揚州市行政權力網上公開透明運行系統(tǒng)建設的經驗和思考

陳可云

行政權力網上公開透明運行，就是在依法對權力事項進行清理規(guī)范的基礎上，依托電子政務平臺，運用現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)權力運行全程電子化，并對權力運行全程進行實時監(jiān)督。其核心就是讓權力在內控中規(guī)范、在陽光下運行、在網絡上監(jiān)察。權力陽光運行對提高政府辦公效率，增加工作透明度，增強服務功能，全面提升政府行政管理水平和應急反應能力，促進政務公開和廉政建設也都具有十分重要的意義。

一、基本情況介紹

近年來，揚州市政府把推進行政權力網上公開透明運行作為深化行政管理體制改革，實現(xiàn)理念提升、體制創(chuàng)新、機制完善、源頭治腐的重要舉措，以建設陽光政府、法治政府、效能政府為方向，以依法實施、注重實效、便于監(jiān)督、高效快捷為原則，全面推進行政權力網上公開透明運行系統(tǒng)及相關運行機制的建設。

根據揚州的實際情況和權力公開工作的要求，成立了揚州市行政權力網上公開透明運行領導小組，成員單位由市政府辦公室、監(jiān)察局、法制辦、經信委、行政辦事服務中心等部門組成。并對各相關單位的責任進行了劃分，厘清了權責范圍，為以后的工作打下了堅實的基礎。

揚州市行政權力網上公開透明運行系統(tǒng)現(xiàn)包括6個縣（市、區(qū)）、42個統(tǒng)建部門、2個自建部門和3個省統(tǒng)建部門，系統(tǒng)分為“兩庫五平臺”，即行政權力庫、業(yè)務資源庫、行政權力網上公開平臺、行政權力網上運行平臺、行政監(jiān)察平臺和法制監(jiān)督平臺、部門內部人財物管理平臺。在各級部門重視下，行政權力公開平臺正在發(fā)揮著越來越重要的作用，2012年，揚州市行政權力運行平臺共辦理行政權力4992246件。

二、揚州市行政權力網上公開運行系統(tǒng)建設的經驗

（一）摸清需求，厘清工作的重點和方向

通過調研，我們將整個項目的實施目標概況為以下幾點：

1、真正實現(xiàn)“網上辦公、陽光操作；內部運作、流程監(jiān)控；承諾辦理、超時查處；統(tǒng)一標準、執(zhí)法規(guī)范”的設計要求。

2、強化政府對各職能部門履行行政職能情況的監(jiān)督和管理，實現(xiàn)政府行政的公開、公平、公正，同時為領導者的決策提供大量的綜合信息。

3、系統(tǒng)應具備開放性、擴展性和完備的二次開發(fā)能力，以適應政府電子政務建設的發(fā)展要求。

4、涉及行政征收，行政強制以及其他行政權力等9項行政權力網上公開透明運行，涉及44個權力部門，400多個行政權力。

（二）夯實基礎，做好系統(tǒng)功能設計工作

1、構建系統(tǒng)運行平臺。系統(tǒng)運行平臺包括網絡環(huán)境、硬件設備及支撐軟件等。網絡環(huán)境有政務內網、政務外網兩種選擇，前者與互聯(lián)網物理隔離，安全性強，涉密信息多，但操作不便，運行維護成本高；后者與互聯(lián)網邏輯隔離，投入經濟，實施迅速，維護方便，但不得運行涉密信息。揚州市的做法是將主體系統(tǒng)包括基礎數(shù)據庫及主要功能服務器建設在政務內網上，同時提供一臺前置機，將需要公開的內容將運行的數(shù)據推送到前置機，其他相關平臺比如門戶網站等平臺從前置機獲取數(shù)據。

2、初步確定工作量。系統(tǒng)功能需求是系統(tǒng)建設的目的，將之分析透徹直接關系到下一步的工作。我們在建設平臺過程中考慮到以下兩點原則：一、規(guī)范性原則。符合上級的考核驗收標準和數(shù)據接口規(guī)范，符合本地各部門的辦事流程；二、方便性原則。對百姓的界面要簡單友好，方便他們進行辦件申請等，對執(zhí)法人員要便利快捷，盡量減少相關部門的操作人員的工作量。

