論財政聯邦主義與我國新農村建設中地方公共品供給的效率條件——文獻、模型及理論解釋

徐 梅

一、引言

我國建設社會主義新農村的一個重要目標是為廣大農村地區，特別是中西部欠發達的農村地區民眾提供良好的基礎設施、公共服務及相關公共產品，使農村地區民眾能夠享受到與城市居民相同的均等化公共福利和平等的發展機會，促進我國生產力空間布局不斷優化，統籌城鄉可持續和一體化發展，從根本上破除城鄉二元結構對我國社會經濟發展的阻礙作用。如果沒有各級政府的公共投資推動，就不可能向農村地區民眾提供必要的地方公共產品及其他公共服務，也不可能推動城鄉生產力空間布局的優化，我國社會主義新農村建設目標也難于順利實現。只有不斷加大農村地區的地方公共投資力度并不斷優化地方公共投資空間布局，不斷提高農村地區地方公共品供給水平與效率，才可能不斷提高農村地區社會經濟發展水平，也才可能為農村地區民眾提供良好的、均等化的公共福利與發展機會。

已有文獻構建了分析地方純粹公共品供給的理論模型。〔1〕大多數學者關注地方公共品溢出效應均衡〔2〕和公共設施區位數量分布的福利經濟學效應問題〔3〕。在不同的研究文獻中，對政府投資、地方公共投資、地方公共支出、地方公共品及其有效供給、公共設施及其地理區位選擇等概念存在著不同的界定與解釋。事實上，新農村建設與農村公共品有效供給問題涉及到多方面利益關系的調整，特別是城鄉社會經濟利益關系的調整和重構。一些學者從財政制度安排研究農村公共品有效供給問題，〔4〕還有一些學者則從消除城鄉發展差距、統籌城鄉發展的角度分析農村公共品供給問題。〔5〕如何協調好各方利益關系，成為新農村建設與農村公共品有效供給的關鍵，引起了學術界的廣泛關注。一些學者強調了農村公共品供給體制改革的重要性。〔6〕但是，目前，以建設社會主義新農村為研究背景，以解決“三農”問題為目標，系統研究農村公共品有效供給的專門文獻仍然較少。本文在從財政聯邦主義角度對地方公共品供給中的政府集權與分權進行解釋的基礎上，構建理論模型，分析我國地方公共品供給的效率條件。

二、地方公共品供給中的政府集權與分權:基于財政聯邦主義的解釋

如何合理劃分中央政府和各級地方政府之間的權力與責任，是我國社會主義新農村建設與地方公共投資活動面臨的難題。在一個多級政府經濟體系中，公共品受益范圍的地域空間差異性，往往會導致各級政府之間，特別是中央政府和地方政府之間，在經濟權責方面的矛盾，不同的事權和財權劃分對地區乃至全國的資源配置、收入分配和經濟穩定發展有重要影響。為了協調中央和地方的經濟利益關系，中央政府常常通過在經濟管理體制和財政體制上實行分權，擴大地方政府的經濟決策權和財權，來調動地方政府管理地方事務、推動地方經濟發展的積極性。一個國家在財政上的分權或集權，與這個國家的政治、經濟、文化、歷史和地理條件密切相關，財政分權要服從于政府的經濟職能。中央政府著重提供那些直接關系到國計民生的、關系到國民經濟發展全局的全國性公共品，注意調控國民經濟運行。地方政府則在管理和調節地方事務基礎上，通過提供地方公共品來提高本地區的資源配置效率，更好地滿足本地居民多樣化的需要。

