國防科技工業面臨的問題分析與啟示

周隆剛

自新中國成立以來，我國國防科技工業在黨的領導取得了一系列輝煌成就。我國國防科技工業在基礎極度薄弱的條件下走過了一條不平凡的道路，目前已經建立起了獨立完整的國防科技及工業體系，在我軍武器裝備現代化、單一軍品結構向軍民品復合結構的戰略性轉變方面取得了很大進步，取得了一批重大關鍵技術突破，并培養了一批具有優良作風技術過硬的人才隊伍。但是目前我國的國防科技工業依舊面臨著一系列的問題，成為制約我國國防科技工業進一步發展的瓶頸，本文將通過對這些問題進行分析并提出相應的啟示，以期望能對解決這些問題提供有益的參考。

一、當前我國國防工業所面臨的問題

1.軍工企業缺乏有效降低成本的激勵影響國防科技工業企業效率

自“十五”以來，為適應國際形勢的發展以及國內經濟發展和改革的需要，我國加大了對國防建設相關的投入，對于國防科技工業和裝備生產條件建設也相應地加大投入。但是對于實際的武器裝備使用者而言卻出現了國家對于國防科技工業和裝備生產條件的投入越大，武武器裝備的成本越高的現象。筆者認為產生這一現象的根本原因在于國防科技工業企業缺乏有效降低成本的激勵。

在國防軍工資產中經營性資產和非經營性資產沒有進行合理的劃分是一個很重要的原因。國資委的一個重要職能是實現國有資產的保值增值，按照有關規定，軍工集團公司在實現的財務處理中大量存在著將非經營性資產作為經營性資產進行核算的現象，通過這種方式提取折舊，提高了武器裝備的成本。國家對于裝備保障條件投入而形成的資產多數是非經營性資產，按照國資委的保值增值的要求來管理這部分資產是不合理的。這種經營性資產和非經營性資產劃分不明確導致了國防科技工業企業中存在通過不合理的財務處理方式致使武器裝備成本上升的現象，必須引起足夠的重視。

我國當前所采用的軍品定價模式是企業缺乏有效降低成本的激勵的另一個因素。我國目前沿用的仍然是計劃經濟體制下形成的“定價成本+定價成本乘以5%為利潤”的定價模式。這種定價模式在計劃經濟體制下曾為武器裝備的發展作出了重要貢獻，有一定的合理性。但是它沒有體現出軍品的商品屬性，使得軍品不能根據市場供求關系的變化而進行相應的調整，不符合市場經濟的要求。在這種制度下，成本成為衡量軍品價格的唯一的因素。在這種條件下，如果國防科技工業企業通過技術改造和創新降低了軍品的成本，卻不一定能為企業帶來更大的效益，于是企業就會缺乏這方面的動力。相反的，企業還會通過追加政府投資，如增加設備、人員和擴大企業規模來提高企業生產成本，或是投資于與軍品無關的高利潤行業以獲取更高的利潤。

在上述兩種因素的作用下，國防科技工業企業遵循有關國資委在保值增值目標指導下制定的相關規定，從而在制度上使得武器裝備的制造表現出來的成本高于實際應有的估值。同時在以成本加成的定價模式下，企業不僅沒有有效降低成本的激勵，相反為了維護本部門的利益而有維護高成本的主動性。

2.軍工行業存在雙重評價標準問題導致國防科技工業政府管理頂層設計缺失弱化

正如我們在上一部分的分析中看到的，在國資委保值增值的目標導向下不一定必然促進國防科技工業的健康發展。在一般條件下，我們認為以保值增值目標為導向的行為會提高企業的效益，但是由于國防科技工業具有不同于一般行業的特點，衡量國防科技工業效益的標準較之于經濟效益要更為寬泛，在某些方面，保值增值與提高效益就會出現一定程度的沖突。

