城鎮化中地方政府融資負債的中外差異性研究*

管治華 蔣長流

（安徽大學，合肥 233039）

城鎮化中地方政府融資負債的中外差異性研究

管治華 蔣長流

（安徽大學，合肥 233039）

在城鎮化加速發展的今天，地方政府資金缺口越來越大，我國地方政府融資平臺負債汲取行為，從表面上看，是地方政府一種制度外負債融資行為，但實質上，卻體現地方政府投資職責與權限的邊界問題。通過對比中外關于地方政府融資負債的相關研究，發現在分稅制財政體制下，我國地方政府資本型公共產品事權及與之相匹配的財權研究缺乏，由此也就難以形成對地方政府融資負債風險的明確定論。

融資平臺；負債；財權；資本型公共產品

一、國外對地方政府負債融資的研究

現代意義上的公債最初起源于地方政府負債融資行為，對此，馬克思指出：“公共信用制度及國債制度，在中世紀的熱那亞和威尼斯就已產生，到工場手工業時流行于整個歐洲?！?9世紀，隨著經濟的進一步發展，地方政府資本性支出的債務融資成為一個經?，F象，西方學者對地方政府負債融資的研究主要在以下幾個方面：

（一）地方政府是地方資本型公共產品供給的事權主體

亞當.斯密（1773）最早關注政府在資本型公共產品提供中的作用，他認為基礎設施的建設和運營是政府的重要職能之一。1793年，大衛·休謨（David Hume）《人性論》中所提及的“公地悲劇”也進一步強化了這種觀點，他認為，“在政府的管理下，橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運河挖掘了，政府成為在某種限度內擺脫所有這些弱點的結合體。”凱恩斯進一步將公共工程類支出作為政府反經濟危機的手段。發展經濟學家羅森斯坦·羅丹（1943）也認為：“基礎設施這個具有積聚性特征的領域無疑要求計劃化，通常的市場機制不能提供最合適的供給?！?/p>

經典的財政聯邦主義理論指出在世界各國多層級政府公共產品提供實踐中，提供地方資本型公共產品應是地方政府重要事權組成。施蒂格勒（1957）認為當不同地區的居民選擇自己需要的資本型公共產品的種類和數量時，地方政府的存在就是實現不同地區居民對公共產品不同選擇的一種機制。奧茨（1972）在《財政聯邦主義》中假定中央政府提供等量公共產品，但居民偏好的差異性存在，則通過財政分權，讓地方政府提供地方公共產品更符合帕累托最優。

（二）地方資本型公共產品供給事權匹配負債籌資財權

馬克思認為，“假如必須等待積累去使某些單個資本增長到能修鐵路的程度，那么恐怕直到今天世界上還沒有鐵路，但是通過融資這個事很快就能實現?！苯⒃谫Y本型公共產品本身特性的基礎上，迪策耳（1855）反駁了古典經濟學的公債負效應理論，即將公債孤立地看作是政府籌集經費、獲取收入的一種行為，忽略了公債是為了進行公共投資支出這個事實。Tiebout（1956）、Musgrave（1959）、Oates（1972）、Wildasin（1996）、deMello（2000）認為在分權化的財政體制下，城市化快速推進，稅收收入和其他收費收入增長有限，地方政府通過借債為公共支出進行融資行為必然增加。馬特斯·安德森（Ma ts Anderson，2001）、Remy Prudhomme（2001）、Bahl（2002）等則進一步對地方政府融資負債進行研究，認為城市基礎設施融資渠道多樣，但通過市政債券在內的借貸融資渠道應不斷擴大，同時應根據公共產品的特性決定其融資方式。

自20世紀70年代開始，部分學者從實證角度，檢驗資本型公共產品供給與負債汲取行為的匹配關系。Oates（1972）通過回歸分析，發現一個地區的住房價值、財產稅和資本型公共產品供給密切相關，因此政府可通過相關稅收資本化或負債來籌資。以印度郊區改造為例，Jain（2003）認為只有讓地方政府擁有相應的財政與融資權力，才能切實承擔起相應公共產品的供給責任。在融資上，地方政府可利用保險公司、投資機構、銀行，甚至可以發行相當的免稅債務來籌集地方公共產品基金。Kirwan （1989）、Antonio Estach（1994）等世界銀行專家就把市場、競爭、商業化原則以及私人部門參與等因素引入投資供給研究，從而大大拓寬了資本型公共產品提供的主體與負債融資渠道研究?？扑?、德姆塞茨、沃倫（1974）等通過對現實中資本型公共產品私人提供的案例進行研究，認為公共產品生產和供應既可以由私人來承擔，也可由公共部門來承擔，而地方資本型公共產品具有天然的聯合融資供給特征。