一國財政體制在中央、地方財政關系上的差異集中體現為財政集權主義 (fiscal centralism)和財政聯邦主義 (fiscal federalism)。財政聯邦主義主要利用公共品、稅收和公債影響理論、政治過程的公共選擇理論以及區位理論的各種觀點，對聯邦制國家中產生的具體財政問題進行分析。具體而言，財政聯邦主義理論試圖對下述問題作出回答:采取聯邦結構的理由，經濟活動分配的規則和不同政府水平的收入來源，從一種權限向另一種權限的自由地和無限制地轉移的效率性質，以及政府之間收入轉移的作用和它們在聯邦結構中的最好的形式。〔7〕財政聯邦主義作為處理政府間財政關系的一種規范性制度，強調各級政府在財政職能和收支上具有一定的獨立性和自主性。在財政集權主義下，盡管中央政府也將一部分收支劃分給地方自己去組織安排和使用，但實際上，只有中央財政才是一級獨立的財政，地方財政從根本上看，是不能稱之為一級財政的。在財政聯邦主義下，地方政府都擁有相當大的獨立性和財權上的自主性。財政聯邦主義的主要特征有:(1)地方政府財政主要對相應的各級議會負責，中央和各級地方財政之間相對獨立，沒有統一的“國家預算”。(2)按公共品的受益范圍大小確定各級政府的職責和各級財政支出的范圍。各級政府的事權劃分比較明確。西方財政學界普遍認為，政府具有資源配置、收入分配和穩定經濟三大職能，并把事關國家全局利益的分配職能和穩定職能主要賦予中央政府，主張地方政府在行使地域性較強的資源配置職能方面可以有更多的作為。(3)各級政府財政均有自己相對獨立的收入，這也是各級政府行使事權和實現地方財政相對獨立的根本保證。(4)各級政府間的財政關系以憲法和其他法律形式加以規范，對于各級財政活動的協調，主要是依靠法律和經濟手段來進行。(5)各級地方政府擁有“獨立”的地位，但從根本上看，仍然受到中央財政的領導和制約。〔8〕

財政聯邦主義的文獻集中分布在五個研究領域，形成了五個研究分支。

第一個分支以斯蒂格勒和布坎南為代表，〔9〕主要研究地方政府的最優規模問題。斯蒂格勒從中央政府和地方政府在提供公共品方面的分工合作說明地方政府存在的合理性，認為不同地區的居民有權通過投票對自己所需要的地方公共品的數量和種類進行表決，地方政府也比中央政府更了解本地居民的地方公共品需求，為了實現資源的有效配置和分配公平，地方公共品的供給決策應有地方政府作出，從而論證了地方政府存在的合理性和其作用范圍。布坎南則把社區比作俱樂部，俱樂部是為分享某種利益而聯合起來的人們的一個自愿協會。他認為，隨著社區新遷入人口的增加，原來提供地方公共品的固定成本由更多居民來分擔，使人均成本下降。但新遷人口的增加也會帶來新的外部不經濟問題，使社區變得擁擠，地方公共品的消費出現緊張。二者相互作用，當社區的外部不經濟所產生的邊際成本，即擁擠成本，和新人口遷入使提供地方公共品的固定成本下降所帶來的邊際節約相等時的社區規模為最優。

第二個分支以馬斯格雷夫和奧茨為代表，主要研究中央政府與地方政府之間的最優分權問題。〔10〕這一領域的一個重要成果是奧茨的“最優分權理論”。奧茨在中央政府等量分配公共品、收入分配已為最優的假設下，通過對社會福利最大化的一般均衡分析，論證了由各級地方政府提供部分公共品比中央政府統一等量的提供公共品要有效率得多，分權收益和公眾對公共品的需求變化有明顯的正相關關系。

第三個分支以特里西為代表，主要研究地方公共品的偏好顯示問題。〔11〕他認為，現實生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解轄區內居民的地方公共品偏好，中央政府在了解地方居民的公共品偏好時由于各種主客觀因素的干擾會產生錯誤，對地方公共品的偏好誤識使其提供的公共品不是太多，就是太少。實行地方分權，由地方政府提供地方公共品，能糾正中央政府的公共品偏好誤識，促進資源配置優化和增進社會福利。

第四個分支以布賴頓為代表，主要研究政府的組織成本問題。〔12〕他認為，財政分權可以降低要素的流動成本和信息成本，但也提高了行政管理成本和政府協作成本，最優分權水平就是使上述成本總和最小的水平。

第五個分支以蒂博特、布賴頓 (Tiebout，1956;Breton，1965)為代表，主要研究地方政府之間的相互競爭問題。蒂博特的“以足投票”理論認為，在居民可以自由遷移的條件下，地方政府在提供地方公共品方面的競爭會使有相同偏好或相近偏好的人聚集在一個社區，從而使地方政府能以帕累托效率提供地方公共品。蒂博特強調的是同一層級的地方政府之間的水平競爭。布賴頓則研究了政府之間的垂直競爭問題，他認為不同層級的地方政府為了提高他們的“市場份額”即為其居民提供地方公共品，彼此之間會展開競爭，使他們提供的地方公共品的數量和種類達到最優。

