日本對上海合作組織的對策及其背后邏輯

■ 王疆婷／文

日本對上海合作組織（簡稱“上合”）的關(guān)注與其中亞外交政策的不斷升級密切相關(guān)。蘇聯(lián)解體后，日本很快便承認中亞國家并與之建交。在日本的積極努力下，中亞國家成為官方開發(fā)援助（ODA）對象國。多年來，日本給予中亞國家各種形式的援助，成為中亞地區(qū)主要的援助國。1997年，日本首相橋本龍?zhí)商岢觥皻W亞大陸外交”戰(zhàn)略，將中亞及高加索八國稱為“絲綢之路地區(qū)”，稱要加強與這些國家的雙邊關(guān)系。2004年，日本外長川口順子出訪中亞時提出建立“中亞+日本”對話機制，確立了日本同中亞國家的多邊合作關(guān)系。2006年，日本外長麻生太郎發(fā)表“建立自由與繁榮之弧”，同年8月日本首相小泉純一郎出訪哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦，這是日本首相首次訪問中亞，也是小泉卸任前的最后一次出訪。可以看出，日本對中亞地區(qū)的重視程度不斷加深，對中亞的外交政策不斷升級。

“上合”的快速發(fā)展一定程度上刺激了日本加大對中亞外交的力度，日本對中亞政策的不斷升級也使其必須對“上合”的舉動保持密切關(guān)注。在這種情況下，“如何與‘上合’相處”成為日本政府無法回避的重要問題。具體來說，日本政府對該問題的思考分兩步進行，首先考慮的是“是否要加入”，接下來考慮的是“是否要同其合作”。

關(guān)于“加入”的問題——學(xué)者建議與政府決策的分歧

一國做出某項決定或制定某項政策，一定是在盡可能全面準確地掌握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上進行的。日本政府在決定“是否加入”之前，也一定要對“上合”的基本情況有所了解。對日本政府來說，學(xué)者研究是了解“上合”的一個重要途徑。不少日本學(xué)者很早就開始“上合”的相關(guān)研究，一些學(xué)者還被邀請到國會介紹“上合”相關(guān)情況，其中有些研究成果值得關(guān)注。

第一，“上合”的性質(zhì)特征。清水學(xué)認為“上合”是“多極主義的一部分”。從中俄聯(lián)合軍演、取消美軍長期駐留權(quán)、接收伊朗為觀察員國等一系列行動“可以看出（該組織）對美國的牽制”。

第二，“上合”的功能作用。毛里和子將其總結(jié)為三點：一是確保中國西北地區(qū)的穩(wěn)定與安全；二是聯(lián)合打擊恐怖主義；三是獲取石油能源。

第三，“上合”面臨的難題。歸納起來，內(nèi)部問題有三：一是組織內(nèi)部“多元文化主義背景”問題；二是擴展合作領(lǐng)域的問題；三是中俄兩國在中亞地區(qū)的平衡問題。外部問題主要是“美國的疑慮”問題。

不少學(xué)者還在研究基礎(chǔ)上就“是否加入”提出建議。高木誠一郎2005年就主張“日本作為觀察員國加入”，其理由是在維護地區(qū)安全方面，要加強中日交流。日本國際問題研究所也在向外務(wù)省提交的研究報告中提出“緊急建議”，即日本應(yīng)該積極加入“上合”。原因有三：一是日本不會過分強調(diào)“民主”和“人權(quán)”，“上合”加盟國不必對日本心懷芥蒂；二是“上合”如能吸收日本，其“開放性”與“透明性”會一舉擴大；三是在維護地區(qū)穩(wěn)定、倡導(dǎo)自發(fā)的區(qū)域協(xié)作精神方面，日本同“上合”目標一致，與其成立一個并行的組織與之對抗，不如通過加入“上合”來增強自身存在感，以較小成本獲取較大利益。

也有人認為那些“不加入就無法同中亞國家對話”的說法“實在是杞人憂天”，因為“中亞國家自獨立起，就同日本發(fā)展了獨自的關(guān)系”，并且“無論哪個國家都不會獨占中亞。中亞各國也會權(quán)衡利弊，保證最大權(quán)益”。總之，日本“不必考慮加入，只要加強中亞國家的獨立與團結(jié)就可以了”。

