從新聞執政到公共服務：重構我國政府新聞發言人的角色*

羅以澄 趙平喜，2

（1.武漢大學新聞與傳播學院，武漢 430072；2.江西師范大學傳播學院，南昌330022）

從新聞執政到公共服務：重構我國政府新聞發言人的角色

羅以澄趙平喜

（1.武漢大學新聞與傳播學院，武漢 430072；2.江西師范大學傳播學院，南昌330022）

在現代新聞傳播體系中，政府新聞發言人理應扮演著政府政務信息發布者、政府訴求代言者和政府危機公關者的角色。然而，從我國政府新聞發言人制度的具體實踐來看，還不時存在著新聞發言人角色缺位、錯位和越位等角色迷失的現象。因此，必須結合正在積極推進的政務、黨務信息公開，大力建設“服務型政府”、“服務型政黨”的現實國情，盡快實現我國政府新聞發言人從新聞執政到公共服務的角色重構。

政府新聞發言人；新聞執政；公共服務；角色重構；危機公關

在現代新聞傳播體系中，政府新聞發言人作為一種制度人的設計，“通過各種形式為政府代言，發布政府信息，溝通新聞媒體和廣大公眾”，扮演著不可或缺的角色。目前，我國正處在社會和傳媒的雙重轉型之中，政府與傳媒、與公眾之間關系的調適還遠遠沒有到位。從我國政府新聞發言人制度的具體實踐來看，還不時發生新聞發言人角色缺位、錯位和越位等角色迷失的現象。

一、政府新聞發言人角色的內涵

角色是對群體或社會中具有某一特定身份的人的行為期待，是“為社會界定的身份及行為模式，其中有具體的規則、規范和期待存在，能規范和定向個體在社會情境中的互動、舉止及實踐”。社會學家G·H·米德認為，社會角色在本質上體現為一種社會關系，是人們對特定身份的人的行為期望，它構成社會群體或組織的基礎，角色學習可以塑造自覺人格，保證社會共同體的功能運行。人類學家R·林頓也指出，在社會結構中每一個角色都有它一定的功能和相關的行為規范及模式。因此，作為政府新聞發言人，理應知曉、扮演、踐行與自己身份相適應、相規范的角色，并且在角色學習中領會自己發言人身份被期待的或是必需的行為。具體地說，政府新聞發言人應該扮演的社會角色主要有以下三種：

1．政務信息發布者。政府是社會的管理者，其政務信息關涉到社會的方方面面，也影響著公眾的切身利益。現代社會，政府政務信息公開是公眾知情權得以滿足的先決條件和必然要求。公眾借助政府政務信息公開，實現政治參與和監督政府，是現代社會良性運行不可或缺的一大社會管理機制。因此，政府新聞發言人作為政府政務信息社會共享的重要途徑，積極主動地向社會廣大公眾及時發布、公開政府政務信息，以滿足公眾的知情權，理應是其角色的立身之本。

2．政府訴求代言者。在推進政府信息公開的過程中，借助舉辦新聞發布會、記者招待會等舉措，主動設置議程，向社會、傳媒、公眾及時、明確地傳遞政府的聲音和意見，以此來實現政府組織的政治訴求，這是政府新聞發言人角色的又一彰顯。作為社會管理者的政府，其管理政策的制定和管理措施的推行，必定蘊含著政府的政治訴求。在現代民主社會里，政府的政治訴求只有得到社會公眾的理解和認可，其制定的管理政策和推行的管理措施才能得到真正的貫徹落實，否則勢必引起社會的“反彈”和不滿，讓政府的政策和措施成了“一紙空文”。因此，政府新聞發言人的這一政府訴求代言者的角色是不可或缺的。尤其是當下媒介化的社會，眾聲喧嘩，各種群體的利益訴求名目繁多且彼此間的沖突日趨加劇，政府新聞發言人切實履行好政府訴求代言者的角色擔當，自然更顯重要。

3．政府危機公關者。它要求政府新聞發言人面對社會危機出現、爆發，政府形象和聲譽有可能受損的情況，立即通過新聞發布會、記者招待會或新聞吹風會等進行積極斡旋，居間調停，以有效的政府危機公關活動，力爭把政府面臨的危機轉化為一種契機。政府新聞發言人的政府危機公關活動的成效，在于其是代表政府在公共危機過程中，能與傳媒、記者和社會公眾保持良好的溝通、對話、互動和協商，既能坦誠面對危機，實事求是地公開危機真相，又能真誠回應傳媒和公眾的不同關切，疏導公眾情緒，化解社會矛盾，從而維護和樹立政府的良好形象。政府危機公關者這一角色，規定著政府新聞發言人不僅是政府傳播“制度化”的“組織界限溝通者”，更是政府形象的“象征符碼”，是塑造、傳播和維護政府形象的活的載體和移動櫥窗。

