必須有清晰的界限，如水權與地權等其他產權、灌溉水權與工業水權、生活用水權等不同水權之間均要限定清晰。因為產權的存在意味著社會上存在不同的產權主體，可擁有不同的財產權利，而不同的產權之間必須有明確而清晰的界限，否則，將無法有效地行使產權權能，財產利益也無法實現，因此將會導致無窮盡的產權糾紛。水資源亦不例外，水資源產權與其他財產權利以及不同的水權之間必須有清晰的界限，也就是說水權有其存在的空間界區;二是水資源的所有產權都有限度。這層次上的限定性是說水權不同權能的數量大小或范圍，是指數量上的行使能力。首先，水權是由一組所有權、占有權、使用權、支配權、收益權等權能組成的權利體系，其中的任何一個權能都有一個數量限度，將這些權能分割給不同的水權主體時，各自的數量必須明確。另一方面，對水權主體而言，水權的行使意味著對水資源施加某種影響。因而，水權主體對某一權能的行使會有一個作用區域或范圍，而這個區域或范圍必須是有限度和確定的。

二、我國水權行使、限定的現實問題及其效率損失

(一)我國水權行使、限定的現實問題

1.不同形式的水權處于產權公域和產權鄰域的狀態

現實中，按照水資源的使用目的和利用方式的不同，水資源的利用方式表現為居民生活用水、農業灌溉水、發電用水、工業用水、排污、航運、養殖用水、生態用水、景觀用水權和旅游等，這些用水方式都對應著不同的產權，是水資源利用方式的產權表現形式，是不同的水資源的使用權。對于這些不同使用方式的水權而言，理論上已經限定、約束了其行使空間和范圍，但綜合考慮水權的載體，即水資源的自然特性，這些不同用途的水權的載體(水資源)往往處于同一或相鄰的水域，如河流、水庫、地下水域等，這種自然的地理區域特點，使得眾多不同的水權其行使范圍和行使空間處于重疊、交叉或相鄰的狀況，也就是說，不同的水權處于水權公域和水權臨域的范疇。產權公域是指不同產權的權能范圍或作用空間的交叉部分，這與產權主體的行為和產權的行為性相聯系［1］，如山東萊蕪雪野水庫的水域內，同時有養殖、旅游、沙船航行的行為，而相對應的養殖權、旅游權和航運的權利的權能行使范圍和空間都是這一片水域，處于重疊和交叉的狀態;產權臨域是指不同產權的權能范圍相鄰的區域，對水資源來說，河流上下游、地下水域之間的不同水權均處于相鄰的狀態，如黃河上游地區的灌溉用水權和相鄰的下游地區的灌溉取水權，二者的取水權行為空間交接或相鄰。

2.水權的限度界定和設置發展緩慢

水權的限度界定和設置發展過程，從早期“一權說”即使用權，到“二權說”即所有權和使用權，再到目前的“三權說”即所有權、使用權和經營權，是由于經濟社會的發展和水資源稀缺程度的加劇，人們對水權設置要求逐漸細化和清晰。而目前我國將水權設置為所有權、經營權和使用權粗獷的限制和約束，難以達到水權主體更高效利用水資源以滿足其生產、生活需求的要求，加之水資源日益稀缺的狀況，人們需要更加細化和精確的限定和設置產權。另外，處于產權公域和產權臨域的水權，行使水權時往往出現新的權利界定問題，由此也出現了新的權利限定和設置的需求。國際上早就出現了更細致限定、約束和設置水權的經驗，如在智利出現了水權抵押、美國和澳大利亞等出現了水權借貸和水權轉讓等新的水權，而在我國，僅僅出現了少數的水權轉讓案例，但還沒有真正從產權限定和設置上體現轉讓權，抵押和借貸權更是沒有相關的界定和設置，致使水權主體無法充分利用轉讓、抵押和借貸權，難以發揮水權更有效的配置和利用水資源。

