網絡輿論監督權與行政管理權沖突的化解*
——以行政自制為解決思路

郭莉

（南昌航空大學文法學院，南昌 330063）

——以行政自制為解決思路

郭莉

（南昌航空大學文法學院，南昌 330063）

網絡輿論監督與行政管理互為客體的屬性決定了網絡輿論監督權與行政管理權沖突的必然性。公民權利與政府權力二元對立是傳統沖突化解的一個理論預設，行政自制對于突破二元對立理論思維提供了一種新思路，它關注政府與公民之間的互主體關系，以及與網絡輿論監督價值取向的同一性，并強調沖突化解機制的制度化。

網絡輿論監督權；行政自制；行政管理權；二元對立

2012年，網絡輿論監督再次發揮其權力監督功能的同時，也對政府的網絡的治理提出了新要求，如何解決行政管理權與網絡輿論監督權的沖突問題，考驗政府的智慧。行政自制對于突破傳統基于公民權與行政權二元對立理論的沖突化解思維提供了一種新思路。

一、互為客體的網絡輿論監督與行政管理：沖突產生的必然性

網絡輿論監督與行政管理互為客體的屬性決定了網絡輿論監督權與行政管理權沖突的必然性。

（一）互為客體的網絡輿論監督與行政管理

網絡輿論監督是輿論監督的一種新形式，權力制約視角下的網絡輿論監督是公民以互聯網為輿論集合平臺，對公權力及其行使者進行監督的活動，是公民行使網絡輿論監督權的活動。輿論監督最本質功能就是對公權力和公共事務進行監督和制約，網絡輿論監督權作為一種權利從本質上反映了輿論監督在憲政上所具有的核心價值，它體現了權利對權力的制約。按照權利制約權力理論，除了恰當劃分公、私領域，設定公權力不可侵入公民權利的邊界以制約國家權力外，根據“委托—代理”理論，公民還被賦予監督國家權力的權利。權利對權力的監督有其正當性、合理性和針對性，符合權力來源與設定宗旨，這決定了行政管理活動必然處于客體的地位。

2012年，隨著 “表哥”、“房叔”、“不雅書記”等一批官員查處，網絡輿論監督的“正能量”再次引發人們的強烈關注。但是，十分“給力”的“網絡輿論監督”，其實也是把“雙刃劍”。由于網絡言論的低成本風險以及相對較弱的信息過濾機制，在網絡輿論中個人的理性往往被情感所左右，特別在真偽難辨的信息以及有意制造的政治流言和謊言面前，網民的判斷能力是有限的。“網絡群體極化”、“網絡暴力”、“網絡輿論審判”、“網絡惡搞”、“網絡黑客” 等現象，“數字鴻溝”、“網絡推手”、“網絡水軍”、“五毛黨”等的存在，使得網絡輿論在極大程度上面臨著被操縱或被綁架的風險，輿論造勢愈演愈烈，人們對網絡輿論民意的代表性、真實性、利益性等問題的爭議從未間斷。因此，網絡輿論監督并不完全具有正向價值，有其不可避免的局限性，有的甚至蘊涵著相當大的社會穩定風險。正是基于以上原因，對網絡輿論監督進行管理控制已經成為現代社會的基本共識，為了維護公共秩序及公共利益，國家必須對網絡輿論從法律上、技術上、思想上進行控制、利用、引導等一系列的管理活動，這種管理活動決定了網絡輿論監督的客體地位。

（二）網絡輿論監督權與行政管理權沖突產生的必然性

沖突理論認為，在社會或組織的正常運轉過程中，每一個個體參加者和他所在的團體總是努力實現自己利益的最大化，其結果不可避免地帶來了沖突。公民權利與政府權力分屬不同的權力（利）系統并遵循不同的發展邏輯，二者在行使主體、法律地位、運行方式、社會功能乃至目標函數和行為指向等方面均存在明顯的差異，而差異本身就是矛盾。更重要的是網絡輿論監督作為一種新型的監督形式擁有了傳統輿論監督不可能實現的話語權，這種話語權具有解構傳統權力結構的功能，它削弱了權力在信息傳播中的掌控能力，影響著國家機關活動的方式，它要求政府治理模式的創新，重塑公民與國家機關的關系。但創新是一個艱難的過程，網絡輿論監督對原結構的解構和行政權原結構在網絡中的慣性運作，必然會導致權利與權力的激烈沖突。在網絡治理過程中，雖然網絡輿論監督的政治功能得到了多數國家的肯定，但也受到了來自權力自利本能的排斥，政府運用行政權力通過刪帖、屏蔽、過濾等方式消除對自身不利言論的行為在輿論監督的管理中最為常見，這些簡單粗暴的管理方式影響了網絡輿論監督功能的發揮，也導致了公民與政府之間的信任關系的破壞和情緒的對立，這種信任關系的破壞和情緒的對立甚至影響到政府的其他管理手段的實施。