二、我國政府新聞發言人角色擔當中的迷失現象

伴隨著社會改革開放的不斷深入，我國政府新聞發言人制度經過了短短幾年的建設，已取得了長足的進步，這不僅體現在政府新聞發言人的隊伍不斷壯大、組織機構不斷健全上，也體現在新聞發布的頻率日趨增多、新聞發布的時效性也更強了。但毋容置疑的是，當下我國政府新聞發言人制度建設還存在著諸多問題，政府新聞發言人角色擔當中的迷失現象便是其突出表現之一。

1．角色擔當的缺位。如前所述，及時發布信息、主動設置議程是政府新聞發言人扮演好其社會角色的立足點。然而，遺憾的是，面對政府政務信息公開，當下不少地方政府和部門的新聞發言人卻存在著較為嚴重的缺席失語等角色擔當缺位的現象。尤其是當網絡輿論、社會輿論高度關注一些重大事件或熱門話題，需要政府及時站出來發布信息、表達關切時，一些地方政府和部門的新聞發言人卻“沉默寡言”，要么“不出聲”，“不發布”；即便“出聲”、“發布”，也往往是從官方意圖、領導利益等立場有選擇地“出聲”、“發布”。

比如，2012年12月14日上午，河南光山縣發生23名小學生在校園被砍傷的特大惡性事件。當天近中午，光山縣委官方的光山網披露了這一消息，并稱次日上午9點半將召開新聞發布會。然而14日晚時，該縣官方又公開告知15日的新聞發布會取消，接著嚴密封鎖消息，禁止記者采訪，聲稱“討論這有啥意義”。然而，兩天之后，光山縣當地的傳媒上掀起了一片“救人英雄”的宣傳聲，而對這起惡性事件發生的原因、小學生受傷害的具體情況、犯罪嫌疑人的作案動機、事件責任人的處理等廣大公眾高度關注的信息卻不公開、不提及和不發布。直到17日中午，在社會持續關注和強大輿論壓力下，當地政府新聞發言人才被迫就這一事件的進展首次作出回應。再如，前些年南京發生的“湯山投毒案”事件處置過程中，也不見政府新聞發言人蹤影，“有關方面也采取了信息嚴格控制手段，來自官方渠道的信息相當有限。通過媒體所能看到的僅是事件發生、終結、犯罪嫌疑人被抓獲、審判及執行死刑的‘三段式’簡要情況，報道的規模與信息量顯然同導致40多人死亡的事件本身分量與顯著性很不相稱”。

從上述事件中可以看到，先是封鎖消息，然后隱瞞遮蔽，最后被迫回應，這種政府新聞發言人缺席失語的角色擔當缺位現象，已成了一些地方政府應對負面輿論、突發事件的慣習行為和標準模式。其結果，勢必會造成政府與社會廣大公眾之間的溝通阻隔和信任缺失。

2．角色擔當的錯位。政府訴求代言者的角色，意味著政府新聞發言人只能是政府信息公開的工具、政府訴求的代言人，而不是政府利益的代表者，更不是政府的“化身”。然而，當下一些政府新聞發言人卻混淆了這兩者的關系，誤以為自己就是政府的化身、政府利益的當然代表者，動輒以政府自居，對傳媒與社會實施“政治把控”。比如，2011年的 “7·23”甬溫線動車追尾事故發生26小時之后，鐵道部舉行了新聞發布會。發布會上，鐵道部首任新聞發言人王勇平不正面回應傳媒記者的種種質疑和追問，而使用“我只能說，這是一個奇跡”、“至于你信不信，反正我是信了”和“你想我說什么，我又能說什么”等一連串被網民戲稱為“高鐵體”的雷人言論。這一重大突發性公共事件的政府新聞發布，引發了海內外輿論的一片嘩然，給鐵道部乃至中國國家形象造成了不良的影響。政府新聞發言人角色擔當的錯位，勢必導致政府新聞發言人一味維護政府“利益”，而漠視公眾訴求和公眾權益，從而難以發揮其應具有的溝通政府與傳媒、公眾的橋梁紐帶功能。

