著力構建江淮城市群的對策建議*

袁維海 吳 波 陶方林

（安徽行政學院，合肥 230059）

著力構建江淮城市群的對策建議

袁維海 吳 波 陶方林

（安徽行政學院，合肥 230059）

按照國家主體功能區規劃，遵循城市群發展規律，借鑒周邊城市群發展經驗，結合安徽區域規劃，加快構建江淮城市群，爭取納入國家長江中游城市群的規劃，是經濟社會發展的必然趨勢，也是我省現實發展的需要。

主體功能區；江淮城市群；城鎮化；發展定位；運行機制

城市群是國民經濟的重要載體。黨的十八大明確提出“要科學規劃城市群規模和布局”，我省2013年經濟工作會議也特別要求“繼續加快中心城市和城市群發展”，在今年博鰲論壇上構想的長江中游城市群，目前皖、湘、鄂、贛四省正聯手打造并力爭成為繼長三角、珠三角、環渤海三大城市群之后支撐中國經濟增長的“第四極”；不久前舉行的十二屆全國人大常委會第三次會議，國家發改委明確表示，為解決城鎮化過程中“城市病”日益突出的問題，將優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群。國家發改委“中國再造10個城市群”的城市群發展目標中，就包括“江淮城市群”。由此，我們認為，遵循城市群發展規律，汲取周邊城市群發展經驗，整合安徽區域規劃，加快構建江淮城市群，是經濟社會發展的必然，也是城鎮化自然演進的結果，更是安徽現實發展的需求。

一、構建江淮城市群正當其時

按照國家主體功能區規劃，將構建以歐亞大陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要結點組成城市化戰略格局。江淮地區作為國家重點開發區，位于全國“兩橫三縱”城市化戰略格局中沿長江通道橫軸，緊鄰京哈京廣這一縱軸。因此，就國家層面而言，構建江淮城市群，不僅可以無縫對接長三角，成為其大都市圈的腹域城市群，而且能夠有效連接中西部，成為內陸省份東向發展的門戶城市群；不僅有利于參與國際分工和承接產業轉移，而且有利于加速中部崛起和長江岸線振興，其戰略意義非凡。

城鎮化率的不斷提高是推動城市群發展的內在動力，城市群是城市化發展的必然趨勢。安徽擁有800里皖江，自然資源豐厚，產業發展迅猛，公共交通發達，基礎設施完善，城鎮化率已由2000年的19.59%提高到2012年的44.8%。但基于皖江城市帶、合肥經濟圈和皖北城鎮群的多體格局，安徽城市群發展呈現出規模分散、深度不足的缺陷，中心城市帶動作用和輻射功能并不明顯。與此相反，周邊省份單一城市群的崛起擴圍，因其體量大、體能強，反而對安徽人力、財力、物力、智力的積聚形成分流和擠占效應。因此，就安徽層面而言，抓住機遇，進一步整合現有空間布局，構建和發展江淮城市群，無疑有利于發揮區位資源優勢，帶動周邊地區發展，為經濟快速崛起提供不竭動力。

依據國家主體功能區規劃，結合安徽地域和資源稟賦的相近性及城市布局的緊湊性，建議將江淮城市群的地域范圍設定由11座城市構建，形成一個“1+10”的城市群：“1”是指省會城市合肥，“10”是指10個省轄市，即淮南市、蚌埠市、六安市、滁州市、馬鞍山市、蕪湖市、銅陵市、池州市、安慶市、宣城市。從區域范圍來說，淮南市、蚌埠市、池州市、宣城市僅指市區范圍；六安市不包括金寨縣、霍山縣及舒城縣的大別山地區；安慶市不包括岳西縣、宿松縣及太湖縣的大別山地區。整個地域范圍擁有人口3850萬左右，約占全省總人口的56%；面積約6.5萬平方公里，含32個城市行政區、30個縣級城市和若干城鎮。

