十年一劍 霜刃小試
——中國青年志愿者海外服務計劃[1]評估及其比較研究

■ 黃立志 陸淼 張小慶／文

——中國青年志愿者海外服務計劃評估及其比較研究

■ 黃立志 陸淼 張小慶／文

中國青年志愿者海外服務計劃由共青團中央最先發起。2005年8月，海外青年志愿者在被納入中國對外援助體系后首次實現了對外派遣。2006年，中非合作論壇北京峰會在京召開，中國政府宣布將在三年內向非洲派遣300名志愿者，海外青年志愿者正式上升到國家意志與戰略的高度，初步實現了規模派遣。2011年4月，《中國對外援助白皮書》發布，援外志愿者赫然在列，成為中國對外援助的八項具體措施之一。

從2002年5月至2013年3月，中國向亞非拉22個國家分44批，共派遣了590名海外青年志愿者，目前有71名志愿者在海外服務。這些志愿服務對象國主要分布在亞、非、拉發展中國家，是中國實行“南南合作式”對外援助的重要伙伴。其中，亞洲占比24%；非洲占比69%；拉丁美洲占比7%。目前海外青年志愿者服務的具體領域共有35個，根據服務領域出現的頻率，文化教育在總服務類別中占比50%；科技服務占比31%；醫療衛生占比16%；其他占比3%。

十年一劍：海外青年志愿者派遣的發展階段及其特征

按照志愿者派遣規模、服務區域以及志愿者由探索嘗試階段到納入國家援助體系的時間點等，中國海外青年志愿者的派遣分為三個階段：

第一階段：初期探索（2002—2005年）。這一時期，團中央出臺《中國青年志愿者海外服務計劃簡介》（2003年），對海外青年志愿者項目主管部門、招募方式、招募條件、服務領域等進行了初步界定。

第二階段：規模派遣（2005—2009年）。這時期海外服務計劃的發展主要受到以下幾個事件的大力推動：2004年底，商務部頒布了《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》；2005年團中央會同商務部將海外志愿服務計劃納入國家援外工作范圍；在2006年11月中非合作論壇北京峰會上，中國政府決定三年內派遣300名志愿者赴非洲國家開展志愿者服務。這一階段，青年志愿者海外服務計劃開始得到穩定的資金支持，管理體系成型，達到階段性高峰，2009年底，中國政府成功兌現了300名志愿者的承諾。

第三階段：反思沉淀(2009年至今)從2010年開始，青年志愿者海外計劃的派出人數開始減少。2009年《第四屆中非合作論壇—沙姆沙伊赫行動計劃（2010至2012年）》沒有再提到關于派遣志愿者的計劃。海外青年志愿者項目開始進入反思期。在反思的氛圍下，2011年2月，商務部會同外交部、財政部等將對外援助部際聯系機制升級為部際協調機制，2012年又將部際協調機制的單位擴充到33家，從體制上開始調整志愿者項目。2012年中非合作論壇第五次部長級會議在北京召開，中國政府承諾將繼續向非洲國家派遣青年志愿者，服務領域主要側重于社區建設與公益領域。這一時期，學術界也開始關注海外志愿者計劃，在2012年《反思中國對非公共外交——以援外青年志愿者為個案》一文發表。

總的說來，海外志愿者派遣有如下幾個特點：

一、志愿者派遣根據國家政策傾向有明顯的起落升跌。志愿者體系與國家援外政治性舉措保持一致，受到傳統援外思維的影響，仍是領導人推動型的被動發展，國內成熟穩定的公民社會型志愿體系還沒有真正展開。

二、志愿者派遣以與服務對象國的官方合作為主要路徑，派遣持續性主要基于對象國的需求與國內現有資源，實現接力派遣的國家較為集中。在現在的人才庫中，有關計算機及農業科技、醫療方面的人才較為缺乏，為了滿足對方的要求，常常需要花大力氣找尋合適的志愿者。

三、志愿者派遣實行“多部管理制”，商務部、團中央、外交部、財政部都參與其中，由商務部最后統籌管理。這種派遣機制需要部門間的溝通協調，而目前部門協調機制效率尚有待提高。

四、十年海外志愿者派遣初步營造了中國志愿者形象，在服務對象國積聚了一定的民眾基礎。志愿者成為一塊展示中國形象的鮮明、直接的招牌。

霜刃小試：海外青年志愿者項目評估

為了對海外青年志愿者做一個客觀的研究，筆者從商務部與團中央出臺的文件整理出四個幾方都想要達到的志愿者定位：第一，服務黨政外交大局；第二，培養青年人才；第三，傳播中華文明；第四，增進對服務對象國的了解與友誼。