3．角色擔當的越位。政府危機公關者的角色，規定著政府和傳媒、公眾之間的關系，理應是平等的、對等的溝通者、對話者的關系，而不是上下級的關系、管理者與被管理者的關系。遺憾的是，當下一些地方政府及其職能部門的領導干部與新聞發言人面對傳媒、記者和公眾，卻往往喜歡居高臨下地發號施令，以官方態度“傳達命令”、“下指示”，或者未經授權就隨意地代表政府表態，自覺或不自覺地干擾、壓制記者采訪。比如，2009年6月17日，中央人民廣播電臺中國之聲記者就鄭州市經濟適用房土地建別墅的事件采訪該市規劃局副局長逯軍，逯軍居然怒斥：“你們廣播電臺管這閑事干什么?”當記者進一步要求其對信訪處理意見進行解釋時，逯軍又質問記者：“你是準備替黨說話，還是準備替老百姓說話?”再如，2010年6月21日，江西撫河發生決口，身為江西防總辦副主任兼新聞發言人的平其俊，在接受央視記者采訪時，只字不提決口情況和搶險進展，卻照本宣科，自說自話地大談“領導如何重視”；網友稱其為“最牛官腔”。類似種種政府新聞發言人角色擔當的越位現象，勢必導致政府新聞發言人喪失危機公關、化解風險和塑造共識的最佳時機，不利于政府形象及其聲譽得到及時、全面和有效的守護和修復。

三、我國政府新聞發言人角色擔當迷失的原因

造成我國政府新聞發言人角色擔當迷失的原因自然是多方面的，其間既存在著政府新聞發言人個人素質、業務技能等亟待提高的問題，也存在著制度安排、機制建設和社會環境等亟待進一步健全和完善的問題；而政府新聞發言人制度建設上的觀念未能與時俱進，全能型政府治理模式下所形成的傳統新聞執政思維的束縛和制約則是其關鍵的癥結所在。這具體體現在以下三個方面：

1．政府新聞發言人工作設定上的“政府自利性至上”的傾向。在我國政府新聞發言人制度建設中，大凡涉及政府新聞發言人的各項工作，諸如新聞發布會的召開，新聞發布的內容，對傳媒、記者和社會公眾的訴求回應等等均是由政府根據自身的需要設定的，很少顧及廣大公眾需求和內心感受。這種基于“政府自利性至上”的、全能型政府治理模式下的政府新聞發言人制度建設，關注的是政府利益的得與失，強調的是政府權威的樹立。因此，其信息的發布和訴求行為必然以“執政”為宗旨，以至失去其應有的邊界。其結果，勢必會讓基于公共利益的新聞發言人的公共服務角色受到忽視和擠兌，讓政府新聞發言人由“公仆”異化為“主人”；也勢必會讓建設“服務型政府”中應有的人民本位、社會本位、公眾本位的制度約束，成為一句空話。

2．政府新聞發言人機構設置上的“強行政管理”傾向。目前，我國政府新聞發言人的機構設置，通常都是歸屬于黨委宣傳部門或政府有關行政部門直接管理。這種全能型政府治理模式下的“科層式”的“強行政管理”體制，使得當下不少地方和部門的政府新聞發言人大都處于一種授權而發、待命而發的“有職無權”狀態。眾所周知，當今社會已經進入網絡化社會、信息化社會，政府新聞發言人工作早已不是傳統意義上的政府宣傳工作，也不是一般意義上的政府行政事務。政府新聞發言人如果沒有被賦予一定的地位和權力保障，就無法對其所在地方和部門的新聞發布做出一個整體規劃和通盤考慮，也無法進行各部門之間協調“口徑”的工作，更別說像國外政府新聞發言人一樣互通信息、整體應對和發揮團隊的力量和作用了。

3．政府新聞發言人隊伍構成上的“強政治化”傾向。當下我國政府新聞發言人大體上有三種來源：一是主管領導，如有的地方要求新聞發言人必須是政府或部門的“二把手”；二是秘書長和辦公廳主任的“總管式”人物；三是宣傳部門的負責人。其中第二類人選成為各級政府和部門新聞發言人最主要的來源。“各部委的新聞發言人大多是辦公廳或法規司的負責人”，“各省的發言人中，有70%以上由政府辦公廳負責人擔任，還有些人的職務是政府秘書長、政策研究室主任等”。