在對“上合”的基本情況以及學(xué)者的政策建議有所了解后，日本政府卻做出一個與大多數(shù)學(xué)者的建議相反的決定。日本外務(wù)副大臣鹽崎恭久在記者見面會上明確表示：日本將以“自己的方式”（即“中亞+日本”機制）繼續(xù)同中亞國家交往聯(lián)系，也期待“上合”以“自己的方式”繼續(xù)為地區(qū)和平穩(wěn)定做出建設(shè)性的貢獻。由此可見，關(guān)于“是否要加入”的問題，日本政府給出了否定的答案。

關(guān)于“合作”的問題——日本政府的權(quán)衡與觀望

如果不加入，那么是否要與其合作？圍繞該問題，學(xué)界也有過討論，且不少學(xué)者持贊同觀點。中川十郎認為，無論從資源能源還是地緣政治的角度考慮，日本都應(yīng)進一步強化同“上合”的關(guān)系。巖下明裕建議日本同“上合”可以在一個類似“上海合作組織+α”框架下合作，日本將在“上合”與西方國家間扮演“橋梁”或“調(diào)解人”的角色。

日本國會中也出現(xiàn)希望日本積極同“上合”合作的聲音。社民黨議員辻元清美就表示希望日本能夠同“上合”進行多方面的交流對話，比如在環(huán)境保護、應(yīng)對氣候變暖等方面，可以利用日本的技術(shù)。在對阿富汗進行人道主義援助方面也可以合作。

然而，更多的日本議員則對“上合”心懷芥蒂，強調(diào)其“反美”性質(zhì)。自民黨議員三矢憲生認為，中國、俄羅斯和哈薩克斯坦等國家建立的上海合作組織，現(xiàn)在伊朗也參加了，說起來總是有同美國相抗衡的意思。日本眾議院外務(wù)委員會委員鈴木馨也表示，需要注意到中國正在積極加強同東南亞及中亞的關(guān)系，……從前的上海五國變成上海合作組織，……日本同中國的對抗關(guān)系無論如何都存在，必須時刻牢記在東亞有兩個區(qū)域大國（中國和日本）。

面對學(xué)界及國會中的爭論，日本政府表現(xiàn)得較為慎重，對“是否要同其合作”尚未給出明確答案。當被問到日本政府要如何同“上合”合作時，日本副外長伊藤信太郎沒有直接正面地回答，而是說“我們不是‘上合’成員國，但我們非常關(guān)注該組織如何為中亞及周邊地區(qū)的安定做出貢獻。今年3月份‘上合’議長國俄羅斯將召開援助阿富汗的特別會議，屆時我國將派代表團參加，就阿富汗的穩(wěn)定發(fā)展與相關(guān)各國交換意見。目前，我國對‘上合’沒有特別的問題提出，我們期待其今后能夠保持透明性，為地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展做出貢獻。”由此可見，日本政府并未表現(xiàn)出要同“上合”合作對話的意愿，但也沒有完全否定。日本政府這種權(quán)衡與觀望的姿態(tài)意味著雙方仍然存在著對話與合作的空間。

日本外交決策的背后邏輯

日本國會與學(xué)界關(guān)于“上合”相關(guān)問題的討論從一個側(cè)面反映出日本政府對“上合”的重視與關(guān)注。雖然不少學(xué)者認為日本應(yīng)該加入“上合”或應(yīng)該積極同其合作，但日本政府卻對此反應(yīng)冷淡且言辭謹慎，先是明確表示要按照日本“自己的方式”同中亞國家發(fā)展聯(lián)系，后又對雙方合作的說法不置可否。之所以學(xué)者建議與政府決策之間會產(chǎn)生分歧，其主要原因在于兩者對問題的思考側(cè)重點不同。學(xué)者要立足于某個領(lǐng)域進行細致深入的研究，向公眾或政府提供該領(lǐng)域內(nèi)詳細準確的信息，反映該領(lǐng)域的真實全貌；而政府則必須著眼于全局，即便是關(guān)于某個領(lǐng)域的政策，也一定要在綜合考慮、多方權(quán)衡各個重要領(lǐng)域情況的基礎(chǔ)上制定。可以說，學(xué)者建議也許是理想狀態(tài)下的正確選擇，而政府決策則是現(xiàn)實狀態(tài)下的妥協(xié)結(jié)果。日本政府關(guān)于“上合”的決策是經(jīng)過慎重考慮后做出的，其態(tài)度行為或政策取向的背后有邏輯可循。

