新型農村社會養老保險法律制度完善研究*——以農民土地權益實現為視角

王祥軍

（安徽大學法學院，合肥 230039）

長期以來，我國農民普遍依賴土地、家庭等傳統養老方式，同時輔以政府和集體的養老救濟。但是，城鎮化的加速推進，老齡化社會的提前到來，使得傳統的養老方式無法保障我國農村老人的基本生存權。新型農村社會養老保險法律制度是現代社會保障體系中不可或缺的重要組成部分。《社會保險法》對新型農村社會養老保險的規定，僅是概括性、宣示性的，尚未有具體的法律保障農民養老保險權的充分實現。所以，必須制定關于農村社會養老保險制度的操作性法律規范，對義務主體、權利主體等根據不同情況作出不同規定，以完善新型農村社會養老保險義務主體的法定責任，并滿足新型農村社會養老保險權利主體的實際需求。

一、現狀與動因：農村土地的養老保障逐漸弱化

實際上，土地既是農民維持生計不可或缺的生產資料，土地收益又是農民養老儲蓄金的來源。對年老病弱、不善于農業經營而且也沒有其他額外收入的農民，只能依靠土地收益來生存，這就是土地的保障性功能，也是一種傳統的養老模式。根據我國土地權屬法律制度的規定，農村土地一般屬于集體所有，農戶只擁有土地使用權而無所有權。土地的保障作用主要來源于土地的生產經營，但隨著社會的發展和消費水平的不斷提高，農民的養老成本也在不斷增加，僅僅依靠傳統的土地生產經營是遠遠不夠的。2009年全國統計年鑒顯示，2008年底農村居民人均純收入為4760.62元，其中農業收入為 1426.96元，占到總收入的30.0%。2008年農村居民家庭平均每人生活消費支出3825.79元。這就充分表明，農民單純靠土地生產經營已經完全不能保障他們的日常生活所需，更無法耗費一定的經濟資源來解決家中老人的醫療問題。因此，現實中已不可能只通過土地來保障農民的“老有所養”，“土地養老”這一傳統養老模式的實際功能已逐步弱化。

二、表象與效應：農民土地權益對新型農村社會養老保險法律制度的影響

農民、農村、農業問題是我國經濟和社會發展的核心問題，而這三個問題的解決都離不開農村土地制度。土地是農村養老保障的基礎，新型農村養老保險制度的完善與創新，不應該是孤立于我國集體土地制度變遷之外的封閉體系，應該是建立在農村集體土地流轉制度背景下產生的高效率的農業經濟基礎之上，使農民獲得更大的物質財富，從而為在我國農村建立新型農村社會養老保險法律制度提供堅實的物質基礎，這對于實施和完善新型農村社會養老保險法律制度有著重要的作用。現實中農村集體土地對新型農村社會養老保險制度的完善和實施存在五方面影響：

一是由于初級農產品利潤低、耕地面積的減少和人口的增加，土地產出無法真正保障農民養老問題。農業生產面臨著自然風險和市場風險。一旦遇上自然災害，農業生產勢必會受到很大的影響；市場經濟下農產品完全處于市場競爭狀態，因此，農民依賴土地的收入難以有穩定預期。另一方面，由于我國是一個農業大國，農業作為國家的物質基礎，出于政治穩定的需求，對農產品價格也作了嚴格的限制，初級農產品利潤較低。依賴土地的農業收入只能夠保障農民的溫飽，根本無法真正保障農民養老問題。

我國農村人口眾多，耕地有限，依據我國目前的情況來看，不僅是人均耕地在減少，我國的總耕地面積也在不斷減少。土地作為目前農村人口尤其農民最基本的生產資料和生活保障，正在遭受嚴重挑戰。土地流轉的最終目的是為了解決土地拋荒，實現規?；洜I以提高土地生產效益，但是在現實中的土地流轉不規范，流轉中有部分土地并不是最終用于農業發展，而是變為非農用地，這就造成耕地總面積在不斷縮減。同時，加上人口數量的不斷增加，人均占有量會減少，從利益與成本方面進行考量，單靠一點點農地無法解決農民的養老問題。