這些基本依靠行政命令“拉郎配”而成為政府新聞發言人的官員和領導大多政治素質強，而“職業素質”不足，且缺乏傳媒工作的背景和經歷。因此，他們在處理政府與傳媒、公眾的關系，“應對傳媒”和“善待傳媒”上往往顯得力不從心；尤其當突發事件或負面新聞發生時，由于缺乏傳媒歷練而帶來的新聞發布工作的被動就更加明顯。與此同時，政府新聞發言人政治身份的強化與其職業身份的淡化，也勢必導致嚴格意義上的職業角色認同的缺失，加之新聞發言人隊伍配備的職業化程度比較低，其效能自然難以實現政府新聞發言人制度建設的初衷。

四、重構我國政府新聞發言人的角色

當下正席卷全球、風起云涌的新一輪社會改革浪潮，其主要價值導向是實現由過去“以公共權力為核心”的消極行政，轉向“以公共服務為核心”的積極行政。2004年2月21日，溫家寶同志在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上正式提出“建設服務型政府”。在黨的“十八大”開幕式報告中，胡錦濤同志又提出了建設“服務型政黨”的新理念。建設“服務型政府”、“服務型政黨”是改革開放以來基于社會現實變革，黨和政府亟待實現的一個新轉變，體現了新的歷史條件和時代背景下黨、政府對自身執政功能的重新定位和與時俱進。我國政府新聞發言人作為一種制度建設理應具有其社會管理、公共服務的社會功能。新時期的政府新聞發言人應該以建設 “服務型政府”、“服務型政黨”為契機，進一步提高公共服務績效，通過優質服務來更好地實現執政。因此，政府新聞發言人應該對公共政策、公共服務、政府決策等所有與公眾利益直接相關的問題，以及公眾感興趣的其他社會性問題，提供一種接受傳媒和公眾公開咨詢、質詢和問責的制度安排；應該在制度及其執行的各個環節形成一整套系統的評估體系指標，對政府新聞發言人有針對性地實施監管和問責，不斷提升其公共服務績效和執行力度。當務之急是盡快實現政府新聞發言人從傳統的新聞執政到公共服務的角色轉型和跨越。具體來說，可以從以下三個方面入手：

1．強化彰顯政府新聞發言人的公共服務角色職能。對我國政府新聞發言人來說，建設服務型政府、服務型政黨最根本的宗旨就是要強化自身的服務角色職能，真正當好傳媒和公眾的“服務員”。服務型政府建設要求政府“在繼續搞好經濟凋節、加強市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能”。政府新聞發言人通過新聞發布會等途徑向傳媒記者和廣大公眾提供信息服務，是政府行使服務職能，增益人民群眾福祉的體現，理應得到強化和優先發展。

當前，信息化程度的高低、信息能否正常流動，已成為衡量一個國家現代化水平和文化軟實力的主要標志之一，政府新聞發言人恪守以公共服務為核心的服務角色，及時提供優質高效的信息服務，助推我國經濟和社會發展，也可以更好地落實政府信息公開制度，真正與社會共享信息資源。通過新聞發言人提供的公共服務，我國法律法規的制定、政策的執行以及監督情況，都會及時地傳遞到公眾身邊，政府信息從內部掌握轉變為公布于眾，社會信息從不對稱走向均衡發展。因此，必須克服上述全能型政府治理模式下所形成的政府新聞發言人工作設定上的“政府自利性至上”的傾向，從在新的歷史條件下黨、政府對其執政功能、執政方式重新定位和轉變的長遠目標出發，清晰厘定政府新聞發言人行為的邊界。與此同時，改變政府新聞發言人機構設置上“科層式”管理的傾向，完善并強化其職、責、權劃分相對清晰且運轉合理有序的新聞發言人機構建設；改變政府新聞發言人隊伍構成上的“強政治化”傾向，努力建設一支政治強、業務精、職業化的政府新聞發言人隊伍，以有效地保障社會公共信息產品的供給。

2．提振政府新聞發言人公共服務角色的社會認同感。由于還存在著機構設置上“強行政管理”、隊伍構成上“強政治化”等職業化、專門化程度不高的特點，我國一些地方和部門的政府新聞發言人習慣于保持 “角色距離”（戈夫曼，1986），僅僅保證不會犯錯的意識形態，生搬硬套標準表述，簡單重復政治正確的理論邏輯，使自己遠離角色的要求，熱衷于做做表面文章。即便有個別發言人偶爾調整自己的發布風格、價值觀念和自我形象，但在角色行為的表現中幾乎喪失自我，產生“個人與角色的混同”（特納，1978），結果同樣迷失了發言人的角色擔當。當前，社會利益、訴求多元化和微博發布火爆等嚴峻形勢，要求政府新聞發言人必須直面自身職業聲譽有所滑坡的現實，通過角色重構來提振社會、公眾對政府新聞發言人公共服務角色、身份的認同感。具體來說，應該按照建設“服務型政府”的要求，自覺接受社會、公眾的約束、監督與評價，既要把發言人工作視作黨和政府的政治工作來看待，始終貫穿政治原則，認識到自己兼具政府公仆和新聞發言人兩種身份、角色的特色與優勢，又要有意識地克服官僚作風，規避講什么、不講什么以及如何講都是從政治出發，用“政治至上”取代“信息之上”的負面效應，通過傳遞發言人提供公共服務的“正能量”，讓政府政務信息發布、政府訴求代言和政府危機公關的正面效應和優勢得到最大釋放。