3、設計系統(tǒng)功能架構。摸清項目需求，就要對整個項目進行科學的設計和規(guī)劃，該系統(tǒng)主要有行政強制、行政征收、非行政許可的行政審批、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政征用、行政裁決和其他類等九個模塊。

（三）以權力清理為重點中心工作，并在此基礎上建設權力庫

行政權力庫是行政權力網上公開透明運行系統(tǒng)的基礎數(shù)據庫，是網上政務大廳、行政權力運行平臺、行政監(jiān)察平臺和政府法制監(jiān)督平臺運行的依據。

1、弄清楚權力數(shù)。依法對行政權力進行清理界定，是推進行政權力公開透明運行的首要環(huán)節(jié)。揚州市以分批清理、集中會審的形式進行這項工作，各部門首先對自己的權力進行一次自我梳理，并上報給市政府核定，除了涉及秘密和個人隱私以外的所有行政權力，進行統(tǒng)一分類編碼、查找法律依據、明確實施主體，向社會大眾公開，接受社會各界的監(jiān)督，并完成行政權力庫數(shù)據錄入。

2、弄清楚權力運行流程。每個權力的行使都有一個具體的流程，按照“內容合法、形式簡明、操作方便”的原則分別編制權力運行內部流程圖和外部流程圖，內部流程圖表明權力在行政機關內部運行的節(jié)點信息，軟件開發(fā)時要按照內部流程圖進行固化。外部流程圖是對外進行公示的，它就好象給每個權力都制作一份使用說明書，使權力運行的流程透明，讓老百姓知道事項辦理的實際狀況。

3、弄清楚權力的權重。行政處罰是權力庫的最重要的部分，自由裁量作為行政處罰的基礎工作，一直被社會和群眾所關注。為了避免出現(xiàn)程度相似的違法行為受到不同程度的處罰的現(xiàn)象，揚州市對自由裁量標準進行了細化。

（四）強化督查考核，確保權力全上網真上網

為了推動行政權力全上網真上網運行，我市通過多種形式督促、推進行政權力網上運行工作。

1、召開全市推進大會。在2年內共召開5次全市性推進大會，在大會上通報各部門運行情況，同時針對現(xiàn)場展示相關部門在網上運行權力時填寫數(shù)據不規(guī)范、事后錄入等問題，對各部門震動很大，收到了積極效果。

2、上門督查。我市針對行政處罰事項在系統(tǒng)上運行數(shù)據較少的實際，通過到市財政調取相關部門上繳財政的罰沒收入，并將其與行政處罰網上運行的處罰金額進行對比，通過對比，查找部門是否存在行政權力事項在網下運行問題，并迅速予以糾正。

3、建立督查考核制度。行政權力網上運行領導小組通過不定期抽查、按月督查的形式對各單位行政權力網上運行情況進行督查，并將督查情況通報全市。此外，我市還將領導小組對各地、各部門行政權力網上運行工作考核結果納入市委、市政府對各地、各部門的年度工作目標考核中。

（五）確保電子監(jiān)察全覆蓋，確保法定權力規(guī)范運行

推行權力網上運行機制的建設目的就是要全過程監(jiān)察監(jiān)控權力的行使，如何設計預警規(guī)則、如何督查督辦、如何績效考核都直接關系到權力網上運行建設的成敗。

1、電子監(jiān)察平臺方面：按照分級負責的原則，部門權力運行情況由所在部門監(jiān)察室負責，市監(jiān)察局負責對部門監(jiān)察室監(jiān)察情況實施監(jiān)督。編發(fā)權力網上運行電子監(jiān)察情況季報，定期將監(jiān)察情況通報給各地各部門。

2、法制監(jiān)督平臺方面：通過建立的規(guī)范性文件監(jiān)督系統(tǒng)、執(zhí)法行為監(jiān)督管理系統(tǒng)、執(zhí)法主體與執(zhí)法人員監(jiān)督管理系統(tǒng)、行政復議應訴監(jiān)督系統(tǒng)、查詢統(tǒng)計等功能，把我市所有行政權力的行使納入法制化軌道，按照法定的權限、程序、方式和時限履行職責和行使權力，保證部門依法規(guī)范行使權力。