由于農業收入較低，導致大部分農村人口流向城市或是另辟其他途徑，成為農民工或是兼業農民，只有年長者和年幼者留在家中，這也是目前我國比較明顯的空巢老人和留守兒童現象。農地大多被荒廢，老人自己沒有體力進行農業勞動，也沒有什么經濟來源，也只能靠子女貼補些零用錢，所以對于老人的養老問題，土地的作用越來越小。

二是由于社會養老費用的不斷提高和土地效益增長緩慢，土地提供的養老積累減少。養老費用的不斷增長也是農地養老功能縮減的一個重要原因。一方面，由于社會總體的消費水平的提高，導致了無論是農村還是城鎮的養老費用都在增長。老人處在生命的最后階段，身體機能逐漸衰退，生病在所難免，醫藥費用也是養老費用不可缺少的一部分。另一方面，與傳統的養老方式相比，現代養老不僅僅是只要解決好吃穿、住的問題，還包括休閑娛樂、通信、人情往來等，需要支付水電、煤或煤氣等費用。隨著社會的發展，現在需要養老保障的項目比30年前多出了2倍。標準也在不斷提高，以往可能一個月幾十塊錢就可以保障，而現在或許要還幾百塊才能保障一個月的基本生活。但是，在環保標準提高和氣候惡化的現實下，土地的生產效益增長緩慢，土地帶來的相對收入與生活水平及養老費用的提高相比不僅沒有增加反而降低了，農民的收入結構正在發生變化。這是土地養老支持程度降低的一個重要原因。從而，這直接影響了農民參保的繳費能力和參保的積極性，因為農民的收入主要用于即期消費，而少有結余用于未來的養老保障。

三是由于集體土地使用權的流轉不規范和土地農轉非補償不等值，農民的土地保障權益受到損害。集體土地使用權在轉移和征收過程中，盡管農民依《土地管理法》可得到相應的征地安置補償費，但補償標準并不是等價補償，更沒有體現土地對農民的養老保障價值。另一方面，由于缺乏必要的監督機制和相關法律制度的不完善，普遍存在土地補償和安置費沒有合理分配、利用的現象。征地補償方案主要是經由政府批準后實施，由于程序設計缺陷導致農民參與困難，征收補償方案不是通過土地的所有者或者使用者為了維護自身利益參與討價還價的過程來制定，這就使得現實中征地補償標準偏低，未能實現土地的等價征收，農民從土地農轉非中得到的利益是有限的，甚至遠遠不能替代該土地提供的保障作用，導致農民的土地權益受到損害。在集體土地所有權的大前提下，農民只有土地的使用權，在土地流轉時，農民真正得到的賠償只是流轉款中的一部分，要讓他們從中再拿出一部分繳納養老保險費以期保障將來的養老風險，往往是背離農民真實意愿的。并且，目前征地賠償金往往一次性賠付給農民，而農民在養老保險問題上往往是短視的，考慮眼前利益較多，考慮長遠保障較少，在新型農村社會養老保險中不少參保者更傾向于選擇較低繳費檔次、較低費率、較短投保年限進行投保。所以，盡管國家強調“多投多保、少投少保、不投不?！钡脑瓌t，但是中青年農民的參保意愿不足，老齡農村居民參保者較多，其他年齡段農民只要政策允許就傾向于不參保。