（三）資本型公共產品供給效率取決于負債財權約束機制

隨著對資本型公共產品生產與提供的可分離屬性的關注，學者認為，相對于稅收，政府負債融資在政府資本型項目投資方面更具效率，這是因為公債的償還性，對資本型項目投資起到直接的約束作用。斯帝格利茨（1998）認為市場失靈是政府進行干預的重要基礎，但這并不意味著需要政府直接進行生產，他和薩平頓（Sapongton）提出了“私有化基本定理”，即在某些特定情況下，社會目標可通過私人生產去實現。巴羅（1974）用數學推理證明了為政府支出籌措資金采取稅收和債務等價，當面臨支出暫時的急劇增加，舉債融資能更好地消除高邊際稅率帶來的扭曲成本。布坎南（1987）認為公債較之于稅收更具有公共選擇的空間，政府舉債應當被限制于只對預期可以產生長期利益的公共工程提供資金。斯蒂格利茨（1993）的研究則表明，政府為供多年使用的道路、學?；蚬I項目融資而舉債，并不影響“未來的經濟產出水平”。Swianiewicz（2004）、World Bank（2004）認為地方經濟發展過程中，通過負債融資為公共項目投資提供資金，相對于稅收，會更加降低公共服務的運營成本，促進公眾對地方政府投資行為的問責，這較之于來自上級政府轉移支付的資金具有更大的約束性。世界銀行（2003、2004）分析了發展中國家基礎設施融資問題，認為發展中國家基礎設施融資體制應“向市場為基礎的體制轉變”，在現有體制下，深化國內資本市場，以便它能更有效地、可靠地為基礎設施融資服務。

盡管地方政府負債融資財權是確保地方資本型公共產品供給的重要前提，但是由于收入和支出分權邏輯的差異性，西方學者認為地方財政負債融資會形成地方政府間“財政不平等”（Martinez－Vazquez，2001），而若地方政府負債規模不體現在預算中，聯邦（中央）政府的轉移支付，會產生國家公債的 “公共池資源”（Ostrom，1990）和“預算約束軟化”（Kornai，1986）問題，這會激勵地方政府進行過度借款和財政支出，而較少關注融資項目質量。但部分實證研究發現，禁止地方政府借款的國家中，地方政府的平均債務水平更高（Von Hagen＆Eichengreen，1996），雖然主要表現為隱性債務。Hana Polackova Brixi（1998）將這種融資隱性風險分成四個方面，并系統分析其對政府財政構成的巨大威脅。通過對歐洲一些國家經驗的總結，Rattso（2002）發現通過政府間體系的合理債務分權，有助實現有約束的支出管控。

二、我國對地方政府融資負債的相關研究

近年來，隨著地方政府通過融資平臺負債汲取的興起，我國理論界也紛紛展開了對地方政府融資負債的相關研究。

（一）地方融資平臺是地方政府負債汲取的重要載體

隨著地方政府融資平臺的興起，地方政府融資平臺被界定為地方政府負債融資的載體，其實質是地方政府的間接負債融資行為，由此產生地方政府債務風險。巴曙松（2009）、李穎穎（2010）、封北麟（2010）認為地方融資平臺負債是地方政府主導下的負債行為，地方投融資平臺是地方政府投融資的工具，這種負債行為大部分通過地方土地資本化、政府支出資本化和特許權資本化方式的負債汲取，需要地方財政償還或擔保，形成政府“直接債務”或“或有債務”風險。由于地方政府債權債務關系變成由 “地方政府－融資平臺—銀行和資本市場”的間接隱性負債關系（時紅秀，2010），馬慶琰、蔡麗平（2010）認為這將會導致經濟加速回暖的“后危機時代”。

巴曙松（2009）、高進水（2009）則認為融資平臺雖以政府為依托進行負債汲取，但其主要經營活動是將融入資金投入到市政建設、公用事業等公共項目。而融資平臺負債汲取后投融資管理分散，缺乏一個獨立的部門來對此種行為進行監控（趙優紅，2010），由于地方政府身份、職能和行為的多重性，從而在具體的負債汲取與投資過程中違背經濟規律，過多地運用行政命令以及計劃性指令，從而出現資源配置效率低下（蕭楠、孫向東，2011），并且過多地依賴國有銀行負債汲取，使得金融調控工具背離市場化改革目標。

