溫州市糧食生產功能區建設的分析與思考

金宗來，黃歆賢，林 華，張 劍

(浙江省溫州市農業站，浙江 溫州 325000)

溫州市人多地少，糧食供需缺口較大。根據2007年統計部門年報［1］，溫州市現有耕地總面積157.74 萬hm2，其中水田116.59 萬hm2，旱地41.15 萬hm2，人均耕地面積0.02 hm2，年糧食總產量在90 萬t 左右，自給率僅1/3，對外依賴度較高。但由于種種原因，全市糧食生產能力的充分發揮存在較多制約因素:農田基礎設施損毀嚴重、耕地地力總體下降、標準農田質量不高、新造地質量普遍低下、農田水利設施老化、機械化程度不高以及規模化經營水平較低等［2］。為促進溫州糧食產業健康可持續發展，在浙江省人民政府的統一部署下，溫州市積極開展糧食生產功能區建設。經過3年的努力，取得了一些成效，涌現了一些典型，但也存在不少問題。為此，作者對溫州市糧食生產功能區建設情況開展了系統的調查研究，在認真分析、總結思考的基礎上，對糧食生產功能區的發展，提出一些對策和建議。

1 現狀

功能區建設是一項惠及農村、農業、農民的惠民工程。按照“政府主導、主體運作，地方為主、省級扶持”相結合的方式和“目標統一、渠道不變、有效整合、管理有序”的要求，溫州市委市政府多方籌措，有效整合各類支農資金，大力加強功能區建設資金投入力度，《中共溫州市委 溫州市人民政府關于加快推進糧食生產功能區和現代農業園區建設工作的實施意見》(溫委發〔2011〕48號)規定，從2011年開始，市財政每年安排5 000 萬元的專項資金用于農業“兩區”建設，其中3 000 萬元用于糧食生產功能區建設。同時，明確各類專項資金的使用范圍主要包括基礎設施建設、地力提升、“三新技術”推廣、社會化服務建設等。調查顯示，溫州市137個糧食生產功能區已累計投入資金19 600.11 萬元，其中省級投入資金3 704.11 萬元，市級投入資金3 000 萬元，縣級投入資金10 558 萬元，鄉鎮投入1 350 萬元。在總投入中基礎設施建設投入占69.2%、地力提升占6.1%、“三新技術”推廣占7.9%、社會化服務建設占16.7% (圖1)。

圖1 溫州市糧食生產功能區建設資金投入情況

自2010年開展功能區建設工作以來，溫州市已相繼建設成一批以瑞安市馬嶼天井垟糧食生產功能區為代表的省級糧食生產功能區和以龍灣區永興街道糧食生產功能區為代表的市級糧食生產功能區。至2013年1月10日，溫州市已建成糧食生產功能區137個、面積14 213.3 hm2，通過認定107個、面積12 593.3 hm2，其中省級糧食生產功能區6個、面積640.0 hm2;市級糧食生產功能區35個、面積5 413.3 hm2;縣級糧食生產功能區66個、面積6 540.0 hm2(表1)。

表1 2010—2012年度溫州市糧食生產功能區的認定情況

從分年度建設情況看，2012年建成并通過認定的糧食生產功能區最多，共80個，面積8 793.3 hm2，占69.8%;其次是2010年，認定的功能區共17個，面積2 873.3 hm2，占22.82%;2011年認定的功能區共10個，面積926.7 hm2，占7.38%。溫州市糧食生產功能區各區建設規模較大，平均每個功能區實施面積達114.9 hm2。其中，66.67 hm2以下功能區只1 460 hm2，只占總認定面積的11.6%;66.67 hm2以上共69個，面積11 140 hm2，占88.4%。

2 主要成效

2.1 改善農田基礎設施

通過功能區建設，原耕地的道路、渠道、電網、泵站以及水閘、涵管等得到一次全面改造提升，形成田成方、林成網、路相通、渠相連、土肥沃的新格局。調查顯示，137個糧食生產功能區新建和修復排灌渠道417.48 km，機耕路163.5 km，泵站200 座，農機下田坡905 處。同時，功能區建成后渠道質量和防滲效果得到提高，灌溉水利用系數由建設前的0.3～0.5 提升到建設后平原地區達0.75、山區也達0.5 以上。

2.2 推動土地流轉

調查顯示，2012年在功能區中已流轉土地6 333.3 hm2，流轉率為44.57%，較全市平均流轉率高10.15個百分點。省級功能區土地流轉率最高，為 59.15%，市級和縣級分別為 50.45%和40.20%。