3.水權行使能力受到水權限定性的制約

前文提到，水權的限定性是水權行使的必要條件，是與水權主體的行使行為和水權的行使性相聯系的，因此，水權行使情況要受到水權限定性設置狀況的制約。水權性的現狀，直接影響水權主體行使其處置、內部管理和水權排他保護等行為。對水權處置行為來說，目前我國水權的限度界定和設置發展緩慢的現狀，諸如抵押權、借貸權、轉讓權等新的產權界定、度量的缺失和模糊，致使這些權能沒有其行使的空間和可能性，限制了水權分割、讓渡等處置行為;對水權內部管理行為來說，水權主體在利用水資源過程中，由于采取節水行為以及水權積貯行為而節約、剩余的水權的度量、界定和歸宿問題沒有進行產權限定，不能保障行使節水、積貯行為的人享有其收益，難以高效約束和激勵水權的內部管理行為;對水權排他保護行為來說，現在水權多處于產權公域、產權鄰域的現實，即不同水權、水權不同權能間的權能行使范圍和作用空間是重疊、交叉或相鄰，使得水權主體行使其產權時，其行為可能會對同一水域、相鄰水域的其他水權、水權主體的利益造成影響，可能是好的作用也可能是不良影響，而水權主體為保護其權益不受損害或利益不被他人侵占，為此要付出較高的監督和排他保護成本。而如果這種排他保護成本太高以至于不如容忍他人侵犯自己的水權和利益，水權主體不得不放棄這種權利，就會抑制水權的排他保護行為。因此，僅依靠行使私人的水權保護行為實現水權排他是非常困難的，還要依賴于國家、法律等社會公共保護，為水權行使提供制度和法律上的保障。

(二)水權行使、限定問題的效率損失

在水權限定的現狀下，一方面，不同水權處于產權公域和產權鄰域的狀態，諸多水權主體在行使其“保護、處置和管理利用擁有的水權”行為過程中，往往會產生諸多水權沖突現象，造成水資源的配置和利用效率低下;另一方面，水權的限度界定和設置發展緩慢的水權限定現狀，限制了水權的行使范圍，降低了水權主體的行使能力和程度，使得水權主體無法充分利用和行使水權，無法有效的發揮水資源的有用性，造成社會福利損失。

1.諸多水權行使沖突現象降低了水資源的配置和利用效率

(1)行使水利發電權與保持生態環境的沖突。目前黃河上游投入使用的水利發電站有三門峽、小浪底、龍羊峽等多個大中型水電站。自黃河流域興建各類電站后，相繼發生了潼關淤積、西安水患、移民災難等嚴重后果。這些水壩的建成對當地黃河沿岸的生態環境造成了嚴重的損失。

(2)旅游觀光權與排污權之間的行使沖突。以黃河為例，黃河旅游越來越受到人們的青睞。但隨著黃河上下游地區經濟的發展，排放到黃河的生產廢水和生活污水嚴重超標。2011年黃河全流域廢污水排放量為45.25億噸，其中城鎮居民生活、第二產業、第三產業分別為11.88 億噸、29.55 億噸、3.82 億噸，分別占26.3%、65.3%和8.4%。全流域水質評價河長19734.2千米，其中Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質河長分別為9832.7千米、4170.9千米、5730.6千米，分別占 49.8%、21.2%、29.0%。［2］劣 V類水體已基本喪失使用價值，占到評價河長的29%。黃河流域的企業排污行為造成的水質污染，直接影響到利用黃河資源旅游觀光的收益，產生了排污權與旅游觀光權的行使沖突。

(3)農業用水、工業用水、居民生活用水部門間的水權行使沖突。以位山灌區為例，本地區內的工業生產用水和農業灌溉用水均來自引黃水。灌區向農業用水按每方0.1元的價格供水，而向工業供水達到每方0.7元。根據黃河水量調度條例規定，下放到該灌區的黃河水總量一定，由于農業用水與工業用水價格上的差異而導致的利益的不一致，在利益最大化的目標下，即使在灌溉季節，灌區仍然將原屬農業灌溉的水資源轉讓給工業部門，水資源“農轉非”現象非常突出，對農業市生產產生了不利影響。由此產生的農業用水與工業用水間的沖突層出不窮，類似的沖突亦存在于城市生活用水和以上兩部門之間。

(4)河流上下游地域間的水權行使沖突。在1998年國家授權黃河水利委員會實施黃河水量統一調度管理以前，各地區處于爭水搶水狀態，灌溉季節更是嚴重，出現了上游地區水資源浪費與下游地區缺水同時并存的現象，致使黃河下游頻頻出現斷流，上下游地區間的沖突日益激化。1998年以后，實施黃河流域統一調度管理以后，通過水庫的合理調度運用等措施，有效化解了黃河斷流危機［3］。但是，黃河不斷流實際上是以犧牲上游電站的部分發電權益和灌區的部分灌溉效益為代價的，這同樣存在著用水權行使的沖突［4］。眾多的用水戶在行使取水、用水和轉讓權利中，從自身利益出發，對其它地區產生了不良影響和損害。