一、是否服務于黨政外交大局？

海外志愿者現在隸屬國家援外體系，享用援外資金，是對外援助的八大舉措之一。國家戰略將援外體系定義為“南南合作”，海外志愿者的派遣正符合“南南合作”的規劃。

在對志愿者進行電話訪談的過程中，所有志愿者都深刻認同志愿者服務對國家大局的重要性。他們都認為在海外的行為是國家形象的代表。接受電話采訪與問卷回復的十名中國海外青年志愿者，都在平時的工作時謹記自己是國家的代表，嚴格要求自己。

從管理部門的期待上說來，如何服務黨政外交大局觀點不一。團中央希望志愿者在服務國家外交大局時主要是傳遞友好之情，承擔國家對外的政治、經濟任務對志愿者是過度的要求。外交部主要從所在國需要的角度，更希望志愿者承擔傳播有用的技術的功能。商務部認為現在的志愿者機制不夠完善，需要更好的機制協調，影響更多的國家，承擔起更大的政治經濟職責。

筆者認為，在是否服務黨政外交大局的定位上，有兩層結論：首先，如果僅從志愿者傳播友好，釋放國家政策信號的角度，它圓滿地完成了任務。如果從經濟前哨或傳播實用技術的角度，志愿者的現行派遣機制還不能承載此要求。其次，在志愿者認知的層面，海外青年志愿者都深知肩上所承擔的中國使命，時刻以國家形象與尊嚴為標準來要求自己，在服務對象國留下了美好的印象，從個人的角度具體地實踐著國家形象與戰略的要求。

二、是否有利于青年人才培養？

受訪的志愿者100%都認同志愿者經歷擴展了他們的視野，對他們的價值觀有積極的導向作用。

在調研的過程中，筆者發現一部分的志愿者較少地參與當地民眾的互動。如，在對非洲留學生及埃塞俄比亞當地人的兩份問卷查中， 七分之三的非洲留學生認為中國志愿者孤立不好相處；近四分之一的埃塞俄比亞當地人認為中國志愿者孤立不好相處。這一數據說明中國青年志愿者在當地的融合問題是客觀存在的。中國海外青年志愿者留下這一印象的可能原因：一是對非洲當地過于貧窮的畏懼心理；二是中國的文化使得志愿者愿意待在小群體；三是語言能力的阻礙。

但在融入當地文化方面，還是有個別突出的事例。比如，有志愿者在課余之時，會與當地人踢球、聚會、交流，與當地人幾乎打成一片。也有志愿者在辛苦的工作之后，會常常邀請工友來家里聚餐，假期一道出游，還受到當地農機局局長的接見。

在青年人才培養上，現有的志愿者派遣機制主要的作用在于志愿者個人視野的擴大，在與當地人互動等更高要求、更鍛煉青年人的領域做得還不夠，原因在于培訓機制有待完善，其次是歸國安置等細節性問題上有待提高。

三、是否增進了雙方了解與友誼？

筆者采訪了毛里求斯、博茨瓦納及馬拉維三國駐華大使，據這三位大使的反饋，東道國官方對志愿者的評價是積極正面的。毛里求斯駐華大使認為中國志愿者做得非常好，他們希望中國可以派遣更多在教育、農業及手工業方面的志愿者，如果中國志愿者能夠持續地傳播有用的技術，會產生一種連帶效應：宣傳中國文化。博茨瓦納駐華大使也認為中國的青年志愿者計劃是運作有效的，博茨瓦納還需要工程、建筑及應用科學方面的志愿者，希望中國志愿者能夠持續派遣。馬拉維駐華大使認為中國青年志愿者加固了兩國間的友誼，希望中國的青年志愿者不僅在城市領域，也能夠深入鄉村，提供信息科技、商業資訊等方面的服務。

針對國外民眾的問卷調查中有“你最希望去哪幾個國家旅游、學習或生活”（多選）的選項，排在前兩位的國家是中國和美國。其中15人選擇中國（其中有10人接觸過中國志愿者），14人最希望去美國?；卮鹪搯栴}的受訪者中，僅有11人接觸過除中國外的其他國際志愿者，其中有6人接觸過美國志愿者。認為中國志愿者最好的11人都選擇了中國。從這方面看，志愿者派遣在民眾看來也算是一種兩國友好的體現。

在對10位中國青年志愿者的訪談中，筆者也詢問了他們對當地的印象與友誼，有兩位志愿者提到了工作之余會參與當地人的活動，其他人在完成志愿任務后選擇待在宿舍，或參與中國大使館等中方機構舉行的活動，不主動與當地人溝通或互動。

在是否促進了雙邊的了解與友誼上，可以得出一個兩分化的結論：在官方的角度，青年志愿者的派遣受到東道國的認可，他們希望中國能派遣更多的志愿者，服務更多的領域；在民間的角度，了解志愿者的人數不多。從目前抽取的樣本看來，比率不足50%，從他們的服務中改變對中國的看法等的情況也不具典型性。這樣的兩分化結果說明了海外志愿者派遣機制的一個缺陷：仍然以官方對官方的角度運作，對接受國民間的影響還很微弱。