事實上，在我國新農村建設，特別是地方公共投資活動中，中央政府與各級地方政府之間的權利與責任劃分并不是固定不變的，而是必須隨著我國社會經濟發展和新農村建設進展及地方公共投資的變化，不斷調整和優化。財政聯邦主義從政府行為的成本和收益分析出發，強調分散化的政府結構能夠降低公共品供求信息的顯示費用和傳遞費用，從而使公共品的供給更適合區域公眾的需要，增進區域公眾的福利。此外，在人口自由遷移條件下，地方政府提供的公共品往往能夠被非轄區內的居民使用，從而導致地方公共品供給不足，這為中央政府對地方政府的公共投資補助提供了理由。然而，財政聯邦主義畢竟是以美國的分權經驗為研究對象的，很大部分研究結果是對美國經驗的總結，這使得其作為一種解釋現實經濟分權的工具具有一定的片面性。我國是一個由多級政府構成的非均衡發展大國，中央與地方之間責權利關系的調整直接影響到區域公共投資的有效性，影響到區域經濟發展和區域公平的實現。我國中央與地方的分權具有不同于西方發達國家的特點，在借鑒公共品理論和財政聯邦主義理論時，要注意從國情出發吸收一些具有普遍性意義的論點和分析工具，為規范中央與地方關系，提高地方公共投資績效服務。

三、區域市場失靈與地方公共品的有效供給:一個理論模型

僅僅依靠市場力量或者農村自身力量是不可能順利實現我國新農村建設預期目標的，因為存在著區域市場失靈，需要各級政府公共財政的支持。區域市場失靈的存在為地方政府干預農村經濟提供了理論依據。地方政府干預農村經濟的目的是彌補區域市場失靈，主要手段是提供農村地方公共品。地方政府的公共支出主要是用于提供地方公共品，地方公共投資作為地方政府公共支出的一個組成部分，在提供地方公共品方面有著重要作用。相對于私人品 (private goods)，公共品 (public goods)是那些用來滿足社會公共需要的、在消費上具有非排他性和非競爭性的物品和服務。公共財政 (public finance)是市場經濟下的一種財政類型，指以作為政權組織者的政府為主體，憑借政治權利強制地按利益交換原則，以提供公共服務為目的的分配活動。非排他性 (nonexclusivtity)指每個人在消費公共品時不能排斥其他人同時消費。在嚴格意義上，它包含三層涵義:其一，任何人都不可能排斥別人對它的消費，即使有些人有心獨占對它的消費，但或者在技術上不可行，或者雖然技術上可行，但排斥他人消費的成本過高;其二，任何人都必須消費它，即使有些人不愿意消費，也無法拒絕;其三，任何人都可以等量消費它。非競爭性(nonrivalry)指消費者的增加不會引起公共品生產成本的增加，即，多一個消費者引起的社會邊際成本為零。它也包含兩層涵義:其一，在生產方面，指不需要追加資源的投入;其二，在消費方面，指不會減少其他人的滿足程度，想要排除那些能從消費中獲得正效用的人是沒有道理的。

公共財政作為市場經濟體制下的財政模式，其分配主體是作為政權組織者和社會管理者的政府，分配的目的是滿足社會公共需要，保證提供通過市場機制難以有效滿足的各類社會公共需要所需財力。建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制框架，是改革開放以來我國財政公共性不斷增強的必然要求。相應地，地方政府投資行為也應轉變為區域性的公共投資行為，地方政府投資應從一般競爭性的盈利領域退出，進入并加強為提供地方公共品的非盈利性領域，因而，對地方公共投資的研究應在區域公共財政的理論和框架下進行。公共品的嚴格定義是薩繆爾深給出的。〔13〕在其定義中，假設xs和ys分別表示公共品和私人品的總供給;n為經濟中的消費者人數;xi和yi為個人消費公共品x和私人品y的數量;MCi為新增加的個人i所引起的邊際成本。公共品和私人品在消費上的排他性和競爭性區別可以用公式表示為:

式 (1)表明，公共品x的總量一旦提供出來，則它可以被社會中的每個成員等量地消費，即個人在消費公共品時彼此并不排斥;式 (2)表明，私人品y的總量一旦被提供出來，若被社會中的第一個人消費了y1單位，則剩余的人就只能在ys-y1的范圍內進行選擇，即個人在消費私人品時是互相排斥的;式 (3)表明增加一個消費者不會增加公共品的生產成本;式 (4)表明增加一個消費者必然增加私人品的生產成本。