2.水權行使范圍受限，造成社會總福利損失

水權主體的處置、內部管理和排他保護等水權行使行為，如轉讓、抵押、借貸、節水、保護水等，這些都可以促進資源配置趨向于帕累托最優和水利用效率的提高。但由于水權的限度界定和設置發展緩慢現狀，限制了這些行為的行使范圍和行使能力。一方面，如抵押、借貸等處置權能在我國還未設置和界定出來，不具有可行使性，因而水權主體之間無法通過正規、有保障的水權借貸來滿足其借水和貸水的需求，也就無法實現整個社會的水資源的流轉;水權主體也無法利用手中持有的水權進行金融抵押，降低了水權和水資源的有用性;而對于水權轉讓，現實中已有多起水權轉讓的交易，水權主體在行使其交易行為的過程中存在著很多的糾紛和沖突，但由于缺乏相應的產權設置和法律規定等，交易中處于相對劣勢的一方行使其水權轉讓行為而獲得的利益得不到有效的保障，不利于水權交易和水權市場的發展。另一方面，節水、積貯水權等內部管理的權能也沒有被清楚界定，對于水權主體采取節水、保護、積貯水權等行為而獲得的節余、剩余水權，缺乏相關的度量、界定和歸屬，水權主體對這部分水權的行使能力和行使收益不能保證，致使水資源利用過程中不節水、浪費水現象頻發，無法充分實現水資源的最有效利用，造成社會總福利損失。

三、水權行使、限定問題的形成誘因

(一)水權限定和行使成本高降低了水權的約束力

首先，根據水權限定的定義，水權的限定成本包括界定不同水權間的界限、界區的成本，以及確定特定水權的數量大小和范圍的成本。水資源的自然屬性，使得不同的水權處于產權公域和產權臨域的狀態，而水權的作用空間和范圍是重疊、交叉或相鄰的。水權主體行使其產權時，對其他的水權往往產生影響，容易造成沖突和糾紛，就會出現新的產權設置和界定的問題，因此，水權限定過程中易產生沖突和水權限定的動態發展過程，導致了水權限定的成本較高，且處于一種動態上升的趨勢，加之水資源技術上難以度量和界定的物品屬性，使得水權限定的成本高昂，給水權界定帶來了難度，致使人們限定水權的積極性不高，也就降低了水資源產權的約束力。

其次，考慮到水權界定成本高等因素導致水權約束力不強的水權限定狀況，水權主體在行使其產權時，其排他性保護行為、內部管理行為和處置行為要花費更高的成本，其中，水權的保護行為方面尤為明顯。在水權約束力較低的情況下，加之我國的水權制度沒有相關的法律和社會契約等公共保護行為，水權主體行使其產權保護行為時，即監督、阻止他人使用和獲益、侵害自己的水權，為此要付出更大的時間成本和監督成本;對于水資源的利用、節水、積貯等水權的內部管理行為，以及水權轉讓、抵押和借貸等對水權限定要求更高的處置行為方面，水權限定約束力低的現狀，要實現這兩方面的行使權利要付出更高的費用，甚至成本高到以至無法實現。

(二)現行的公共水權制度抑制水權行使能力和水權限定程度

產權主體限定產權的激勵或目的，是行使產權并獲取收益，包括自己使用或通過將其進行交易等處置行為以獲利。對于水資源而言也不例外，人們限定水權的可能前提是，可以享有行使該水權的權利或水權限定的收益。在國外實施可交易水權制度的國家，排污權之所以能從水資源的使用權中界定出來，是水權主體能夠行使其免受污染的權利，并通過轉讓排污權來獲取響應的收益，包括經濟收益和水資源保護的生態收益。而在中國現行的公共水權法律制度的情況下，水資源的開發和利用必須服從國家的經濟發展規劃，在國家統一規劃和部署下進行，是行政計劃的管理方式，缺乏水權轉讓等依靠市場來處置水的法律規章制度和社會契約，水權轉讓行為得不到相關法律的保護和支持，因此，現實中發生的水權轉讓等處置行為的收益較低并難以保障，這就使得水權行使和水權限定的收益缺乏穩定性和保障性，致使人們進行水權限定的激勵不足，降低了水權限定的概率。