四、是否傳播了中華文明？

在對埃塞俄比亞當地人的40份問卷中，“你認為志愿者在非洲最重要的角色是什么（滿分5分）”問答的統計結果是：“傳播有用的知識和實用技術”（4.606分），其次是“促進派遣國和接收國的雙邊關系”（4.412分），最后才是“促進派遣國的文化和價值觀”（3.794分）。

在對中國駐外大使的訪談中，也討論了該問題：以漢語教學為例，通過教授中文傳播中國文化的可能性很低，當地人學習中文都是出于經商目的，非常反對傳播中國文化。相比于文化傳播，更需要的是實用技術，因為大部分服務對象國有過慘痛的殖民經歷，文化敏感度很高，當地人也非常務實，只希望學到實用的技術，買到物美價廉的商品。

志愿者在訪談中也表示，向一些貧窮的國家派遣漢語等文化類的志愿者，形式大于實質，甚至還造成對象國的誤解，產生不好的印象。

志愿者本身不能承擔文化大使的使命，文化是相對的，是在特定時空下的精神財富，志愿者這個身份本身就承載奉獻博愛的精神，它是志愿者在傳播有用知識和實用技術、無私奉獻的副產品，而不是刻意推廣、貼上標簽的主打產品。

國際經驗：美國和平隊的比較優勢

美國和平隊成立于1961年，志愿者足跡已遍及六大洲、139個國家和地區，總計21萬余人參與，是一個成熟和出色的項目，至少在以下幾方面值得中國學習和借鑒。

第一，美國和平隊組織架構較為精簡，定位簡單明晰。

作為獨立的行政部門，和平隊隸屬于國務院。在服務美國對外戰略的大背景下，由總統任命的主任和副主任可以靈活有效地負責服務計劃的統籌。全球事務由三個片區進行管理，駐服務地區的辦事處負責前線志愿者的管理。

因為美國和平隊的獨立性，其定位也直接簡明，主要有三個目標：第一，傳播有用的技術與知識；第二，增進東道國人民對美國的了解；第三，增進美國人民對東道國的了解。

第二，美國和平隊有完整的培訓體系，確保志愿者在服務期間的語言與溝通水平。

和平隊的培訓分為服務前和服務中兩部分。服務前的培訓持續大約十周，分為語言、技能、跨文化溝通理解三塊。他們的目標很清晰，你是否能夠用當地的語言進行工作，滿足當地的技術需求，與當地人良好的溝通。根據志愿者服務的時間，會有部分的志愿者接受服務中的培訓，這些培訓主要是在服務前培訓的基礎上進行深化。

在2011年美國和平隊的年度志愿者調查中（共6898名志愿者接受調查），有以下的數據：接受過兩個月以上培訓的人數占95%；在服務中，有84%的人都能用當地語言與人溝通；在對使用當地語言進行溝通所需的時間的調查上，83%的人認為半年至一年的時間已經足夠；志愿者自我感覺，90%的志愿者認為能融入當地社會。39%接受調查的志愿者每天都與當地人有溝通。美國和平隊的培訓體制為志愿者適應當地社會做好了語言及技巧性的準備，助力志愿者融入當地社會。

第三，和平隊有精細的評估調查體系，及時的接受志愿者的反饋。

和平隊每年都會對志愿者的服務進行評估與調查，調查目的是讓志愿者評估工作的影響力，和平隊項目和國內工作人員后勤支持的效果，他們個人的健康和安全情況以及他們對服務的滿意度。這幾年，和平隊志愿者參與調查的人數比例越來越高，2011年達到86%。

調查問卷最后會以數據表格的形式簡單明了地表現出來，每一年的評估分析都會長達至少80頁。這80頁的分析對和平隊的情況進行了年度的梯級統計，及時地收納一線出現的情況并改正。

困境中前行：我們的建議

清晰有力的志愿者定位、精細化的管理及雄厚的資金支持對志愿者項目的可持續發展頗為重要。筆者認為志愿者項目可以在以下幾點上有所完善：

第一，將海外青年志愿者派遣的目標主要限定于：傳播有用的技術與知識、培育富有國際視野的青年人才以及增進中國與服務對象國的相互了解。

只有傳播有用的技術和知識，了解服務對象國的需求，青年志愿者的派遣才師出有名，會真正發揮作用。具體到派遣的服務領域，教學中文或英文的人才需要大幅減少，這一部分與國家漢辦的服務領域重合。反之，在發展農業技術、計算機知識等實用性人才需加大比例。