（二）地方政府融資負債汲取產生的原因為制度外生

現有研究，將地方政府融資負債汲取行為的產生歸為現行制度外生產物，主要分為綜合性原因、貨幣政策原因和財政原因。如周其仁（2011）認為地方融資平臺債務的快速積累，是匯率制度下貨幣被動超發、轉型期政府與國企的超強信貸能力、目前的土地征用制度綜合聯系的結果。也有學者認為計劃經濟的歷史遺留導致政府機構過大，地方政府在市場經濟下的新增支出只能通過融資負債來實現（馬昊，2010）。周飛舟（2006）指出在現行體制下，財政分權不能構成地方政府發展經濟的全部激勵，在中國，地方政府官員不僅是“經濟參與人”，也是“政治參與人”（周黎安，2007），相對來講，職業生涯中的晉升或淘汰成為其關注的重點（周雪光，2005），相對于短期內通過攤派或加征稅費，通過負債來實現資源密集型政績，是一種較佳的策略選擇 （馬駿等，2005）。

地方政府融資負債產生的貨幣政策原因方面，陸磊、李世宏（2004）指出，由于區域經濟增長的動力驅使，地方政府天然具有干預國有銀行信貸的沖動，在我國金融集權化下，國有商業銀行的信貸成為地方政府的 “公地”，難以避免過度“放牧”現象；吳永球、陳永麗（2006）通過對我國宏觀金融數據的統計分析，認為我國信貸資金分配中非市場因素仍居主導地位，而地方政府融資平臺是非市場因素中的重要元素；沈明高、彭程（2010）、魏加寧（2010）、Azuma＆Kurihara（2011）認為受國際金融危機的影響，我國從2008年起的貨幣寬松政策，為地方政府融資平臺項目融資提供了空間。

而對于地方政府融資平臺負債汲取行為產生的財政原因，平新喬（2009）、劉尚希（2010）認為分稅制改革后，地方政府財權與事權不對稱，為有效履行事權，地方政府自然通過債務融資來籌集相關公共資金；勃蘭特 （2009）、陳柳欽（2010）認為因《預算法》中規定地方不得舉債，通過組建融資平臺就成為重要的理性策略選擇；高進水（2009）認為增加可控財力動力因素，進一步推動了投融資平臺的發展。

（三）地方政府融資負債汲取規制取向存在分歧

賈康（2010）、仲旭（2009）、楊帆（2009）等側重于研究地方融資平臺的效用而淡化其風險，認為投融資平臺解決了基建投入資金瓶頸問題，是投融資體制的創新，有利于促進地方經濟的發展，宜疏不宜堵王國剛（2012）也指出，對待地方投融資平臺的債務風險，不能僅注重債務規模而不討論其資產投向。封北麟（2010）指出和各預算單位項目相比，融資平臺的資金抗風險能力要大很多，有助于實現地方政府公共建設職能的市場化運作。另一些學者認為當前在債務規模、平臺管理和融資渠道上存在較大風險，需加強控制。周小川（2010）、陶雪（2009）、許成鋼（2010）、魏加寧（2010）等認為當前以未來土地和收費作為杠桿的地方政府融資，高度依賴于中央宏觀政策，這將會產生較大風險。

關于融資平臺負債汲取行為的規制問題，形成行政與市場規制兩種取向。一部分學者主張通過行政規制，約束債權債務人雙方行為，如巴曙松（2010）強調央行應對商業銀行給予地方融資平臺新增貸款進行嚴格控制，從而達到控制風險的目的。劉尚希（2009）提出通過實行“轄區財政”平衡責任目標機制，約束地方政府通過融資平臺的負債汲取行為。賈康（2010）、高自強（2010）、劉煜輝和張櫸成（2010）、時紅秀（2010）、魏加寧（2010）等認為應在先摸清地方隱性債務的基礎上，實現公開地方債務信息，強化財政問責機制，加強金融監管方式。還有一部學者提出區分地方政府投資責任，將融資平臺置于市場之中，建立市場規制。陳健（2007）、許成鋼（2010）認為應該進一步深化政企分開體制改革，轉變地方政府直接投資管理的理念，剝離地方政府對市場競爭經濟活動的參與行為，通過投融資平臺資產證券化，剝離平臺對地方政府的行政依賴，拓寬資金來源渠道，引入市場外部監督，實現風險控制（張志暹、董麗、陳宇峰，2011）。

三、地方政府融資負債的差異性比較

我國地方政府融資平臺負債汲取行為，從表面上看，是地方政府通過融資平臺的一種制度外負債融資行為，但實質上，卻體現地方政府資本型公共產品供給的職責與權限的邊界問題。因此，對于負債汲取的風險界定，離不開對地方政府與資本型公共產品投資事權的相關分析。通過對比分析，可見我國在地方政府融資負債的研究上，與西方存在差異，主要表現在：

（一）忽略資本型公共產品供給是地方政府負債融資的內生因素

地方資本型公共產品是地方公共產品的重要組成部分，主要表現為政府投資事權。在日常經濟生活中，從地方公共產品供給的成本組成上，可分為資本（密集）型公共產品和勞動（密集）型公共產品。資本（密集）型公共產品主要表現為當期資本投入大，受益期分攤在后續期，存在效應外溢與成本補給方式的非對稱性。從供給實踐看，城市化進程中的基礎設施建設投資屬于此類公共產品，如水、電、氣、道路、橋梁、文化園林設施等。