(三)以外部性表現出來的新的產權界定和設置缺失

從產權經濟學角度看，外部性產權是在原有產權的格局下，在原有產權的范圍內，產權主體行使自己的產權時，卻產生了新的權力問題。水權主體對他人使用、損害自己水權的罰款的實質，實際上是其他人對水權主體產生的負外部性的經濟補償。但現實中，現行的水權制度僅僅是對水權進行了初始分配和界定，將水權分解為所有權、使用權、經營權、處置權及其他衍生權力，但是卻沒有賦予以上各權能主體保證其收益或阻止其權益受損的權力，也沒有對違反規定的水權行使行為的懲罰機制，即外部性產權沒有設置。［5］如黃河流域的旅游觀光權和排污權之間，法律只賦予旅游觀光權的主體具有利用該權能獲益的權力，而沒有界定其阻止受到河流污染損害的權力和所受損害而受到補償的權力，也沒有限定排污權主體是否具有排污、污染水資源的“權利”，更沒有相應的利益表達、沖突調節、協商等手段，排污企業和受影響的旅游企業在行使各自的水權時，出現了水資源被污染的情況，即排污行為對旅游企業造成了外部影響，但受污染影響的主體卻沒有向排污主體索取賠償的權利，即旅游企業限定、監督水權花費大量成本的前提下，所獲得補償收益非常低甚至為零，影響了水權限定和監督行為的行使。

四、科學限定和行使水權，提高水資源效率的對策建議

根據上述分析，水權限定和水權行使狀況，影響著水資源經濟的效率。因此從這兩個角度出發，通過提高水權限定的約束力和強化水權行使能力，進而提高水資源配置效率和利用效率，需要從三個方面介入，一是針對降低水權限定和行使成本，通過改善水利設施的供給機制，推行先進的終端計量設施;二是針對保證水權限定和行使收益，主要是引入可交易的水權制度;三是針對設置和界定外部性產權，構建完善的水權制度體系，清晰限定水權，保證水權的行使能力。

(一)改善水利設施的供給機制，推行先進的終端計量設施

由于界定農用水權的高端技術設備和相應地封閉管道渠系等配套設施成本極高，農戶沒有意愿去承擔而由國家或地方政府供給。由政府提供的終端計量和配套的渠系等這些農田水利、工程設施實際上是公共物品性質，加上政府提供管理的灌溉工程由于資金不足，導致工程設施老化失修嚴重，現行的計量等水利設施供給機制難以滿足和實現農戶終端計量的需求。因而探討新型的水利設施供給機制，推進先進的終端計量設施應用，最終實現提高水資源的再配置效率和利用效率。除了政府集權制度安排供給外，還有兩種選擇:城市部門供給機制和私人投資供給機制。

1.城市部門提供灌溉和計量設施或承擔其費用。城市部門供給計量、水利工程等設施的原理是，由城市部門提供部分灌溉設施改造費用和終端用水計量設施，精確計量每個農戶的用水量，可以提高灌溉用水效率，節約下大量的農用水資源(灌溉水資源的有效利用不足60%，因而有很大節約空間)，節約下來的水則由提供設備或投資的城市部門使用。提供計量和灌溉設施或費用的城市部門可以是某個行業組織亦可是某個用水大戶(鋼鐵廠等企業)，這些部門或組織投資的動機在于對灌溉水資源的需求。這種理念來源是鑒于目前農用水資源存在著大量浪費現象和城市中工業等高效用水部門缺水并存的矛盾現象，但由于灌溉用水計量的困難致使排他權利界定不完全的因素，農戶無法將多余或節約的水資源轉讓出去(工業等用水部門)，無法實現灌溉水資源正常轉讓給高效率的用水部門，降低了農用水資源的再配置效率和利用效率。采用城市部門提供灌溉和計量設施或承擔其費用的供給機制，提供設施或投資的部門(如鋼鐵廠)據此可獲取投資地區農戶多余或節余的灌溉水權用于工業生產等用途，滿足自己的用水需求。這種供給機制，既促進了節水農業的發展、提高了灌溉水資源的利用效率，又通過間接改變水資源的用途完成了水權轉讓，實現了農用水資源的再配置。利用這種供給方式，日本在沿襲原有農業稻田灌溉用水屬于“慣例水權”限制下，解決了由于工業等其他部門用水需求增加而產生的爭水矛盾，提高了水資源的利用效率。