此外，當前尤其要提倡政府新聞發言人提供公共服務、維護公民權利的角色擔當。在公民權利的實現問題上，經濟權利是基礎，政治權利是保證，文化權利是目標。如何最大限度地捍衛和實現公民的文化權利，是政府及其管理者必須承擔的基本的公共責任。公共服務不同于私人服務、社會服務，它體現的是公民權利與國家責任之間的公共關系。政府新聞發言人所從事的新聞發布和信息傳播除了是一種政府公關、政府傳播之外，無疑也應該是一種公共服務，必須尤其重視其自身“群體身份”、“社會化”和“權威”這三種角色對轉型期中國社會信息能否正常流動的影響，自覺認識到這“三種類型的角色結合在一起可以覆蓋各種社會角色的各個方面”。

3．不斷優化調適政府新聞發言人的“服務者”形象。個人的角色隨著社會場轉化而轉化，我國當下社會轉型的實質是以建立和完善中國特色社會主義制度為核心目標，從高度集中的計劃經濟體制轉向以充分發揮市場配置資源優勢的社會主義市場經濟體制。這一獨特現實的國情基礎，對政府新聞發言人來說，既是重大機遇，又是巨大挑戰。新時期的我國政府新聞發言人不能僅局限于全能型政府治理模式下形成的傳統新聞執政思維，還應該確保當下建設“服務型政府”、“責任型政府”下政府新聞發布要貫徹為人民服務宗旨的正確方向，徹底克服懶執行、隱性不作為等消極服務現象；讓社會輿論中“活躍知識分子”的批判性話語體系，各種利益訴求的民間話語體系，傳遞政黨主張、國家意志的治理者話語體系這三種不同話語體系在交流交融甚至交鋒中實現協商民主；把黨、政府職能轉型與社會轉型、媒介轉型自覺結合，認清網絡社會和信息社會形勢，順應輿情民意，找準自身定位，解決角色迷失現象，把捍衛黨和政府的利益置于維護人民根本利益的宏大視野下，有效通達民情民意，滿足公眾知情權利，助推政府輿論場、媒體輿論場和民意輿論場三個輿論場的互動融合。

為此，必須盡快建立一個科學、全面的評價體系，關注政府新聞發言人的服務績效及其問責機制等“頂層設計”環節和問題，糾正我國政府新聞發言人角色擔當的缺位、錯位和越位等現象，規避政府政務信息發布滯后、政府訴求代言不當和政府危機公關不力等角色迷失，從源頭上不斷優化和調適政府新聞發言人的“服務者”形象。同時，還應該根據一般的總體社會和總體社會的理想或公認的價值、文化等參照系統來不斷調適政府新聞發言人的角色期待和角色行為，把社會的價值或理想同基礎人格聯系起來。比如，全美政府傳播者協會章程就要求政府新聞發言人做到，所進行的工作必須與公眾利益相符，并且必須充分認識到我們每一個人都是公眾信任的公仆。可見，正視輿情民意，及時發布信息，還事實真相于媒體和公眾，應該是我國政府新聞發言人在新時期建設“服務型政府”、“服務型政黨”的過程中，進行新聞發布等政府傳播活動的價值真諦所在，也是努力塑造“服務者”形象，改進政府提供公共服務的方式，真正進一步落實和完善政府信息公開制度的必然選擇。

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（責任編輯 焦德武）

D602

：A

：1001－862X（2013）06－0005－006

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國新聞發言人評價機制研究”（10JJD860001）

羅以澄（1944—），上海市人，國務院學位委員會新聞傳播學科評議組成員，中國傳播學會副會長，國家級教學名師，武漢大學新聞與傳播學院教授，博士生導師，主要研究方向：新聞傳播實務與媒介發展；趙平喜（1967—），湖南邵陽人，武漢大學新聞與傳播學院博士研究生，江西師范大學傳播學院副教授，主要研究方向：新聞傳播實務。