以網絡實名制為例，公民基于對權力的懷疑和不信任，網絡實名制即使本意在于通過真實姓名進行身份認證，促進網絡用戶自律，維護正常的網絡秩序，但在網民眼里，行政機關通過網絡實名制規定公民網絡發聲的條件就可能成了政府限制言論自由的手段和對公民隱私權的侵犯，這顯然是由于缺乏信任而導致的情緒性沖突。

二、公民權利與政府權力二元對立：傳統沖突化解的一個理論預設

網絡輿論監督與行政管理的關系，實質就是公民權利和政府權力的關系。西方思想史上的自由主義憲政論者把二者的對立絕對化，由此陷入二元對立的思維模式。這種二元對立的思維定勢導致在解決二者沖突時也走向極端。

（一）歷史上政府與公民的兩種關系模式

歷史上，圍繞政府與公民的關系可以分為兩種模式，即“國家至上論”和“市民社會至上論”。在“市民社會至上論”這一理論流派看來，國家權力源自于人民，人民既是“委托人”也是“裁判者”。人民通過契約將部分權力讓渡給國家，主要目的是保護私有財產，國家扮演的是“守夜人”的角色。這種模式強調大社會、小政府，認為社會有自生秩序和自治的能力，公眾完全可以自主管理，國家則被視為一種“必要的惡”，如無必要，它的權力不應該增加。而且出于對國家機器的防范，國家對公共輿論的干預被視為非法，國家被視為表達自由的敵人。在此種模式中，公眾輿論對于以國家為核心的公共管理主要起監督作用，而國家機器的行政管理力量則不應對公共輿論有所作為。與“市民社會至上論”相對的是“國家至上論”。“國家至上論”對市民社會的自治性表示懷疑，認為“市民社會是私利的戰場，是“一切人反對一切人的戰場”。要克服這種非正義的缺陷，只有訴諸于一個外在于社會的但卻是最高的公共機構，也就是國家。他們認為，國家的本質是公共利益和個人利益的結合，國家的目的在于普遍利益或公共福利，國家代表著倫理精神發展的最高階段。在這種模式下，強調國家對公共輿論的干預，自生自發于社會的公共輿論成為政治國家必須加以控制的力量，宣傳機器則成了國家進行意識形態統治的重要工具。

不同的理論解決沖突的思維模式也不同?！皣抑辽险摗闭J為社會整體高于或優先于個體成員，公共利益價值高于個人利益的價值，發生沖突時，堅持公共福祉原則，權力有優先實現的價值?！笆忻裆鐣辽险摗眲t認為公民個人的權利具有至高無上的價值和絕對的優先性，發生沖突時堅持權利本位主義，即使以公共利益的名義，也必須根據法益均衡原則、必要且最小限度原則等予以限制。“國家至上論”和“市民社會至上論”都具有部分的真理性，但又都具有自身不可克服的缺陷。

（二）二元對立理論思維解決沖突化解的缺陷

“國家至上論”和“市民社會至上論”雙方形成了相互對立的觀點和立場，而這種對立又是以公民權利與國家權力二元對立為理論預設的。二元對立的理論預設將政府與公民置于對立的兩端，使二者形成一種對抗關系，表現在處理沖突的方式上也是對抗式。

當沖突發生時，如果采用對抗的方式解決沖突，在社會權力總量保持不變的前提下，力量向其中任何一方的傾斜都可能帶來災難性的后果。如果公民權利過重，政府權力畸輕，那么，在公民權利過分張揚的情況下，自由主義、無政府主義的泛濫將會導致社會崩潰；反之，則可能導致政府權力過分集中甚至被濫用，進而排斥民主和法治，形成專制社會。因此，公民權利與政府權力，單向度地強調其中的任何一方都有失偏頗。