第一，“日美基軸”是日本外交的基本路線。“日美基軸”就是以日美關(guān)系為“基軸”的外交路線，是戰(zhàn)后日本外交的重要支柱。具體來說，日本要在國際事務(wù)上追隨美國，以換取美國為日本提供的安全保障。盡管這種“綁架在美國戰(zhàn)車上”的外交模式頗受詬病，但卻是長期主導(dǎo)日本外交決策的重要原則。直至今日，日本外交仍極大地受到美國影響，日美關(guān)系仍是考察日本外交的重要變量。

因此，日本政府在制定外交政策時，首先要考慮它是否與美國的外交政策相抵觸，是否會對日美關(guān)系產(chǎn)生不利影響。假如答案是肯定的，那么日本政府基本上不會采取這項政策或行動。

在日本，“上合”經(jīng)常被貼上“反美”標簽。不少學(xué)者提到“上合”對美國的牽制作用，一些議員更是大肆宣揚“上合”與美國相抗衡。日本的大眾媒體也非常熱衷于報道此類話題，已被公認為“能夠代表日本”的《朝日新聞》為例，其關(guān)于歷次“上合峰會”的新聞標題中就多次出現(xiàn)“牽制美國”、“批評美國單極支配”等字眼。在這樣的輿論氛圍下，日本政府斷然不會選擇加入。

第二，“政治大國”是日本外交的重要目標。在不偏離“日美基軸”外交路線的前提下，日本外交政策的制定原則是盡可能保證本國利益最大化，最大程度實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標。如果與國家利益相符，且有助于國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，那么日本政府當然會積極促成此項政策出臺。20世紀80年代初日本確立了“政治大國”戰(zhàn)略目標，要努力提高日本在國際上的政治地位。因此，是否有助于增加日本在國際事務(wù)上的發(fā)言權(quán)，是否有助于擴大日本在國際社會的影響力，是否有助于日本成為“政治大國”就是日本制定外交政策的重要準則。

日本對中亞政策的不斷升級是日本實現(xiàn)“政治大國”戰(zhàn)略目標的重要舉措。日本加大對中亞的外交力度，有助于增強日本的政治影響力及其在國際事務(wù)上的發(fā)言權(quán)。同時，日本也希望通過對中亞地區(qū)的經(jīng)濟援助獲取中亞國家對其“入常”的支持。日本最初進入中亞時，曾將中國視為潛在伙伴。但是，隨著“上合”的不斷壯大，日本開始擔心它將變成由中俄主導(dǎo)的排他性地區(qū)集團。在這種情況下，日本認為如果以觀察員國身份或其他形式加入“上合”，那么在“中俄主導(dǎo)”之下將很難有所作為，更不用說增強日本的政治影響力或者擴大日本在國際事務(wù)上的發(fā)言權(quán)了，這有悖于日本實現(xiàn)“政治大國”戰(zhàn)略目標。從這個角度來說，日本也不會考慮“加入”。

日本同上海合作組織合作的可能性

盡管日本加入“上合”的可能性微乎其微，但雙方仍存在合作空間。只要不偏離“日美基軸”外交路線、不影響日本實現(xiàn)“政治大國”戰(zhàn)略目標，日本不會排斥同“上合”合作，甚至會積極推動雙方在某些領(lǐng)域的合作。