二、科學界定江淮城市群的發展定位

城市群發展定位是城市群發展藍圖的核心，其實質就是要確立城市發展的總體目標和主要發展路徑，引導城市群穩定、快速和可持續發展。江淮城市群是安徽的黃金板塊，也是全國的戰略支點，其發展定位可依據科學統籌、優化布局，資源共享、集群效應，區域協調、耦合共生，服務均等、以人為本的原則，江淮城市群的發展定位是：

（一）江淮城市群首先是新型城鎮化和農業轉移人口市民化綜合改革的試驗區

基于我國正在進行新型城鎮化綜合改革試點，而且我省也正在積極努力申報綜合改革試點省，同時城鎮化不僅僅指“地”的城鎮化，更主要的是要實現“人”的城鎮化，因此，將江淮城市群定位為“新型城鎮化和農業轉移人口市民化綜合改革的試驗區”。

（二）江淮城市群應該是承東啟西的腹域城市群和連南貫北的開發合作門戶群

江淮城市群是沿海地區與內陸地區交匯的重要平臺，長江中游城市群（橫軸）的一部分，還是長三角城市群向西的延伸群，基于江淮城市群對我國東中西部的合作與對接起著至關重要的作用，而且已有基礎，因此，將江淮城市群定位為“承東啟西的先進制造業和商貿服務業的腹域城市群”。今后，江淮城市群要在全國建成具有較強影響力的先進制造業和商貿服務業基地，制造業將突出電子信息、生物技術、新能源、新材料、工程機械、船舶制造、輸變電設備、節能環保設備、礦山設備、汽車產業等，服務業將要大力發展技術交易、信息咨詢、金融、會展等生產服務業和商貿、旅游、文化、中介等現代服務業。同時，江淮城市群與北向的武漢城市群和中原城市群構成姊妹群，同屬中部經濟區，具有互補合作的需要，因此，強調了“開發合作創新”的主旨。基于江淮城市群在中部經濟崛起中擔負的重要職責和作用及已有的創新發展基礎（“合蕪蚌”自主創新綜合配套改革試驗區和國家技術創新工程試點省），因此，將江淮城市群定位為“連南貫北的科教研一體化和自主創新發展的開發合作門戶群”。

（三）江淮城市群應該是“四化同步”耦合協調發展的引領區

從主體功能重要性來看，江淮城市群屬于優先開發區，是東部地區技術優勢和西部地區資源優勢結合點，是安徽的重心區域，承擔著帶動全省經濟繁榮與發展的艱巨任務，也直接影響著中部崛起的進程。同時，黨的十八大確立的經濟發展戰略中，明確提出了加強新的“四化”建設和城鄉發展一體化建設。基于工業化為城市提供更多的非農業就業機會，農業現代化提高農村勞動生產率、進而釋放更多的農村人口，更可在部分農村實現大型產業結合的經營模式，推動農村直接升級為城鎮，信息化則是促進工業化和農業現代化更好更快實現的重要推手；經濟的發展既需要工業，也離不開農業，發展現代化的工業和農業缺一不可。因此，將江淮城市群定位成“工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的‘四化同步’耦合協調發展的引領區”。

（四）江淮城市群應該是宜居、宜業、宜游，進而形成活力、高效、可持續、生態型的全國重要的大城市群

基于江淮城市群發展目標是要盡情地享受改革的紅利，享受安居樂業，感受生活幸福、身心健康、休閑愉悅、生態環境怡人，因此，將江淮城市群發展定位成“宜居、宜業、宜游的美好鄉村和美麗城市”，并盡快促使形成活力、高效、可持續、生態型的全國重要的大城市群。

三、系統構建江淮城市群的發展路徑

城市群發展實際上是群域內空間結構由點→線→面系統逐步完善的過程，江淮城市群發展需要依托其空間結構特征、城市規模層次、空間演化趨勢及群內比較優勢，采用強化“極點”、軸向布局、蛛網聯動、梯度推進的方式，循序漸進地推進。