（六）做好系統(tǒng)對接工作，保證數(shù)據及時性有效性

由于目前很多政府部門都有自己的一套業(yè)務系統(tǒng)，有部分業(yè)務系統(tǒng)的功能與行權系統(tǒng)的作用有重復，為了減少相關部門的工作人員的工作量，對系統(tǒng)的對接和相互數(shù)據的交互顯得非常關鍵。對目前在用的部門系統(tǒng)我們進行了分類：

1、不可替代的業(yè)務系統(tǒng)。有的系統(tǒng)由于使用時間比較久遠，經過多年的使用和修改，已經趨于完善并使用的很順暢，比如行政審批中心的系統(tǒng)，而有的系統(tǒng)屬于中央部省統(tǒng)一開發(fā)配置下來使用的，它在條線上要求數(shù)據統(tǒng)一，逐級上報，對于這些系統(tǒng)，揚州采取的方式是保留原業(yè)務系統(tǒng)，產生的數(shù)據按照省里統(tǒng)一規(guī)定的標準進行轉換，推送到行權系統(tǒng)的前置機，然后進入系統(tǒng)展示。

2、與省、縣區(qū)系統(tǒng)的數(shù)據對接問題。對于上報給省前置機的數(shù)據，我們建立了數(shù)據上報制度，每日上報數(shù)據，嚴格遵守保密的相關規(guī)定，保證及時、有效地上報數(shù)據給省里。

對于各縣市區(qū)上報到揚州市級行權系統(tǒng)的數(shù)據，定時查看，發(fā)現(xiàn)問題及時與縣市區(qū)相關負責同志聯(lián)系，查找原因及時修復，保證縣市區(qū)數(shù)據傳輸?shù)募皶r有效。

三、如何將行政權力網上運行工作常態(tài)化、規(guī)范化

隨著揚州市行政權力網上公開透明運行平臺的驗收，標志著平臺的建設工作已經基本告一段落，下面將要將工作的中心漸漸的轉移到平臺的有效使用和運維工作上，認真的落實“三個全覆蓋”要求，切實的將權力網上公開透明運行的理念貫徹到日常工作當中，科學規(guī)范政府行使行政權力，并對權力形成有效監(jiān)督。

1、完善系統(tǒng)建設，確保平臺高效有序的運行。行政權力網上公開透明運行工作絕非一蹴而就，各部門、各單位在網上運行權力的過程當中肯定會面臨各式新問題，同時，隨著國家經濟社會的快速發(fā)展，新法規(guī)、新標準也在陸續(xù)推出。面對這些客觀情況，我們的運行平臺要與時俱進，滿足新的需求，這就要求有一套完善的反饋機制，及時解決部門網上運行權力遇見的問題，針對一些問題難度大、落實有困難的部門，必要時可以由領導小組組長牽頭，帶領各相關職能單位及保障公司，上門監(jiān)督并協(xié)調解決問題，確保系統(tǒng)穩(wěn)定高效運行。

2、加強制度制約，確保權力運行的規(guī)范化。首先各部門、各單位要明確建立權力網上公開透明運行工作的目標責任制，將運行情況納入到目標管理和考核內容中，定期組織對本單位的行政權力數(shù)據進行查看、報審，確保權力運行全覆蓋，法律依據準確，流程規(guī)范。其次，充分發(fā)揮紀委和法制辦行政監(jiān)察、法制監(jiān)督的職能，將權力網上公開透明運行工作納入到案件督查、效能監(jiān)察、法制建設等考核工作當中，經常性地檢查各部門、各單位的權力網上運行情況，制定詳細的獎懲措施，堅持量化考核，定期的發(fā)布監(jiān)察報告，對運行好的部門、單位進行表彰獎勵。對工作落實不到位，存在問題的部門、單位，督促他們加以整改，使得網上運行權力越來越規(guī)范化、標準化。

3、整合電子政務，提高政府工作效率。電子政務的推進，降低了政府工作成本，提高了行政效能，增加了公共管理的透明度，促進了政府的職能轉變，我們應當在行政權力網上公開透明運行的基礎上，加快推進辦公自動化、重點工程督查、政務行風評議、人大政協(xié)提案議案辦理等系統(tǒng)建設，同時對各系統(tǒng)進行整合，打造成靈活高效、管理方便、安全性高的全新“政務云”，提高網絡應用效益，節(jié)約建設和運行成本，促進信息資源共享。