2.3 提高復種指數

調查顯示，2011年溫州市糧食生產功能區內以糧食生產為主，占農作物種植面積的64.3%，其中早稻面積占38.4%、晚稻面積占59.3%、其他糧食作物占2.3%;蔬菜生產面積占農作物種植面積的17.0%;油菜作物生產面積占3.3%;其他作物面積占15.4%。

2011年溫州市省、市兩級共41個糧食生產功能區內糧食作物復種指數145.54%，比溫州市平均水平高出45.15個百分點。其中，省級糧食生產功能區內糧食作物復種指數165.8%;市級糧食生產功能區內糧食作物復種指數142.9%。

2.4 提高單產水平

由于農田基礎設施改善，抵抗自然災害的能力提高，新品種、新技術、新機具應用普及，功能區內糧食作物單產水平普遍較高。調查顯示，2011年溫州市糧食功能區內水稻平均產量6 237 kg·hm-2，比溫州市平均水平增產6.1%。如2011年昆陽鎮雅村村省級糧食生產功能區 (實施面積83.3 hm2)早稻平均單產7 419 kg·hm-2，晚稻平均單產7 990.5 kg·hm-2，比全縣面上早稻單產增產24.6%，晚稻單產增產20.0%。

2.5 提升社會化服務水平

溫州市已認定的面積66.67 hm2以上的功能區內基本上有一家糧食生產、農機、植保合作社或農機服務中心等社會化服務組織，在功能區內開展統一機械作業、育供秧、植保、水漿管理、烘干以及代耕、代育、代種、代管、代收等社會化服務，社會化服務覆蓋率達到80% 以上。目前，功能區內共組建糧食專業合作社等服務組織91 家，新購置農機具1 464 臺 (套)，開展水稻育供秧、機插、統防統治等社會化服務面積8 413.3 hm2。

3 主要問題

建設資金投入不足。功能區建設內容多，尤其是農田基礎設施建設資金需求大。從各地情況看，一些地方財政較為困難，無力投入;一些地方認為投資回報低，不愿投入;一些地方責任意識不強，存在“等、靠、要”的思想，建設資金缺口較大。根據溫州市的調查，2010-2011年功能區建設投資需求3.77 億元，落實資金1.96 億元，尚缺建設資金1.81 億元。2012年功能區建設投資需求為2.62 億元，目前只落實1.84 億元，資金到位率只有70.2%。資金的不足直接導致新建功能區項目建設進度緩慢，在建功能區基礎設施以修修補補為主、新建項目少。

農業設施用地落實困難。2010年9月《國土資源部 農業部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》(國土資發〔2010〕155號)下發后，明確規定“附屬設施占用耕地的，由經營者按照‘占一補一’要求負責補充占用的耕地”和“嚴禁占用基本農田”。根據文件精神，溫州市各縣 (市、區)基本取消了省里出臺的規模經營農業設施用地5‰的指標。功能區內育秧中心、烘干中心和農機倉庫等社會化服務中心的建設以方便操作和使用優先，基本上占用的是基本農田，故現在這些農用地的審批已基本停止。農業設施用地的審批已成為限制溫州市水稻產業化發展和功能區建設的瓶頸。

非糧化開始抬頭。建設糧食生產功能區的主要目的是建設“噸糧”田，提高土地產能和糧食總產出，提升糧食生產能力。溫州市已建成的糧食功能區總體上能夠按照要求一年至少種植一季糧食作物，但由于區域產業發展、利益驅動、管理措施等因素，部分糧食功能區種植其他經濟作物較多，非糧化現象開始抬頭。究其原因，主要是現階段種糧效益偏低。對全市種植效益情況調查顯示，目前溫州市水稻種植效益 (加上各類補貼)3 000～7 500 元·hm-2，油菜籽平均收益1 500～4 500 元·hm-2，而種植蔬菜可達25 500 元·hm-2以上，種植草莓可達120 000 元·hm-2以上，其他如蘑菇、蘆筍等效益較高的產品，收益更高。為此，部分功能區內農戶放棄種糧而改種經濟作物。同時，由于經濟作物效益高，推動土地流轉承包費節節攀升，功能區內散戶更愿意將土地轉讓給蔬菜、瓜果等種植戶，進而導致功能區非糧化不斷擴大。