從消費特征看，同時具有非排他性和非競爭性的公共品為純公共品，只具有其中一個特征的公共品為混合公共品 (準公共品)。混合公共品又可以分為共同資源和俱樂部產品。俱樂部產品是具有非競爭性、沒有非排他性的產品，如公路橋、公園等。這類公共品能夠采取措施限制使用者數目，但其使用者數目是有限的，一旦超過了合理的數量界限就會發生擁擠問題，從而破壞非競爭性特征;共同資源則是具有非排他性、沒有非競爭性的產品，如公共漁場等。共同資源具有向任何人開放的非排他特征，但該公共品的競爭性會導致某人消費的增加給其他人帶來負的外部效應問題，使用者超過一定的數目也會產生擁擠問題。這種分類如下表所示:

表1 公共品的分類

農村地方公共品也有純公共品和混合公共品之分，包括用來滿足農村社會公共需要的、為農村公眾生產和生活服務的公共設施、公共工程和公共服務，如電力、電信、自來水、環境衛生設施及排污、固定廢棄物所收集與處理及管道煤氣、公路、鐵路、機場、港口、大壩、排水用的渠道工程、教育和公共保健體系等。此外，一些外部性較大、社會效益明顯的基礎性、主導性產業也具有公共品的部分特征。

農村地方公共品是公共品的一種類型，公共品的受益范圍具有地域空間差異性。根據受益范圍不同，公共品可以分為全國性公共品和地方性公共品。受益范圍遍及全國的是全國性公共品，如國防等。某些公共品的關鍵特征在于其受益范圍具有地域空間有限性，這類受益范圍沒有遍及全國每一個人而僅限于特定地域空間的消費者的公共品即為地方公共品。從性質上看，地方公共品的非排他性是空間有限的。在其受益范圍內，無法排除他人從地方公共品的消費中受益，一旦超出這個范圍，地方公共品就具有排他性。雖然部分地方公共品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區，但地方公共品的成本和收益基本上在一個區域之內，它的供給應著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應由本地居民承擔。農村地方公共品是指收益范圍覆蓋農村的地方公共品類型。

四、我國新農村建設中地方公共品供給的效率條件

我國社會主義新農村建設過程中，地方公共品有效供給同樣必須滿足一定的條件。公共品供給的效率條件最先由薩繆爾森進行了系統的闡述。〔14〕薩繆爾森闡述了在應用傳統的微觀經濟原則時，公共品和私人品在配置方面存在基本差異;同時還澄清了當經濟物品是“聯合”消費和“等量”消費時，公共品有效配置的必要條件不適宜用市場手段。薩繆爾森模型的基本思路是在社會成員的效用函數、社會福利函數和生產可能性函數已知的前提下，尋求符合帕累托最優和社會福利最大化雙重目標的資源配置與產品分配方案，既考慮了資源配置，又考慮了收入分配，從而建立起有關公共品供給的一般均衡分析框架。

薩繆爾森在三個假設下推導出純公共品供給的最優條件。他假設:其一，存在一個擁有完全信息的計劃者，他知道每個消費者的效用函數和他們愿意為公共品支付的價格;其二，每個消費者都會披露自己對公共品的真實偏好;其三，提供公共品的成本由消費者個人繳納的稅收支付，但這些稅收不對商品的相對價格產生影響，從而不會改變消費者個人對私人品和公共品的相對需求。薩繆爾森得出結論:在一般情況下，只要存在私人品與公共品，則公共品的最優供給條件是邊際替代率之和等于邊際轉換率，即每個消費者對公共品的主觀評價之和正好等于公共品生產的客觀的機會成本。如下式所示:

其中，i=1，2，…，n(消費者數目);j，k=1，2，…，m(物品的數目)。

從薩繆爾森的假設可以看出，公共品的有效供給，無論在計劃經濟中，還是在市場經濟中，都是不可能實現的。因為，在實際生活中，沒有一個計劃者能滿足公共品有效供給所需要的完全信息，自利的個人將會隱藏自己對公共品的真實偏好，而征稅往往會影響商品的相對價格，從而會改變個人對私人品和公共品的偏好，造成價格信號失真。這些缺陷使公共品供給的帕累托條件難以滿足，也說明公共品最優供給只能是一種理想境界。但他畢竟為人們研究公共品供給提供了依據和標準。〔15〕公共品有效供給的薩繆爾森條件對地方公共品的供給也是適用的。