2.私人投資供給。私人投資供給是指農戶或他人采取承包或股份合作等形式對農田水利、計量設施進行投資、建設和經營，獲取一定的水權作為收益。私人投資供給機制與城市部門供給計量、水利工程等設施機制的供給機制基本相同，區別在于上述城市部門獲取節余的水權直接進行灌溉水資源的消費，解決本行業或企業供水不足問題;而私人投資供給是以盈利性為目的，根據“誰投資誰收益”原則，獲得一定的水權股份，水權一般不為自己所用，而是轉讓給那些需水部門或企業，通過水權的轉讓獲得收益。

(二)建立可交易的水權制度

“科斯定理”告訴我們，清楚完整地把產權界定給一方或另一方，并允許把這些權利用于交易，可實現資源的有效配置。可交易水權制度是“科斯定理”在水資源管理中的具有應用，通過水權交易，水權主體將其擁有的已界定清晰的水權，有償轉讓給他人而獲益，他人則可通過購買水權滿足自身的生產、生活需求，因此，水權主體可通過水權交易這種處置性行為，實現界定和限制水權的收益;與此同時，可交易的水權制度有效運行的前提條件是，水權要清晰限定其界區和作用空間，即用于交易的水權是有限度的。由此看出，在可交易的水權制度下，水權主體交易水權的處置行為，是實現界定和限制水權收益的措施和手段，保障水權主體的收益和利益不受損失，同時水權交易的發展還能為界定和限制水權提供經濟激勵，促使水權界區和數量大小更精準的確定，也使得水權的積貯、分割等處置更加容易，強化了水權的行使能力，發揮水權配置資源的功能。水權交易的本身，即為水資源的再配置過程，可促使水資源由低效用水部門向高效用水部門的流轉，而在可交易的水權制度下，水權主體則有動力節水和高效用水以便將余水轉讓收益，實現水資源的利用效率。因此，我國應建立可交易的水權制度，引入市場機制來配置水資源，另外，政府要為水權交易提供清晰而明確的法律環境和規章制度，為水權限定和行使水權交易帶來的收益提供法律和制度保障，發揮水權初始分配和管理水權交易市場的作用，合理調節水價，規范水權交易行為，保證水權交易的順利進行和發展。

(三)構建完善的水權制度體系

構建以水權分配、水權實施和水權維護制度為主要內容的水權制度體系，是清晰限定水權、保障水權行使能力的有效措施。具體的水權制度體系見表1。

根據表1顯示的水權制度體系的分類，水權分配制度包含初始分配制度、再分配制度和臨時調整機制。具體包含水權初始權利分割體系、水權的調整和轉移途徑及特殊情況下的水權調整;水權實施制度包含監控機制、激勵機制、懲罰機制，即水權分配后，有監督分配方案執行情況的監控機制，對有違反分配和約的行為給予懲罰，并對維護和約、節水的行為給予激勵，以保證水權限定和行使嚴格按照分配規則實施，提高水權的行使能力和限定性;水權維護制度包含信息機制、利益整合機制和保障機制，為保證水權分配制度和水權實施制度的效率，需要規范用水監測、水量統計和信息公開等技術，建立利益表達、沖突調節、協商的水權利益整合機制。在這種完善的水權制度下，水權被清晰限定，水權主體確定自己的權能范圍，加之完善的懲罰機制和激勵機制，水權主體會遵守和約規范其用水行為，即使對他人造成外部影響，也可以通過水權協商、沖突調節等利益整合機制，將水權的外部影響內在化，避免以外部性表現出來的新的產權行使的沖突和影響，提高水權的行使能力，以便實現水資源的配置和利用效率。

表1 水權制度體系的分類［6］

［1］黃少安.產權經濟學導論［M］.北京:經濟科學出版社，2004.

［2］2011 年黃河水資源公報，www.yellowriver.gov.cn.

［3］薛選世.試論水庫優化調度對維護黃河健康的重要作用［EB/OL］，www.yellowriver.gov.cn.

［4］李會安，張文鴿.黃河水資源利用與水權管理［J］.中國水利，2004，9.

［5］戎麗麗.黃河水權沖突誘因與困境擺脫［J］.改革，2009，2.

［6］王亞華.水權解釋［M］.上海:上海人民出版社，2005.