（一）強化“極點”輻射

不同規模等級的城市構成的“結點”就是“核點”，也是經濟發展極的“極點”和輻射源。“極點”城市是資源要素空間配置的重要載體，是城市群地域結構形成、演化的動力源，也是城市群形態構成、集聚和擴散經濟要素的主體。依據各城市現有經濟基礎、輻射能力和區域地位，可將江淮城市群的“極點”進行分級，以利于強化優勢與特色。具體來說，就是以省會城市合肥為中心核，蕪湖、蚌埠為次中心核，其他省轄市（馬鞍山、淮南、滁州、銅陵、六安、宣城、安慶、池州）為支撐核。在“極點”強化中，注重發揮首位城市的引領作用、中心城市的輻射作用和次級城市的特色作用，避免產業結構和城市功能（制造功能、服務職能、市場職能、設施功能）的趨同化，使大、中、小城市協調發展。

（二）形成軸向布局

連接城市群內部、城市群與外部環境聯系的各“結點”，借助綜合交通（干線鐵路、干線航道、公路）走廊，構建成不同級別的經濟發展軸向產業分布帶。發展軸既是城市群地域結構的骨架，又是城市群內城市“流”（人員流、物資流、信息流、資金流）的傳輸線，也是產業集聚與輻射鏈。根據已有（或潛在）的交通分布和發展基礎，江淮城市群軸向布局可表象為“豐”字形，即三橫軸一縱軸。

南橫軸：依托長江水道和沿江公路及鐵路，由馬鞍山、蕪湖、銅陵、安慶、池州等皖江五市構成產業承接轉移發展軸，著力提升裝備制造和高新技術發展水平，重點加強產業承接轉移力度，并加快綜合交通運輸樞紐建設，推進皖江城市帶承接產業轉移示范區建設。

中橫軸：依托312國道合六段及合肥—滁州公路，構建六安—合肥—滁州農業生態產業化和農業現代化發展軸，重點加強糧食生產基地和生態農業建設，構建具有比較優勢的裝備制造基地、原材料基地、農產品深加工基地、現代物流基地。

北橫軸：依托淮河水道和壽縣—淮南—定遠—明光市一線構成能源化工發展軸，淮南作為江淮城市群的北翼城市，正在建設以煤電化產業為主導的國家億噸級煤炭基地、華東火電基地、全省重化工和新型建材基地；定遠縣的特色工業產業主要是鹽及鹽化工產業、石膏產業；明光市地處著名的郯廬大斷裂帶，礦產資源豐富，素有"山巒藏寶、阡陌流金"之譽。因此，北橫軸著重穩步推進能源、原材料建設，重點布局以煤化工和鹽化工等為代表的精細化工產業、以重大節能環保裝備和技術服務為重點的節能環保產業、以專業化船舶為重點的內河造船業、農副產品深加工和食品產業、現代物流、高新技術產業等，加快推進資源型城市的經濟轉型。

縱軸：依托“合蕪蚌”自主創新綜合配套改革試驗區基礎和鐵路、高速公路等綜合交通運輸體系，構建蚌埠—合肥—蕪湖—宣城縱向科教創新發展軸，形成以合肥為中心，蚌埠、蕪湖為次中心的科教集中區，重點提高自主創新能力和外向型經濟水平，促進科教研一體化，以科技創新促進經濟創新發展，促進加工貿易升級及現代物流、商貿業、文化旅游業和高新技術產業等，促進市場創新體系的進一步完善。