事實上，在我國社會主義新農村建設過程中，地方公共投資有效供給涉及到區位選擇與空間布局優化等多方面的內容，必須做到效率與公平的協調統一。建設社會主義新農村的一個重要目標，是通過不斷加大對農村地區的地方公共投資，為農村地區居民創造良好的生活環境、教育與就業環境，統籌城鄉一體化發展并大力推進我國的城鎮化進程。如何使地方公共投資結構與空間布局適應新農村建設的需要是我們面臨的重要問題。我們具體而言，在我國社會主義新農村建設過程中，如何協調好地方公共投資與地方公共品有效供給之間的關系、選擇合理的公共設施建設區位，需要強調如下五個方面:

其一，必須充分考慮到農村地區民眾對地方公共投資與地方公共產品的需求偏好，以人為本，選擇合適的公共設施區位，使地方公共投資結構適應新農村建設中民眾對地方公共品的需求結構，防止重復建設與供求不匹配，提高地方公共投資效率和地方公共品的利用率。

其二，必須明確劃分中央政府與各級地方政府在新農村建設中的權利與義務關系，做到各司其職并密切配合，防止、消除與控制可能出現的中央政府與地方政府之間、同級地方政府之間、不同級地方政府之間的職能錯位和利益沖突，提高各級政府的地方公共投資效率。

其三，地方公共投資與地方公共品高效供給必須遵行必要的公平與效率原則，防止、消除和控制可能出現的各種尋租和腐敗行為，提高新農村建設中各級政府的公共財政資金的使用效率。

其四，必須充分預測和估計到地方公共投資可能面臨的各種困難和各種制約因素，解決好資金籌措、項目規劃與管理、風險評估及其他機制體制問題，為新農村建設創造良好的金融與制度環境。

其五，必須使不同地區的地方公共投資與地方公共品供給相互協調，不斷優化地方公共投資與地方公共品供給的空間布局，促進地方公共品、跨地區公共品與全國公共品供求結構與空間布局的協調與優化，協調好不同地區之間、城鄉之間、政府與企業之間、民眾之間的利益關系。

總而言之，在我國社會主義新農村建設過程中，如何通過地方公共投資不斷改善農村地區的交通通訊、教育與醫療條件等基礎設施水平，如何不斷改善農村地區民眾的社會經濟條件、生活環境、就業機會與公共福利水平，如何促進地方公共投資與公共產品在農村地區的空間布局優化，如何不斷提高中央政府與各級地方政府的效率為新農村建設創造良好的政策與制度環境，是學術界和決策層共同面臨的課題。

五、結論

地方公共品的有效供給是我國社會主義新農村建設需要解決的重要問題。我們可以借鑒財政聯邦主義文獻對我國地方公共品供給中的政府分權與集權進行理論解釋，其中，確定農村地方公共品供給效率條件是關鍵。如何充分發揮中央政府和各級地方政府的積極性，穩定、有序和高效推動對農村地區的地方公共投資，向農村地方居民特別是欠發達地區農村居民提供地方公共產品，既是統籌城鄉發展與破除城鄉二元分割的社會經濟結構的需要，又是推進城鎮化和城鄉一體化可持續發展的需要，更是構建和諧社會和貫徹落實科學發展觀的需要。針對農村地區的地方公共投資的主要目的是增加對農村地區的公共產品供給，引導非公共投資流向農村地區，同時也可以改善農村地區的社會經濟條件、投資環境和就業機會，促進社會資源向農村地區在配置，維護社會公平正義，使得農村地區居民特別是欠發達地區的農村居民也能夠共同分享我國社會經濟發展的成果。在推進和加快我國社會主義新農村建設過程中，必須明確區分私人投資、政府投資、地方公共投資的權利與責任邊界，正確區分中央政府與各級地方政府之間的集權與分權關系。同時，還必須充分了解地方公共設施區位選擇與地方公共投資目標之間的相互影響關系。新農村建設中的地方公共投資與地方公共品供給必須遵行一定的原則，在合適條件下規范、有序、高效進行，必須面對各種困難和挑戰。

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