傳統上將權利與權力的關系看成一種此消彼長的對立關系，忽視了二者價值暗合所帶來的一致性。公民權利與行政權力作為相對矛盾的對立體，任何一方無限的擴張與膨脹，都將影響二者平衡關系的形成，最終損害雙方的利益。以互聯網為代表的新興媒體已經推動中國社會進入“大眾麥克風時代”，政府輿論管理不可能完全沿襲對傳統輿論管理的方式，傳統壓制式行政管理模式，與消極的二元對立理論相對應，這種壓制型的管理模式已因無法適應網絡時代的要求，網絡輿論監督與行政管理之間的沖突往往是由政府單向、線形的傳統管理思維所導致的。網絡發展帶來的開放性削弱了政府通過控制媒體來控制輿論的能力，壓制的管理模式反而容易導致網民情緒性的對抗。

政治實踐證明，采用對抗的方式解決權利與權力的沖突，并不是一種明智的選擇。中國是一個有著深厚整體主義思想的國家，在公民權利與國家權力關系的處理上，更趨于“國家至上論”，但沿襲對傳統媒介的控制方式對網絡輿論進行治理顯然是不可行的，完全采納西方國家“權利至上”也不可能。網絡民主參與興起背景下的政府治理模式的創新要求在處理網絡輿論監督與行政管理沖突時，必須走出二元對立的思維模式，在“對抗正義”外獲得平衡。

三、行政自制：走出二元對立思維化解模式的新思路

行政自制，是行政系統或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列內設機制。行政自制為解決網絡輿論監督權與行政權力的沖突，實現二者之間的平衡與和諧提供了一種新思路。

（一）政府與公民互為主體關系是走出二元對立思維的基礎

網絡輿論監督與行政管理互為客體，從另一方面也意味著二者互為主體關系，二者具有關系的共存性和價值的一致性?；橹黧w關系涉及哈貝馬斯的主體間性理論。主體間性是主體間的共在，由于強調主體間的共在關系，處于共同主體中的個體主體性，是一種既可能由于其他個體主體性而得到加強，也可能由于其他個體主體性而受到制約的主體性。這樣的個體主體既要時時意識到自身作為主體的存在，又要處處顧及到他人作為主體的存在，協調好主體之間的關系。

主體間性理論對于行政自制具有理論支撐和拓展作用，行政自制又為主體間性理論現實生成提供了一種技術方法。主體間性理論與行政自制理論具有契合點，它們都強調主體自我控制，自我約束，雖然行政自制沒有強調主體的共在性，但暗含了這種價值追求。當前行政自制被學者所關注就在于它獨特的行政民主、行政服務、行政和諧的價值功能。主體間性理論將行政自制的視野從“自我”拓展到“自我”與“他人”共在關系上，從而將行政自制從自我監督的功能拓展到外部監督關系上來。它要求政府與公民以“共存主體”來確立目標采取合作行動，建立相互信任和相互依賴關系。它強調的是主體間的合作，而不是對立。當然這種視角的轉移并不是否認矛盾和沖突，而是在沖突發生時，不是根據二元對立理論的預設來確定權利必優于權力或者說權力必優于權利，而是通過強調主體內在一致性的基礎上處理權利與權力的關系，改變運用對立思維在處理公民權利與國家權力時導致畸輕畸重、顧此失彼的狀況。主體間性理論為政府與公民關系的重構提供了方向，有利于實現公民與政府之間的主體關系，保持公民權利與政府權力之間適度張力的平衡。按照主體間性理論，權利與權力的平衡是公民與政府談判、協商乃至必要讓步的結果，這一結果依賴二者之間的良性互動。而實現二者之間的良性互動，當前處于強勢地位的行政主體的態度就非常重要，因此，行政自制為主體間性的現實生成提供了一種技術方法。

（二）行政自制對二元對立思維的突破

行政自制對于網絡輿論監督和行政管理二者關系而言，其核心理念在于：基于公民與政府互為主體的平等關系，要求政府以合作的態度，尊重公民的主體地位，正視網絡輿論監督與行政管理的沖突，對自身權力采取自省的態度，在自我約束中主動接受輿論監督，在沖突中尋求妥協與合作。因而行政自制突破了基于行政機關最容易侵犯權利、更容易濫用權力這樣一種既定預設觀念下的二元對立思維模式。權力監督也從強調外部監督制約的視角，轉向關注行政主體主動的自我約束和控制，并與外部監督之間形成相互聯動、協調一致的關系。