國防科技工業的效益除了平時我們看到的經濟效益外，更重要的是保障國家安全和促進國民經濟社會發展。這就要求國防科技工業要保持一定的“過剩產能”以解決戰時緊急動員的要求，防止戰時相關產品的不可得；另一方面要通過科技創新來增強自身國防的實力，并在一定的程度上通過對民間的技術滲透促進國民經濟的發展，這一點對發展中國家而言意義尤為重大。但是以資本保值增值為導向，則會使國防科技工業有關的必要但經濟效益不高的部分的發展得不到合理的保障，另一方面也會導致國防科技工業發展方面的短視行為，為追求短期的經濟效益而過分依賴技術引進，弱化自身自主創新能力。筆者認為，我國國防科技工業發展過程中正是由于存在著這種產業發展與資本保值增值雙重標準，進而導致的國防科技工業政府頂層設計缺失與弱化，引起了我國國防科技工業結構不盡合理、基礎研發不夠等一系列問題。

我國目前在國防科技工業的行政與經濟管理方面存在著國防科工局對國防科技工業能力管理和國資委對軍工資產管理之間的矛盾，部門利益之間難以協調統一。國防科工局具有行政管理權卻不具有資產管理權，因此國防科工局按照國務院賦予的職能“管事”，國資委則“管人”、“管資產”，從而使得國防科工局難以履行國防科技工業能力方面管理的職能，使得國防科技工業政府頂層設計缺失弱化。正如上文分析過，國防科工局管理的目標是要合理化武器裝備的研制生產組織、固定資產投資和能力結構布局，實現國防科技工業科研生產能力實物形態的良好發展，而國資委是以國有資產的保值增值作為考核軍工集團公司效益的主要指標，實現價值形態的發展，這兩者之間不完全一致。因此在某些具體的領域會顯現出矛盾。在具體的考核中，國防科工局關注軍品任務完成、軍工能力建設方面，而國資委則主要考核經濟規模和效益高低，軍品內容所占比例相對較少。

由于我國國防科技工業企業面臨著兩套評價標準，從而造成了國防科技工業管理的混亂，阻礙了集團間專業重組的發展，長遠利益得不到足夠重視。在此背景下政府對國防科技工業管理的頂層設計則易于缺失或是流于紙上，難以得到高效的落實。

3.國防科技工業知識產權制度不完善制約國防科技工業信息交流與技術合作

新制度經濟學告訴我們，如果不對人們獲取資源的競爭條件和方式做出具體的規定，即設定產權安排，就會發生爭奪稀缺資源的利益沖突，以產權界定為前提的交易活動也就無法進行。知識技術作為軍工資產中無形資產的一部分，往往構成一國國防科技工業的核心競爭力的重要組成部分。在計劃經濟體制下，國防科技工業由國家投資形成的知識產權歸國家所有，在知識產權的使用和管理中有國家直接調撥的形式，知識創新主體不能在此過程中獲得收益。在我國國防科技工業起步階段，這種形式的存在具有其合理性，有效地支持了我國國防科技工業起步階段的建設，但是隨著市場經濟體制改革的發展，我國國防科技工業圍繞知識產權產生的問題越來越復雜，這種知識產權管理體制產生諸多問題。

知識產權制度不完善嚴重影響了國防科技工業相關主體創新的主動性，也影響了我國在國防科技方面的積累。由于缺乏完善的知識產權制度就無法形成有效的知識產權交易市場，各知識產權生成者就沒有有效途徑來充分實現知識創新的收益最大化，從而導致知識產權的真實價值難以得到公允的評估，嚴重影響了各主體進行創新的積極性，同時也易于造成國防科技工業人才流失，長期來看會影響我國自主創新發展進程。

知識產權制度不完善導致無法形成有效的知識產權交易市場，也就會影響知識產權信息交流平臺的發展，影響有效利用知識產權信息資源。據世界知識產權組織( WIPO)的統計，專利文獻中包括了世界上90%-95%的研發成果，如果有效利用專利文獻所提供的科技情報，可以縮短60%的研發時間，節省40%的研究開發經費。我國曾于20世紀50至70年代在全國建立了完備的科技情報研究所，在推行市場經濟體制改革后，由于國家不再撥款，而各科技情報所維持的費用很大，在沒有充分的知識產權交易的情況下，這些科技情報研究所難以實現可觀的收益而造成了事實上的浪費。

知識產權的不健全也是造成重復建設，技術機構不合理的重要原因。國防科技工業各企業由于缺乏有效的產權交易市場，難以以更經濟的方式從產權市場上獲得一些需要的知識技術產權。企業大多采取了代價更大的自我重新研發的方式。這種由于知識產權市場缺乏而形成的封閉，造成了大而全、小而全、重復分散的投入，從而使得有限資源被極大浪費，技術含量低、系統性差的產品生產能力大大過剩。而由于缺乏技術的合作又致使高技術武器裝備供給、基礎研究和關鍵技術儲備不足。