四是由于農村集體組織的經濟能力較弱，導致集體組織對新型農村社會養老保險的補貼存在困難。農村集體組織在維護農村穩定和農村經濟發展上起著重要作用，但隨著市場經濟的發展，農村集體組織面臨的問題也越來越多。家庭聯產責任制的實行，除了集體土地所有權以外，農村集體組織幾乎沒有什么集體財產。加上農村集體成員的責任心不強，無法產出更多的集體財產。它的積累基金大多來源于鄉鎮企業的創收，但就目前情況而言，鄉鎮企業無法提供穩定充足的資金來源。農村養老基金大多是通過政府資助累積的，集體組織幾乎沒有向農村養老基金注入經濟資源。另外，農村集體組織在提供的養老形式上，僅僅體現在“五保供養”上?？梢哉f，目前的農村養老建設等各個方面都超出了集體組織的承受能力。因此，在農村新型養老保險制度的建設中，集體組織對于養老金的補貼作用非常有限，如果要集體組織發揮其作用，就必須提升集體的經濟實力，使其真正成為提供基金來源的有力支撐。從農村的現實情況進行考量，集體組織在建立和完善新農保制度中的作用仍不可忽略。

五是由于城鎮化和農村剩余勞動力的轉移，農村社會養老保險法律關系主體發生分化。自從1958年以來，我國居民被分為城市人口和農村人口兩種不同的戶籍身份，并根據他們身份的不同，附著了不同的社會分工和社會待遇。古往今來，農民這個稱謂既代表了職業又體現了身份，具有兩種屬性。改革開放前，我國絕大多數農民仍然是以從事土地的農業生產作為主要生活來源，隨著城鎮化、工業化進程的加快，戶籍制度的改革成為必然。由于土地供養和保障人口的減少，農民的職業出現分化。隨著農村剩余勞動力的轉移，農民大規模涌進城市，這就要求改革農村養老保險制度以應對多樣化的社會變化。以依賴土地保障養老的程度及農民承受能力的不同來劃分，可以將農民分為純農業農民、失地農民以及農民工三類，這三個群體對土地養老保障的依賴和對新型農村社會養老保險權利義務的要求不同，不同類型的主體應當適用不同的養老保險。目前，我國并沒有將新型農村社會養老保險的主體細化，造成在實踐中制度的推行存在諸多困難。為了滿足不同群體農民的養老需求，建立一個既能保障所有農民的基本養老又能滿足各個群體農民差異要求的新型農村養老保險法律制度，已經是大勢所趨。

三、銜接與導入：農民土地權益實現與新型農村社會養老保險制度的完善

（一）法律關系主體：細分參保對象實現保障公平

農村社會養老保險的對象從原則上講是農民，即農村集體組織的成員，不能簡單地將在農村居住的人群列為農村社會養老保險的對象。在我國農業規?；洜I的趨勢下，擁有土地并主要從事農業生產的純農民，其養老保障主要依賴于土地的農業生產收入，但由于收入較低、積累較少、抵御社會生活風險的能力較弱，對新型農村社會養老保險制度有著更為迫切的保障需求。純農民所選擇的養老保險繳費檔次較低，需要依賴更多的政府補貼才能保障養老。所以，新型農村社會養老保險制度應向純農民傾斜，將其作為最主要的保障對象。對于那些雖擁有土地但主要在城鎮務工而非從事農業生產的農民工，其收入主要依賴在城鎮務工收入，同時又有土地收益，在身份上大部分屬于《勞動法》中的勞動者，《勞動法》和《社會保險法》已將他們納入城鎮職工社會保險范圍，其養老保險的繳費義務主要由用人單位承擔，并且養老保障水平較高。所以，新型農村社會養老保險對農民工養老保障的負擔較輕，在其參加職工社會保險時政府可不予補貼，而重點提高純農民的養老補貼；對土地被征收的失地農民來說，由于失去土地也就失去了生活來源，同時也失去了農民的主要特性，我國大部分地區都是將失地農民轉為城鎮居民，當然這和城鎮化下戶籍轉性不同，農民在城鎮化下的戶籍轉性是農民自愿，而失地農民的戶籍轉性是由于土地被征收而被迫的，所以失地農民應劃入城鎮居民社保。