由于我國長期地、過多地強調國家權力而忽視公民權利，導致政府權力強公民權利弱，在權力與權利的失衡情況下，要走出公民權利與政府權力二元對立關系，實現二者平等對話、和諧互動的關系，處于強勢地位的政府自身的態度非常重要，政府對網絡輿論監督的態度應當是“自省而非抵觸或回避”。行政自制體現了這種自省精神，它在規范和約束行政權，預防和阻止行政權的違法設立、違法行使或不當行使，及時遏止、消除行政權對公民、法人或其他組織造成的損害或不利影響方面與網絡輿論監督的價值具有同一性。行政自制向公民傳達一種主動向“善”意愿和樂于與公民合作并接受監督一種友好的、不懷敵意的積極姿態，并使公民監督成為促進行政權力健康運行的建設性力量，而不是作為一種對抗性力量予以排斥。網絡輿論監督通過行政自制有效地融入到行政管理活動中，形成兩主體之間相互作用、交互影響，彼此滲透的關系，共同構筑成一個相互關聯的防止權力異化和保障公民權利的關系結構，當然這種關系結構還需要一系列制度機制的保障。

（三）行政自制化解沖突的制度保障體系

行政自制既需要行政機關有自我控制的熱情，更需要發揮制度的優勢。這需要從尊重與落實公民的知情權、參與權、表達權與監督權的立場出發構建一種對公民監督權尊重和回應的制度保障體系，這種制度保障體系在網絡時代包含了更多信息元素和網絡技術特點，具體而言：

一是信息公開制度。網絡輿論監督權的實現需要一些基礎性權利作保障，表達權、知情權、參與權必不可少，這些權利決定了監督權的效能，影響到監督權行使的廣度、深度、力度。而公民的知情權、表達權、參與權和監督權必須以充分占有信息為基礎。我國已經制定了《政府信息公開條例》來保障公民的知情權，但是立法的不足使得政府在信息公開方面仍享有較大的自由裁量權。比如，陜西省政府曾以“申請事項不屬于政府信息公開范圍”為由，拒絕公開陜西省安監局原局長楊達才在任陜安監局局長期間的工資收入信息。這個回復引發了輿論及相關專家質疑，官員的財產公開公示制度再次成為輿論的焦點。在法律沒有明確規定的情況下，官員工資根據《政府信息公開條例》是否屬于應公開信息，政府與社會形成兩種截然不同的觀點。在法律不健全或賦予行政機關較大自由裁量權的情況下，行政機關應從行政自制出發，決定信息是否公開。因為行政自制意味政府在解決公民的知情權和政府信息公開的限度問題上，公開什么、以何種方式公開、公開的范圍不能從自利的角度出發，而是從有利于公共利益，有利于滿足公民知情權和防止權力尋租的角度出發，體現政府信息公開的誠意和主動性，改進政府信息公開制度，創新信息公開的形式，主動接受公民的監督，打造一個透明陽光政府，并通過增進公民對政府的了解和信任來預防和化解二者的對立，避免因信息不暢通而導致網絡輿論監督危機的發生。

二是政府與公民之間的溝通制度。建立政府與公民之間持續有效的溝通制度機制，體現了政府對公民尊重和開放的態度。網絡輿論快速形成的特點對輿論引導提出了及時和交互的新要求。治理理論主張，共同體內部各成員通過持續不斷的對話、協商，充分交換信息，消除信息不對稱現象，減少機會主義危害;通過制度化的談判和政治妥協，達成共識，建立相互信任和相互依賴關系，共同承擔合作中的責任和風險;尤其是共同體成員要善于妥協，必要時應放棄一部分可以放棄的自主權，以維持必要的權力平衡，保證治理網絡良好運作，從而實現共同利益的最大化和社會可持續發展。網絡的快速發展使政府面臨著信息公開和快速回應公民需求的壓力，各國政府紛紛以電子科技、通訊技術和信息網絡的蓬勃發展為契機，創新工作方式。我國政府也開始高度重視網絡這一技術平臺，不斷加強網絡問政、政務博客、政府網絡新聞發言人制度、政府門戶網站等方面建設，并向縱深化、制度化推進。以政務微博為例，人民網輿情監測室發布2012年上半年政務微博報告稱，政務微博的開博數量整體上以月平均3500家的速度增長，相當于每天都有100多家新“官微”誕生。政府通過“紅頭”文件將這些方式予以制度化、規范化，暢通民意，建立公民的合法參與制度機制，加強政府與人民群眾的溝通，回應人民的訴求，疏解群眾情緒，并通過公民的制度化參與、對話來克服和轉化沖突關系，構建信任關系。