4.國防科技工業規模經濟效應發揮不充分制約國防科技工業國際競爭力

我國國防科技工業市場化改革由于受計劃體制慣性影響及軍工企業的特殊性，市場化改革滯后于我國其他行業的改革。隨著我國綜合國力的增強，我國國防科技工業也應當提高自身競爭力從而占據國際軍品市場。多出口軍品可以有效地降低軍品生產成本和軍品的擴大再生產從而促進國防科技工業持續快速發展。同時按照研制一代、試驗一代、裝備一代和淘汰一代的規律來分析，出口裝備到一國將要比該國得到其他國家裝備更為安全。同時，我國軍品出口也有利于維護周邊地區的安全。因此從我國的國家利益出發，我們應當要積極的增加國防科技工業的國際競爭力。

一般形成國防科技工業規模經濟的辦法一般有兩種：一是民品生產發展到一定規模時，通過競爭使軍品訂貨相對集中。二是陸、海、空軍類同的裝備、設備和零備件、元器件集中研制和生產，加強標準化、系列化、通用化管理，形成專業化生產的規模。本世紀美國主承層面的軍工企業從上世紀八十年代的50多家，縮減到洛克希德?馬丁（洛馬）、波音、諾斯羅普?格魯曼（諾格）、通用動力、雷聲等5家，數量減少了90%。三是實行國際合作以增加產量。德 、法、英、意四國于1996年11月成立了聯合裝備合作組織，負責裝備研制和采辦的計劃管理。同時西歐聯盟也成立了西歐軍備組織，負責管理西歐聯盟內的裝備研制計劃。

我國在這三個方面均還有很長的路要走。首先在民品發展方面，民用核能、民用航天、民用飛機、民用船舶增速較高，但產值占民品總產值的比重僅為1/4；民口供應商提供的產品價值占軍品銷售收入的比重(民口配套率)歷年均約為10% 左右；軍民結合產業除民用船舶外，其他尚未形成以生產要素組織產業鏈發展的格局。因此在軍民融合方面我們的發展還不夠，必須要進一步推進才能實現規模經濟。

另外，我國目前的軍用和民用標準是兩套，同時還在不同的歷史時期引入了前蘇聯、美國以及其他國家的各種軍用和民用標準，現在的多國標準簡單并存不統一直接限制了軍用和民用工業的技術設備共享，同時各企業之間的合作機制不暢，造成了不必要的重復建設，因此我國在加強標準化、系統化、通用化管理，形成專業化生產的規模方面還要加強。

由于我國是社會主義國家，西方資本主義國家尤其是美國始終不放棄對中國的遏制，我們走國際合作的道路注定不是一帆風順的，這就要求我們一方面要加強自身的實力，充分發揮自身的優勢，另一方面要充分抓住國際形勢出現的有利時機來推進我國國防科技工業在與各先進國家的合作中得到發展。

二、相關啟示

1．進一步推進軍品供需關系的市場化改革以增強我國國防科技工業的效率

解決國防科技工業企業的效率問題的根本方法是進一步推進軍品供需關系的市場化改革，改變我國武器裝備的供給與需求長期以來受計劃經濟體制主導的狀況。筆者認為軍品供需關系的市場化改革的進一步推進應該包括兩個方面，一方面是促進我國國防科技工業的規模經濟效益的發揮，另一方面是理順軍品價格體系。

從世界發達國家國防工業的發展來看，大多存在著武器裝備研制生產能力向少數大規模企業集中的發展軌跡。2010年美國位列前十位的國防工業企業前十位，洛馬、諾格、波音、通用動力、雷聲、L-3通信、聯合技術、計算機應用國際、奧什科什、ITT，國防收入總和為2008億美元，占到美國46家百強公司國防收入總和（2702億美元）的74%。其中前五位總計達1550億美元，占46家入榜公司的57%。英國現在能夠承擔海陸空天電各種裝備研制生產總包任務的企業只有BAE一家。這種大規模企業規模經濟效應發揮重要的一個方面是利用信息技術等高新技術實現對不同軍工生產企業成熟技術系統化和集成化，提高武器裝備和作戰系統的的整體作戰效能，從而實現“橫向技術一體化”資料顯示，用信息技術改造現有武器，比研制具有同等能力的全新武器可節省1/3到1/2的經費，并可以節省一半研制時間，從而有效地促進軍工企業的國際競爭力，使其在軍品國際市場份額的角逐上處于優勢地位。十八大報告指出要“增強基于信息系統的體系作戰能力”，因此我國國防科技工業有必要進行相關的行業整合，優化資源配置，以改變目前相關軍工領域力量分散的情況，為信息技術等高新技術的應用以及提高我國國防科技工業國際競爭力創造條件。