在青年人才的培養上，為了更好地發揮志愿者的潛力，出發前，政府部門要對志愿者的溝通能力、服務技巧、心理建設進行系統的培訓，將原有的兩周（甚至更少）拓展到至少一個月的系統培訓。志愿者到崗后，有關部門需要安排一個當地的老師對志愿者的語言進行就地培訓，語言交流的能力具備了，志愿服務的質量就有保證，大大的緩解現在志愿者孤立的問題。

第二，海外青年志愿者派遣需有品牌戰略意識，集中資源，打造青年志愿者標志性的服務特色。

目前志愿者總共有35個服務領域，22個服務對象國，派遣志愿者590人。派遣人數與服務領域的比重，以及派遣人數與服務國別的比重顯示，志愿者派遣沒有集中優勢資源重點打造服務示范點。這意味著中國不能再粗放型地派遣志愿者，而需要持續性地建設標志性的領域。當然，實現質量性的志愿者派遣需要時間的積累，也需要實踐的探索，在2012年中非論壇第五次部長級會議所達成的志愿者關注點——“社區與公益”究竟是不是一條可以走出中國志愿者特色的道路，還有待觀察。但無論如何，打造志愿服務的中國品牌有著緊迫的現實意義。

第三，在拓展宣傳渠道的基礎上使宣傳更規范化。

針對現在項目宣傳中存在的問題，筆者的建議是統一宣傳平臺，實現宣傳方式規范化。就如和平隊一樣，建立一個專門的項目官方網站，發布志愿者項目的各種信息，包括最新的招募信息，志愿者風采，相關政策文件等內容。統一的宣傳平臺方便外界及時地跟進了解項目的最新進展。

第四，實現培訓、評核和歸國安置機制的精細化。

在評核機制方面，將匯報情況為主的評核上升到實質性的績效評估，抽取適當資源對項目各方面的可行性進行調研，同時多鼓勵學界參與調研，提出相關思考建議，掌握最新動態。在志愿者審核表彰方面，標準更為明細化，在志愿者歸國后的待遇上做到公平公正。

培訓機制是中國志愿者派遣的短板：在培訓經費制約的情況下，在培訓內容上可適度調整。根據過往志愿者在服務期間所遇到的困難來提高培訓的針對性。例如在調研中得知，語言障礙是志愿者在服務期間遇到的最大障礙，影響了志愿者能力的發揮。

在志愿者激勵機制上，管理部門要充分重視志愿者在歸國過渡階段的政策制定?？梢栽诮窈蟮陌l展中給予更多非物質上的獎勵，可以把對國內志愿者的獎勵機制平移式地借鑒到海外志愿者項目上。

第五，為志愿者項目提供更多份額的經費支持。

在對未來青年志愿者的規劃上，志愿者的項目經費應當包括以下幾個方面：第一，大約一個月左右的培訓費用；第二，志愿者到岸培訓產生的相關費用；第三，實現規模派遣時的津貼費用；第四，實現項目精細化過程中所產生的人力及其他費用；第五，實現志愿者更好安置的費用。這些要求需要使青年志愿者得到國家更多的撥款，從它整體為國家服務，實現青年人才培養的目的說來，它只能是一種國家行為。

（作者單位：北京大學國際關系學院）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 共青團中央使用“中國青年志愿者海外服務計劃”一詞，商務部在文件中使用的是援外青年志愿者，鑒于志愿者的合作性與服務性，以及與“南南合作”精神的匹配，本文采用“中國青年志愿者海外服務計劃”一詞，以下簡稱“海外青年志愿者”。

本調研報告在北京大學王逸舟教授的指導下完成，北京大學劉海方副教授為調研提供了許多資料與智力支持，同時，共青團中央盧雍政書記、萬學軍部長、董霞部長、皮鈞部長及楊業功副處長撥冗接受了筆者訪談并提供了深富信息的資料，為報告寫作提供了許多有益的思考，在此一并表示感謝。

[2] 對團中央志愿者工作部副部長皮鈞的采訪，北京：2012-01-05.

[3] 對赴老撾志愿者李弘霖的電話訪談，北京：2012-09-22.

[4] 對赴緬甸志愿者彭彬的電話訪談，北京：2012-09-17.

[5] 對毛里求斯駐華大使的訪談，采訪者：劉海方老師、王筱稚，北京：2012-01-11.

[6] 對博茨瓦納大使館的訪談，采訪者：劉海方老師、王筱稚，北京：2011-12-08.

[7] 對馬拉維大使的訪談，采訪者：劉海方老師、黃立志、王筱稚，北京：2012-02.

[8] 問卷調查分為對埃塞俄比亞亞的斯亞貝巴大學的學生調查、北京大學MPP項目及北京大學非洲留學生三部分，共計61份問卷。

[9] 對外交部駐厄立特里亞舒展大使的訪談，采訪者：劉海方老師、黃立志、王筱稚，北京：2011-11-09.

[10] 對赴毛里求斯一名志愿者的電話采訪，北京：2012-09-15.