三是應對沖突的預警制度。預警機制就是指在問題產生或沖突爆發之前，以相應的方式警示人們組織運行可能出現問題，需要相關主體提前采取有效措施進行干預、疏導，否則就可能導致沖突發生。預警制度的目的在于要求政府及時、準確地把握和回應網絡輿論表達的核心訴求，及時總結自身存在不足，以避免同類情況的再次發生，它要求政府不應是網絡民意被動的接受者而是積極的參與者。網絡輿論監督要求政府注重行政行為過程的回應性、互動性、親民性，在行為方式上從壓制轉向注重引導、說服、吸引、合作、交流等“軟”權力行為方式的運用。因此很多政府將網絡輿情監測、網絡民意調查、網絡留言版、網絡投訴等方式制度化來收集民意，改進工作，預防危機的發生。

四是內外監督對接制度。建立內外監督的對接制度，這是世界各國的共同經驗。網絡輿論監督只有轉化為權力的效力才能對監督對象產生約束力，并使網絡輿論監督發揮其實質性作用。在網絡監督成功的個案中，基本都是通過公民公開披露、批評等方式引起公眾廣泛的注意，形成廣泛的輿論壓力，相關機關啟動監督機制進行調查和處理這樣一個運作機制來實現的。網民戲稱為被“秒殺”的原重慶北碚區區長雷政富，其不雅照被網絡暴露后63小時就被免職接受審查，與中共重慶市紀委及時介入不無關系，但并不是所有的網絡輿論監督中相關機關的介入和回應都這么及時和有力，因此人們更希望這種回應的速度和力度不只是個案，而應成為制度。它需要明確對接程序、工作職責及責任追究等內容來規范對接機制，使得這種對接由政府的隨意的反應，變成一種穩定有效的規范要求，并與網絡輿論監督形成良好的互動，這既是公民的期待，也是網絡法制需求。

五是公務員聲譽激勵制度。在網絡背景下，聲譽激勵能夠產生有效的激勵作用，促進公務員提升績效。比如，在互聯網上行政部門時常通過官方門戶網站宣傳和推廣行政價值觀，激勵其行政人員樹立正確的服務精神和理念進而建立一個良好的網絡聲譽并努力贏得網民較好的網絡評價，這就是一種聲譽激勵。網絡聲譽激勵是利用網絡環境的特殊性，發揮輿論道德評價的優勢，這種制度不僅能促使政府人員進行自我約束，而且為公民有序行使監督權提供了一個的合法有效的話語平臺。

［1］張志昌.超越二元對立：公民權利與政府權力新型關系探析［J］.陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2005，（6）.

［2］馬凌.公共管理與公眾輿論［J］.公共管理學報，2006，（2）.

［3］崔卓蘭，劉福元.行政自制———探索行政法理論視野之拓展［J］.法制與社會發展，2008，（3）.

［4］郭湛.論主體間性或交互主體性 ［J］.中國人民大學學報，2001，（3）.

［5］孟憲艮．人大監督制度運行失靈的原因與對策分析［J］．海南大學學報（人文社會科學版），2012，（5）．

［6］李典璋.網絡背景下行政權力運行機制創新研究［D］.湘潭大學碩士學位論文，2010.

（責任編輯 焦德武）

C912．63

：A

：1001－862X（2013）04－0148－005

國家社科基金項目《權力制約視域下的網絡輿論監督的法律規制》（12BFX027）和江西省社科規劃項目《我國網絡民主參與的行政法回應》（11FX07）

郭莉（1971—），女，南昌航空大學文法學院教授，主要研究方向：行政法。