要理順軍品價格體系，改變目前我國的軍品價格與市場供需脫節的現狀，逐漸形成有效的市場價格調節機制。通過市場作用使武器裝備得到合理估值，促進資源在國防科技工業領域的合理配置，通過有效的招投標機制，以價格為杠桿，實現軍品生產企業的優勝劣汰，激活國防科技工業企業的積極性和主動性。這就需要進一步加強各軍工企業現代企業制度和合理的法人治理結構的建立，確立軍工企業獨立的市場利益主體地位，使企業獲得應有的自主權，通過市場的牽引作用，逐步形成具有活力的國防科技工業體系。

2.加快轉變政府管理職能，突出頂層設計與宏觀協調功能

針對國防科技工業雙重評價標準問題，筆者認為應該確定兩種標準的優先級，基于有利于我國國防科技工業長期健康發展的理由，應當將加強國防科技工業能力放在優先地位，有必要突出國防科工局作為整個國防科技工業發展戰略規劃和宏觀協調作用的職能。

實行大部制后的軍工管理體制，對于國防科技工業整體發展的戰略規劃和制度建設方面缺乏相應的責任主體，盡管國防科工局制定了國防科技工業的“十二五”發展規劃，但在雙重標準平行存在的情況下，國防科工局的管理權限的限制決定了其只能是側重于武器裝備科研生產手段等有關軍工核心能力建設方面提出規劃意見，而對于國防科技工業整體的發展與運行的規劃管理則只是提出一般性意見。國家對國防科技工業戰略引導和整體規劃職能的弱化，對于形成機構合理和具有強大發展后勁的國防科技工業體系將直接具有消極的影響。

由于宏觀戰略引導和整體規劃職能的弱化，必然導致在實際的工作中政府的宏觀協調功能發揮不足。目前部分軍工行業實行軍民分線管理，這在一定程度上使得軍工企業的運行機制更加清晰，具有積極意義，但是由于軍民科技資源建設和綜合缺乏宏觀協調，導致這種分線管理帶來了相通性強的軍用和民用技術研發的分開運行和管理，使得國防科技工業資源產生重復建設和浪費。這種分頭管理、多頭管理而缺乏協調的情況不利于國防科技工業作為一個整體發揮出規模經濟的優勢。

筆者認為應當確立國防科工能力建設的指導主線，加強國防科工局在國防科技工業發展中的頂層設計和宏觀協調職能，使國防科工局的規劃職能不僅僅局限于武器裝備科研生產手段等局部方面，而應該使其著眼于整個國防科技工業的結構合理和發展良好上做出戰略規劃和引導，在此基礎上國防科工局應在各國防科技工業主體間做好協調工作，如協調各單位的聯合技術攻關、促進科研成果的推廣轉化、實現軍工產品標準的統一等，致力于一個植根于整個國民工業體系中的有機統一的國防工業體系的建立。

3.完善我國國防科技工業知識產權制度建設從而促進知識資產的合理配置

國防科技工業由過去的計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型過程從某種程度上來說就是一個逐步調整國防資產產權制度的過程，正是由于產權制度的逐步完善才促進了國防科技工業效率的有效提高，但是在這個過程中作為無形資產的知識產權制度的建設卻沒有引起足夠的重視，從造成了技術結構不合理、低端技術研發重復投入等知識資產配置的不合理的問題。