（三）實現梯度推進

在經濟一體化、城鄉統籌發展的大背景下，城市群的網絡化、梯度化將成為未來區域各種要素流通的最高表現形式，也是城市群發展的高級階段。蛛網聯動、梯度推進江淮城市群主要從空間梯度、產業梯度、城鎮梯度三個方面開展。利用中心城市職能指數、經濟聯系強度、潛力強度和空間分形理論等，對江淮城市群的空間梯度結構進行定量分析，加快江淮城市群空間區域協調發展。針對江淮城市群內各市主導產業和綜合優勢，以基礎設施建設為突破口，通過產業對接、合作、轉移，借助客運高速化、貨運物流化、綜合樞紐便捷化的一體化現代綜合交通運輸體系，形成群內多圈層網絡化空間結構，以合肥為中心，聯合六安、淮南、桐城、巢湖等打造“一小時通勤圈”、“一小時生活圈”、“旅游經濟圈”； 以合肥為中心，聯合皖江城市、蚌埠、滁州等打造“二小時交通圈”、“產業集群圈”。由于自然資源和社會資源的差異，必然存在著城市（鎮）間經濟水平的差異，不同城市（鎮）間的差異就是城市（鎮）梯度，城市（鎮）梯度發展通過蛛網狀向外循環遞進的演化過程：單級城市建成區→核心城市圈（帶）→城市群外緣區域（城鎮集中分布區域和城鎮密切聯系的地區）。每次演化產生的城市群規模更大、功能更完善、空間結構更合理。

四、著力推進江淮城市群建設的政策建議

實施江淮城市群發展戰略，需要依托法律機制、權力機制、財力機制和智力機制的合力運行和協力放大，著重在區域規劃系統、基礎設施系統、產業協同系統、公共服務系統和資源環境系統等方面統籌兼顧，才能推動其長遠、健康發展，實現江淮城市群發展目標。

（一）統籌規劃——規劃是江淮城市群發展的前提

江淮城市群要發展，規劃須先行。江淮城市群規劃是區域性規劃與城市總體規劃的結合，必須以江淮城市群為整體對象，打破群內行政壁壘，實行多規合一，并將其納入到法制化軌道。為此，建議由省政府牽頭，設立江淮城市群協調管理委員會（簡稱“協管委”，下設若干分支機構，如公共財政專業委員會等），科學編制《安徽省江淮城市群區域規劃條例》和《江淮城市群規劃實施細則》，并由省人大常委會討論審議通過，切實賦予江淮城市群規劃應有的法律地位，為江淮城市群實現可持續發展消除政策障礙和行政壁壘。通過規劃引領江淮城市群發展的戰略目標，并著力提高其系統性與可操作性、權威性與公眾性，以促進各城市子系統間的聯動發展，以確保規劃—建設—運營一體化安排的實現。

（二）統領組織——組織協調應貫穿江淮城市群發展的始終

實踐經驗表明，城市群要發展得好，必須建立行之有效的區域協調機構，以便制定和執行統一有效的競爭規則。立足江淮城市群規劃要求，從區域整體利益出發，創新管理體制，組建協調管理機構，采取協商和行政干預方式，解決跨界的公共服務和社會管理問題。通過建立城市群領導機構、城市政府間協調組織或政府高層論壇等形式，搭建起基于權利運行的協調保障機制下政府組織、非政府組織、企業、市民等共謀城市群發展的橋梁。

（三）統分財政——公共財政是發展江淮城市群財力的保障

城市群的規劃及建設需要有力的經濟支持，且其公共財政的統分配置必須與城市群建設的空間布局和時間安排相協同。江淮城市群規劃的實施和目標的實現離不開政府公共財政的切實保障。建議江淮城市群建設跨區域的公共財政優化機制，由“協管委”下設的公共財政專業委員會來統一協調和平衡城市公共資金的投入方向、時間和力度，以保證建設過程與規劃實施的協同。并且，在江淮城市群建設中，完善財政轉移支付制度，建立政府、企業、個人之間公共服務均等化的成本分擔機制，提高公共財政經費的使用效益和強化監督其規范運行。