在維護地區(qū)穩(wěn)定方面，同“上合”進行建設(shè)性對話是有利于日本國家利益的現(xiàn)實選擇。除了謀求成為“政治大國”外，維護本國能源安全、實現(xiàn)能源進口渠道多元化也是日本在中亞地區(qū)的重要利益訴求。日本曾設(shè)想修建一條從中亞經(jīng)中國到達本土的油氣管道，但由于種種原因未有進展。后日本轉(zhuǎn)而推進南向通道建設(shè)，而前提條件是必須確保阿富汗和巴基斯坦局勢穩(wěn)定。然而北約主導(dǎo)下的阿富汗重建工作并未有效改善安全環(huán)境，甚至巴基斯坦也出現(xiàn)塔利班化。在這種情況下，北約向“上合”發(fā)出尋求對話與合作的積極信號。日本也表現(xiàn)出積極配合的態(tài)度，派代表團參加2009年3月由“上合”議長國俄羅斯召開的援助阿富汗特別會議，就阿富汗的穩(wěn)定發(fā)展與相關(guān)各國交換意見。

在能源領(lǐng)域，日本同“上合”也存在合作空間。2009年12月，中國—中亞天然氣管道建成通氣，該管道起始于土庫曼斯坦—烏茲別克斯坦邊境，經(jīng)烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦到達中國新疆霍爾果斯，通過新疆境內(nèi)的西氣東輸二線運至中國上海、廣州及其他十多個省市地區(qū)。假如這條管線可以繼續(xù)向東延伸至日本，那么就基本實現(xiàn)了日本最初的中亞能源引進戰(zhàn)略設(shè)想。而且與“南向通道”相比，這將極大地降低日本能源進口的經(jīng)濟成本與安全風險，在技術(shù)管理方面也更便于操作。雖然實現(xiàn)該設(shè)想遠非易事，但對日本來說，在能源領(lǐng)域同“上合”對話與合作，顯然極具吸引力。

總之，“日美基軸”外交路線與“政治大國”戰(zhàn)略目標在相當大程度上左右著日本的外交決策。也正因為此，日本不會選擇加入“上合”。但在不偏離“日美基軸”外交路線、不影響“政治大國”戰(zhàn)略目標的前提下，日本也不會排斥同“上合”在某些領(lǐng)域合作，甚至會積極推動雙方合作的實現(xiàn)，特別是當這些合作可以滿足日本的利益訴求之時。當然，雙方合作最終是否可以實現(xiàn)還要看其他方面的情況，比如中日關(guān)系的好壞、日本國內(nèi)的政治狀況等也是需要考慮的因素。

[1] 清水學(xué).上海協(xié)力機構(gòu)と中央ユーラシアの再編成[EB/OL].(2006-11-11). http://www.law.osaka-u.ac.jp/c-forum/symposium/0611shimizu.htm

[2] 日本國會會議記錄，第161屆，參議院，2號，2004-11-24.

[3] 島村智子.上海協(xié)力機構(gòu)（SCO）創(chuàng)設(shè)の経緯と課題[J]. レファレンス. 2006, 12: 55-57.

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[5] 日本國際問題研究所.我が國のユーラシア外交—上海協(xié)力機構(gòu)を手がかりに―.2007，3：48-50.

[6] 河?xùn)|哲夫.上海協(xié)力機構(gòu)を通じないと中央アジアと話もできない.[EB/OL].(2008-5-28). http://www.tkfd.or.jp/blog/kawato/2008/05/post_67.html

[7] 副大臣會見記録[EB/OL].(2006-06-15). http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/fuku/f_0606.html

[8] 中川十郎.北東アジアと上海協(xié)力機構(gòu).[EB/OL] (2010-03-30). http://www.nease-net.org/nakagawa%20paper%20100330-1.doc

[9] 巖下明裕.上海合作組織與日本：一起行動重新構(gòu)建歐亞共同體[J].包毅，譯. 俄羅斯中亞東歐研究，2008，3：92.

[10] 日本國會會議記錄，第171屆，眾議院，16號，2009-6-17.

[11] 日本國會會議記錄，第180屆，眾議院，2號，2012-6-15.

[12] 日本國會會議記錄，第164屆，眾議院，7號，2006-3-29.

[13] 同 [10]。