（二）土地使用權流轉：健全機制提高土地保障功能

1．成立專門的土地流轉中介組織。目前，我國農村土地流轉制度存在著供需不匹配的現象，土地轉讓方找不到土地受讓方，土地受讓方也找不到土地供給方。土地流轉信息主要是靠鄰里、朋友、親戚之間獲得，信息比較閉塞，獲取信息的途徑較少，而這種信息不對稱的主要原因就在于缺乏信息供給的中介。因此，建立專門的土地流轉中介組織，可以為農民專門提供此類信息，有利于推動農村土地流轉的發生概率。同時，要對土地流轉中介組織進行規范管理，從而將土地進行市場化流轉，促進農村土地流轉制度的健康發展。讓市場決定流轉收益，真正的市場交易才能體現土地價值，通過市場的公平競價交易，土地的流轉收益才能最大化。

2．完善土地流轉的程序。農戶之間的土地流轉主要是通過私契約進行，并且大多是口頭協議，無論從流轉數量、流轉時間還是到流轉后成本的負擔，基本上都是私下的口頭約定。農村土地流轉既沒有正式的書面協議，也缺少專門的組織機構，很容易造成糾紛，雙方的合法權益都無法受到法律保護。因此，健全農村土地流轉制度不僅僅是建立專門的土地流轉中介組織，更重要的是完善土地流轉程序。只有這樣，才能確保整個制度能夠健康、持續發展。要規范土地流轉程序：首先，加強土地的測量工作，精確土地的面積，減少事后雙方為土地面積而發生的矛盾。其次，對土地價值進行準確評估，規范的估價程序對提高土地流轉的交易效率與降低土地流轉的交易成本是關鍵要素，對土地估價不準，不論是哪一方的利益都有可能受到極大威脅。這就要求將我國土地流轉評估資格認證、評估機構資質認定和收費標準、土地流轉價格評估的基本原則和程序與操作方法以法律制度形式確定下來。最后，加強對土地合同管理等配套法律制度的建設，并提供相應的社會化服務，保證農村土地流轉制度的可持續發展。

3．加強土地流轉的監督。要強化土地流轉市場的監督管理，以提高土地流轉的市場化程度和透明度，規范交易行為，防止腐敗滋生，就要完善土地流轉法律體系，規范土地流轉的法律程序，將土地流轉主體、流轉客體、流轉價格、流轉程序和征地后補償統一納入到法律框架中，保障土地依法進行有序流轉。

（三）土地征收補償：提升標準以提高農民參保能力

1．明確補償標準。為公共利益而征收農民土地的，應按完全補償和多元補償原則，以市場價格對失地農民進行補償，對農民的房屋等私產征用的補償也應確定計算標準，只有這樣才能保障失地農民的基本生活以及養老需求。以土地市場價格進行補償是完全補償原則的體現，就是根據被征地農民的全部被征收損失并充分考慮對被征地農民生存和發展利益的長遠影響，來確定補償的具體數額。在補償形式上采取符合被征收主體意愿的多元化補償方式。對失地農民以土地市場價格進行補償，這也是發達國家所普遍采用的補償方式。例如，日本《土地征用法》規定，征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率；英國《都市與鄉村計劃法1962年修正案》提出被征土地按市價補償（包括被征土地價格和毗鄰土地損害補償）；法國征地補償以協議價格為準；荷蘭征地補償地價考慮土地未來預期收益。在部分國家，法律規定對失地農民的補償往往超過土地的市場價值，以保證失地農民原有的基本生活水平不降低。另一方面，為保障失地農民的基本生活，長遠來看，為解決失地農民的養老問題，應該逐步提高征地補償標準。具體而言，一方面，土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際情況；另一方面，農民征地補償費全部進入社保預算，將城區最低生活保障金作為失地農民的最低生活保障金，提高現行的補償標準。因為失地農民是特殊群體，已經失去土地這一最重要的保障，僅僅以農民的最低生活保障已不能保障其基本生活，所以，提高征地補償標準勢在必行。例如，河南省已將補償標準上調至20%，這充分表明各地方都逐漸認識到了提高補償標準的重要性。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。