（四）統管人才——智力（科技）支撐是江淮城市群發展的動力

建設并發展江淮城市群，人才是關鍵。江淮城市群要在認識到位的基礎上，摸清需求，并構建多元化智力保障體系，完善動態化人才管理機制，為人才合理集聚營造良好的氛圍和環境，為人才智能發揮提供良好的機會和平臺。建議立足于江淮城市群發展定位和區域經濟社會發展水平，合理確定人才結構，合力培育、引進和儲備各類優秀實用人才，進行人才智力資源的錯位開發，切實為江淮城市群發展提供智力保障。在培育和引進方面，既要引得來、使得上，更要用得好、留得住，統籌兼顧好區域性人才資源的戰略開發和科學配置，重點抓好核心區人才智力資源高地的打造，以助推江淮城市群的全面發展。

（五）統建平臺——公共設施一體化是江淮城市群發展的基礎

城市群的一個重要表現就是超時空的城市聯盟，城市間公共設施一體化是城市空間重組的先行條件和實施基礎，這就要求對城市群內的基礎設施應統一規劃和協調管理，通過一體化建設來促進其有效供給和合理使用，形成互惠互利、共建共享的合作平臺。建議由“協管委”組織不同行政主體的各專業部門，統一編制江淮城市群各類基礎設施的專項建設規劃，設立江淮城市群基礎設施管理基金，加快合肥、蕪湖、蚌埠、安慶等綜合交通樞紐建設，有序推進“三網融合”，著力完善城際交通、信息暢通、水電氣供應、防災減災等現代化基礎設施體系，做到交通同網、能源同體、信息同享、環境同治。

（六）統一市場——要素市場支撐是保障江淮城市群發展的核心

產業發展水平是城市特色和空間定位的核心，良好的市場環境和優化的產業結構是提升城市群產業競爭力和綜合競爭力的關鍵。江淮城市群的發展在一定程度上可以打破區域行政分割，吸引資本、勞動力、技術、信息等要素向城市群集聚，降低群內城市生產、交易成本。建議著重在人才、資本、技術、信息、產權交易、中介服務等要素市場方面，努力形成統一的市場準入政策、執法標準和法制環境，加速構建統一的區域金融市場和服務網絡。努力構建內外聯動、互利共贏的開放型市場協同機制。

（七）統“治”環境——生態保護是江淮城市群永恒發展的主題

城市群發展的資源環境保障能力主要包括生態承載能力、生產承載能力和生活承載能力三部分。江淮城市群的生態－生產－生活系統承載能力是支撐江淮城市群可持續發展的重要條件。依托主體功能區規劃，立足區域現有開發強度和發展潛力，依靠科技進步和科學管理，著力優化資源綜合利用，強化生態環境保護，全面提升資源環境承載能力。

（八）統聯文化——強化江淮城市群發展文化的正能量

文化是一種軟實力，是在一個地區的地理環境和經濟社會發展影響下長期歷史沉淀中形成的。先進文化傳遞著正能量，不僅能為區域現代化提供廣泛的智力支持，而且能使一個區域形成獨特的文化氣質、濃郁的文化氛圍等，使一個區域的人們形成較高的文明素質、健康的生活方式、良好的精神狀態等，成為推動區域發展的強大動力。江淮城市群中的大禹文化（淮河文化）和皖江文化均呈現出多元文化的厚重特色。統聯江淮城市群文化，強化文化的正能量，就是要整合區域歷史文化遺產資源和區域文化生態資源，深入挖掘其內涵，注重對文化的傳承、創新，突出江淮城市群文化特色和整體品質，倡導生態文明，推動文化與科技、資本融合，培育創新性的文化和理念，積極構筑、營造、催生創新行為的社會文化。借力文化正能量，使同心同德、務求實效成為江淮城市群發展文化的主旋律，全面提升區域軟實力，實現江淮城市群發展的美好夢想。

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（責任編輯 明 篤）

F299．27．54

：A

：1001－862X（2013）06－0050－005

安徽省發改委委托課題“江淮城市群發展定位、思路與對策研究”

袁維海（1965—），安徽懷寧人，安徽行政學院副院長，教授。主要研究方向：公共管理、經濟管理。