我國需要建立起完善的國防知識產權管理體系。明確界定各知識產權的歸屬問題，在充分做好相關需要“保密”工作的前提下，使各知識產權的所有者擁有知識產權的使用權、收益權和轉讓權，這樣才能為各知識產權所有者之間的技術合作與轉讓，各國防科技工業企業進行自主科技研發提供強有力的激勵，才能解決目前在國防科技研發領域的重復投入與資源浪費問題。需要指出的是，對于一些投入大、研發周期較長、經濟效益見效慢但對于國防科技工業長期持續健康發展具有重要意義的基礎研究，則需要國家投入以支持其發展，為國防工業的發展打下良好基礎。

加強國防科技工業知識產權的立法工作，使圍繞知識產權的相關利益問題做到有法可依。我國可以借鑒美國國防知識產權立法經驗。美國從20世紀60年代即開始了相關的立法工作，20世紀80年代則更是頻繁的調整和修改。我國在這一方面起步較晚，但是可以充分發揮后發優勢，借鑒他國的先進經驗，建立起符合我國國情的具有中國特色的國防科技知識產權法律法規體系。在立法的過程中要充分注重法律的可操作性，及時出臺相關法規的配套實施細則，從而切實有效地促進我國國防科技知識產權制度體系的建立和完善。

在此基礎上要建立相應的知識產權交易制度，為促進知識產權在各國防科技工業企業之間的積極交流創造條件。相應地要通過政府支持建立起一批知識產權信息交流平臺等社會公共服務機構，使得各主體在科技合作方面具有更大的便利性，減少由于信息封閉造成重復建設和資源浪費。

4.進一步促進中介機構的建立與發展，完善軍工市場溝通、監督、評價系統

國防科技工業涉及主體的多元化，因此各主體之間的協調溝通對于國防科技工業的健康發展具有重要的意義。由于政府的管理資源有限，因此應當促進中介機構的建立與發展，使其成為政府對于國防科技工業的協調溝通和管理有效補充。筆者認為，中介機構主要應該包括三類，即政府中的跨部門協調機構、政府與工業界之間中介機構、信息交流平臺機構。

我國對軍工科研生產的管理權分別由國資委、工信部、科工局、總裝備部、集團公司掌握，國家對國防科技工業的管理處于缺乏集中統一領導，管理權限分散的狀態，各部門之間的協調對于政府職能的良好發揮起到了關鍵性的作用。美國國家科學技術委員會（NSTC)是由總統協調科技、航天以及各種聯邦政府研發機構的主要手段，該委員會由總統主持、包括副總統、總統科技事務助理、各內閣部長、與科技有很大關系的各部門的領導以及其他白宮官員。該委員會就是一個政府部門之間的跨部門協調機構。此外還有國家天基定位、導航和授時執行委員會，核武器委員會（NWC)，聯合需求監督委員會等都是跨部門的協調機構。我國國防科技工業在當前“五龍治水”的情況下要加強各部門之間的溝通協調，就有必要建立相關部門間的協調機構。

中介機構往往能夠發揮自身在某個領域中的信息優勢，在某些由政府直接做起來容易產生低效率的領域發揮對政府部門的補充作用，從而對國防科技工業的發展發揮不可低估的作用。美國的航空航天工業協會截止2009年7月，已擁有正式會員公司104家和準會員167家，代表了數十萬從業人員的航天航空工業界的整體利益。該協會不僅是政府和工業界的橋梁，而且通過發揮自身在航空航天工業領域的信息優勢對政府制定政策起到了一定的導向作用。我國也有必要建立這樣的中介機構，以加強政府與國防科技工業系統的聯系，從而有利于政府對國防科技工業的更好管理。

在我國軍民結合過程中軍民雙方由于發揮信息交流平臺作用的中介機構不發達，軍事裝備產品的需求方和供給方處于信息不對稱的狀態下，導致軍民雙方對對方供求不了解。由于缺乏正規的途徑去了解軍品研發生產的需求，就使得民口企業往往是以隨機和偶然的方式參與軍品科研生產，這極大地影響了軍品市場的發展的效率。同時在軍工技術成果的孵化轉化、技術成果交易、產權交易、融資擔保和技術合作等方面，也由于信息交流平臺的缺失導致信息不對稱而對我國軍民結合的發展起到了制約作用。因此筆者認為政府應該鼓勵和支持建立起這類為國防科技工業發展起到信息交流平臺作用的中介機構和社會公共服務體系，使其充分發揮自身的專業優勢，在軍品交易市場中發揮溝通、監督、評價的作用，促進信息的透明度，促進軍工市場的進一步快速發展。