2．改革征地補償程序。現行的農村征地補償程序缺乏規范性和公平性，在農村土地征收過程中，只有遵守相關法律程序，才能真正保障農民的權益。在征地補償過程中要嚴格履行法定程序，特別是要保護被征地農戶的知情權、參與權、選擇權等。在以往的征地過程中，政府常常只是與集體進行談判，即使具體到個人，也只是與村中握有一定決策權的干部進行交涉，無法做到與被征地農民進行有效溝通。所以要改革現有的征地補償機制，建立第三方介入的征地補償程序以制約強勢政府的因素，征地補償中的第三方介入主要是指在征地補償的各個環節引入中立的第三方機制，以保障征地補償的合理性。同時讓農民參與到征地補償的全過程，改變過去征地補償方案完全由政府單方面制定、在造成既成事實之后再告知農民的的行政習慣。農民作為與被征收土地的直接利益相關者，應該積極參與到征地補償金額、補償方式等具體問題的議價過程，合理表達自己的意見，維護合法權益。征地補償應做到公開、透明，將整個征地補償過程置于包括被征地農民在內的社會各界的廣泛監督之下，提升政府的公信力，體現土地征用補償的合理性、合法性和公正性。

（四）生產資料轉換：創新安置機制以增強農民養老保障能力

土地是農民最基本的生產資料和生活保障，土地的生產效益是持續的，而土地征收補償多為一次性的，貨幣補償又難以體現土地的養老保障功能和價值，為保障失地農民的生存權和發展權，可嘗試土地征收過程中實行生產資料轉換，即對被征地農民實行一畝土地轉換一定面積 （根據實際情況測算）的標準廠房，并由用地單位按每月一定的價格租用。同時可給予村集體一定面積的標準廠房，其產權為村集體所有，村民擁有經營收益權。進行生產資料置換后，除青苗等地面附著物外，不再進行貨幣補償。這種新辦法安置的好處：一是提高農民的收入并且長期穩定，同時也為失地農民的養老保障增加了經濟來源；二是村集體經濟可以迅速得到壯大，勞動力由此得到解放，農民既可將勞動力從單一農業生產中解放出來，投身到市場經濟中獲取更大收益，還可從土地置換的標準廠房中獲取長久和穩定的收入。

在對農村土地征收安置中還可采用留地安置，就是根據城市發展以及被征地村的實際需要，由政府統籌安置，給土地被征用村留用一定數量的安身立業之地。另外，還要重視創新農地制度，允許農民集體非農建設用地使用權進入市場流轉。

（五）集體組織經濟：強化發展以增強集體補貼能力

首先，農村集體組織要積極地參與到農村土地流轉制度中，采取公開拍賣、租賃、承包等流轉方式，保證農村用地不流失，并根據地方優勢因地制宜，發展區域特色農業，不斷擴大農業生產的經營規模。其次，充分利用集體組織所有但處于閑置狀態的自然資源，如荒山、荒地、自留山、自留地等，擴大可耕地面積，發展多樣性農業，實現農產品的規?；洜I，從而提升集體組織的經濟實力。最后，減輕農村集體組織的負擔。通過政企分開減輕集體經濟組織的一些社會職能，將經濟職能和社會職能分開，使其將注意力轉向農村經濟建設，促進農村經濟的發展，為建立和完善新型農村社會養老保險制度發揮其應有的作用。

［1］中華人民共和國國家統計局．中國統計年鑒 2009［EB/OL］．http： //www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm．

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［3］賀玢，張領先.我國農業信息服務補貼政策初探［J］.海南大學學報（人文社會科學版），2012，（5）.

［4］張玉東，程曉娜.我國公益征收補償制度的不足與完善［J］.法治研究，2007，（11）.

［5］盧小玲.必須加快“農地征用、征收及失地農民權益保險”的立法步伐［J］.經濟師，2006，（2）.

［6］曾堅.城鄉一體化背景下的農村集體土地征收補償安置制度研究［J］.東方法學，2013，（4）.

（責任編輯 夢 瑋）