城市基礎建設是城鎮化的基石。近十年，我國城鎮化每年大約提高一個百分點，并在2011年首次超過50%，根據“十八大”發展目標，估計到2020年，我國城鎮化的比例將超過60%，城鎮化率每提高一個百分點，就需要新增基礎建設投資12600億元。據國務院發展中心研究表明，英國城市化水平由17%提到50%以上，經歷了101年 （1750-1851）；美國城市化水平由40%提到75%，經歷了90年（1900-1990）。在城市化進程中，西方國家一般通過兩種方式實現基礎設施公共產品提供的融資，一種是通過發行城市市政債券，信用擔保公司擔保，吸引社會資本參與到城市建設中的模式，以美國最為典型；另一種是通過中央政府統一負債融資，然后直接投入到地方政府投資建設中，以日本最為典型。

相比之下，我國缺乏對地方政府資本型公共產品供給事權研究，忽略城鎮化進程中地方資本型公共產品需求因素。根據奧爾森的集體行動理論，一個擁有眾多異質個體的龐大集團，難以實現統一的集體行動，但如果存在一致的集體利益，且存在有效的選擇性激勵機制，則大集團是可能存在集體行動的。地方政府投融資平臺成為地方政府當前一種普遍選擇，顯然，在城市化進程中，確保資本型公共產品供給，是其中重要的內生激勵因素。

（二）缺乏地方政府負債融資財權與地方政府投資事權匹配研究

區別于稅收，地方政府負債被認為是地方投資項目融資事權匹配的籌資手段。這是因為，地方資本型公共產品雖在空間上具有固定的效應范圍，但從時間上，效應的后溢性會造成公共產品成本補給方式的非對稱性，收益與成本在當期內偏離。國外的相關研究側重于將地方政府負債汲取與地方資本型公共產品供給聯系起來，強調負債汲取是保證資本型公共產品供給的重要前提。通過相應的財力與財權安排，確保地方政府的投資事權，是西方國家財政分權的通行做法。在西方分級財政體制下，地方政府財權中均包含相應的舉債權，這是由于地方公共產品的不同性質屬性決定的。

在我國當前的城鎮化進程中，地方資本型公共產品存在需求擴張效應，這決定了實行財政分權體制的我國也存在資本型公共產品供給與負債汲取的相互制衡問題。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》明確鼓勵通過市場融資來實現相關可收費項目公共基礎設施的投入，將交通運輸中的公路、水運，城建中的供水、道路橋梁、其他城建項目以及社會事業投資事權明確為地方。但與此同時《擔保法》第8條規定：“地方政府不得發行地方政府債券?！薄额A算法》第28條規定：“地方各級預算按照收支平衡的原則編列，不列赤字?！庇纱?，地方政府基礎設施投資事權與財權不匹配。

（三）割裂地方政府的投資而關注地方政府負債風險

對于負債汲取行為的規制，離不開對地方政府通過融資平臺負債汲取背后的地方資本型公共產品供給事權的分析。割裂投資支出而單獨分析負債風險，難以從根本上解決負債風險問題。國外的相關研究關注負債籌資的償還性直接對資本型公共產品投資起到約束和控制作用，為了保證政府資本型公共產品提供的效率性，建立相關規控機制，將政府負債收入與資本型公共產品支出納入地方政府預算中，反映收支間均衡關系。因此，從財政分權的角度，中央（聯邦）政府通過相關負債財權劃分、負債規模、程序等制度，規范地方負債融資和投資行為。

相比之下，國內相關研究的主要關注點在融資平臺負債汲取行為的非規范性和風險性上。當前，我國受現行財政體制的約束，地方政府通過融資平臺間接負債汲取行為，屬于體制外非規范收入，缺乏政府負債與項目投資收支對應機制，由此會產生體制內償債能力風險。但地方政府負債風險最終取決于政府投資行為，因此這說明我們仍需要進一步立足于從地方資本型公共產品分類及有效供給角度，分析地方政府投融資平臺的債務汲取行為，探索有效規制之策，防范相關風險。

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（責任編輯 明 篤）

F832．4

：A

：1001－862X（2013）04－0027－005

國家社會科學基金資助項目：地方政府融資平臺負債汲取行為及其規制研究（12cjy107）

管治華（1976—），女，安徽阜陽人，講師，博士，研究方向：地方財政理論與制度；蔣長流（1967—），安徽岳西人，教授，博士生導師，研究方向：宏觀經濟與企業發展環境研究。