基礎設施建設滯后。由于歷史欠賬較多，投入相對不足，再加上氣象條件日益復雜，部分功能區內基礎設施還相對薄弱滯后，特別是部分縣級功能區和山區功能區，因立地條件限制、投入不足、維護不到位等問題，區內機耕路不成網、溝渠不配套現象突出。尤其是今后幾年待建的功能區創建點，其基礎更加薄弱，資金需求更大。據測算2010-2011年溫州市功能區建設投入12 000～15 000 元·hm-2，而今后待建功能區投入預計在30 000 元·hm-2左右，功能區建設形勢較為嚴峻。

管護不到位。目前，糧食生產功能區重建設輕管護現象普遍存在。特別是受益主體與產權所有者的不一致，更增加了功能區的管護難度。鄉鎮政府雖也制定了功能區管護制度，但因管護經費落實、管護責任人落實、管護措施到位等問題，導致了功能區管護不到位。

4 對策措施

強化組織領導。糧食生產功能區項目實施以縣級人民政府為責任單位，所在鄉鎮政府 (街道辦事處)為實施主體。各級黨委、政府主要領導要親自抓糧食生產功能區建設工作。市、縣 (市、區)黨政領導班子成員要掛鉤聯系功能區建設具體項目，積極推進糧食生產功能區建設。同時，各個部門要通力協作，形成創建合力，縮短糧食生產功能區設計、審價、招投標等各環節所需時間，切實做好功能區內基礎設施建設、標準農田質量提升工程、“三新技術”配套和糧食生產社會化服務等工作。

強化資金投入。糧食生產功能區建設是一項惠及農村、農業、農民的惠民工程，按照“政府主導、主體運作，地方為主、省級扶持”相結合的方式:一要引導各級政府建立糧食生產功能區建設專項資金，積極爭取上級有關部門的資金扶持;二要按照“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、形成合力”的要求，加強農口資金整合，引導小型農田水利、農業綜合開發、標準農田地力提升、水稻產業提升等項目資金，向糧食生產功能區傾斜，合力推進;三要積極拓寬融資渠道，積極動員村級組織和農民群眾，工商資本、金融資本和社會資本投入項目建設，加大金融部門對糧食生產功能區建設的信貸資金規模和比例，形成多渠道、多元化的資金投入機制。

強化服務配套。完善的農業社會化服務體系是功能區建設和管護順利推進的重要保障，要按照裝備先進、實用高效、服務廣泛、農民有用、產業有利的要求，全面推進功能區社會化服務體系建設。一是提高功能區社會化服務能力。充分利用水稻產業提升工程，重點抓好水稻育秧中心、烘干中心等社會化服務中心建設。二是提高功能區社會化服務水平。大力培育農資經營、機械化作業、病蟲防治、糧食初加工等新型農業經營主體，著力解決功能區規模化產業化以后的社會化服務問題。三是積極探索功能區農業設施用地審批政策，破解水稻產業化發展和功能區建設的瓶頸。

強化建設質量。各級政府要充分認識到糧食生產功能區建設對于保障糧食生產能力的重要性，要著眼于糧食生產長遠的目標任務，嚴格按照省級驗收認定標準來實施，做到建設一批、驗收一批、認定一批，確保建設進度和建設質量。通過驗收認定的功能區實行統一編號、統一標識，并在田頭建立標志牌;對驗收未通過的功能區，提出明確的整改意見及相關要求。組織基礎設施完備、服務組織健全、穩糧增效明顯的功能區申報省級或市級進行驗收認定，樹立一批示范樣板［3］。

強化宣傳管護。在全面完成糧食生產功能區建設上圖入庫的基礎上，實現功能區信息化、動態化和可視化管理，提高糧食生產功能區管理水平。建立切實可行的長效管理機制，對因自然災害而造成設施損毀的及時上報并落實修復措施。規定功能區內的耕地原則上不得占用，對確實因為重大建設項目需要征占的，必須嚴格按照“先補后占，占補平衡”的要求執行，確保功能區耕地數量不減、質量穩定。同時，要加大宣傳力度，認真總結報道各地各有關部門在糧食生產功能區建設和標準農田質量提升中的好典型、好做法、好經驗，努力營造良好的氛圍。

［1］溫州市統計年鑒［M］.北京:中國統計出版社，2012:112.

［2］許美良.溫州市糧食安全現狀、問題及對策研究［D］.杭州:浙江大學，2009:27.

［3］王岳鈞，王月星，吳早貴.浙江省糧食生產功能區建設的實踐與思考［J］.浙江農業科學，2013 (1):1-4.