推進我國礦業權市場建設探究

李超峰

（中國地質大學（北京）地球科學與資源學院，北京100083）

礦業權市場建設是當前礦業領域改革發展中重要問題之一。深入研究礦業權市場建設對學習實踐科學發展觀，維護礦產資源開發秩序，保障經濟社會健康發展具有十分重要的意義。近年來，隨著我國礦業權市場建設的不斷推進，市場主體逐步成熟，制度不斷完善，市場行為日趨規范。與此同時，礦業權市場的持續升溫引發一些新情況新問題［1］：礦業權出讓方式需要進一步完善，礦業權分級審批與統一管理不夠協調，經濟手段未能有效發揮作用等。因此，深入研究我國礦業權市場建設中存在的問題不僅是創新我國礦業權管理制度的需要，更是應對當今全球金融危機、進一步開放礦業權市場、優化市場配置資源的迫切需求［2］。

1 我國礦業權市場建設歷程

我國礦業權制度建立時間不長，1986年頒布的《礦產資源法》首次提出了礦業權的概念，確立礦業權行政審批方式出讓；1997年《礦產資源法》及隨后頒布的3個配套法規，規定探礦權、采礦權可以通過招標投標的方式有償取得、依法轉讓，確立了礦業權基本制度。隨后，國土資源部按照邊試點、邊總結、邊規范的原則，支持和指導各地積極推進礦業權市場改革試點。2000年國土資源部頒布了《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》，2002年出臺了《關于印發＜國土資源部礦業權審批會審制度＞的通知》，2003年制定了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》。2005年，國務院下發了《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號），明確提出了推進礦業權市場建設的要求［3］。為貫徹落實國務院文件精神，國土資源部先后出臺了一系列規范礦業權出讓、轉讓管理的政策措施，制定了《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》（國土資發〔2005〕200號），對于中央和地方的礦業權審批權限進行清理并重新調整規范，有效解決了越權審批礦業權問題。2006年制定了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號），不斷完善了礦業權出讓方式。為進一步加強對礦業權的科學管理、規范管理，自2007年開始，國土資源部積極探索開展探礦權采礦權全國統一配號制度。2009年頒布實施了《國土資源部關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》（國土資發〔2009〕200號），在勘查方案審查、資金累計審查、探礦權延續限制等方面加強了探礦權管理。2010年，在全國省、市兩級礦業權有形市場體系初步形成的基礎上，積極推進礦業權出讓轉讓交易過程的公開透明。2011年《礦業權交易規則（試行）》出臺，規定從2011年4月1日開始，以申請在先方式出讓探礦權、以招拍掛及協議方式出讓礦業權、探礦權轉為采礦權、礦業權的轉讓等情形必須進場交易，相關信息通過礦業權有形市場向社會公開。

2 我國礦業權市場建設現狀

2.1 礦業權交易機構建設情況

截至2011年底，全國31個省（區、市）全部建立礦業權交易機構；根據各省上報的數據，全國應建立礦業權交易機構的地市（包括省直管縣）271個，其中，已經建立礦業權交易機構的有243個地（市）（含省直管縣），占應建的89.7%［4］；119個地（市）（含省直管縣）不建礦業權交易機構，占各省上報地（市）總數的30.5%，主要原因是轄區內基本沒有或較少分布礦產資源，或其交易活動統一集中在其省級交易機構。

根據資源條件和本地實際，北京、天津、上海、海南、重慶、西藏和寧夏等7省（區、市）的礦業權交易及信息公示公開集中在省級機構中進行，不再建立地（市）級礦業權交易機構。河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南和新疆等16省（區），已全部完成應建地（市）級礦業權交易機構建設。

2.2 礦業權出讓轉讓情況

2011年4月至2012年4月，全國共發布各類礦業權出讓轉讓信息1.9萬項次［5］，其中，礦業權招拍掛出讓公告共有7781項，礦業權招拍掛出讓結果公示共有5642項，礦業權轉讓信息公示共2510項，申請受理公開3165項［6］。

探礦權招、拍、掛出讓公告537個，其中招標出讓12個，占2.2%，拍賣出讓68個，占12.7%，掛牌出讓457個，占85.1%（圖1）；探礦權招拍掛出讓結果公示375個，其中招標出讓7個，占1.9%，拍賣出讓41個，占10.9%，掛牌出讓327個，占87.2%。采礦權招拍掛出讓公告7244個，其中招標出讓162個，占2.2%，拍賣出讓450個，占6.2%，掛牌出讓6632個，占91.6%（圖2）；采礦權招拍掛出讓結果公示5267個，其中招標出讓92個，占1.7%，拍賣出讓303個，占5.8%，掛牌出讓4872個，占92.5%。

圖1 探礦權招、拍、掛出讓公告

圖2 采礦權招、拍、掛出讓公告

全國探礦權轉讓信息公示1013個，轉讓金額237億元。其中，以出售方式轉讓的探礦權個數占總量的94%，面積占總量的92%，金額占總量的89%。全國采礦權轉讓信息公示1479個，轉讓金額236億元。其中，以出售方式轉讓的采礦權個數占總量的90%，面積占總量的80%，金額占總量的70%。

3 我國礦業權市場建設過程中存在的主要問題

3.1 各地礦業權出讓發展不平衡，做法不一致

國家出臺的《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》等政策文件對礦業權出讓管理程序和方式作出了明確規范，但具體貫徹落實并不到位［7］。一些地區不分情況一律以招標拍賣掛牌方式出讓礦業權，有的地方政府經營礦業權，有的地方政府越權審批礦業權。

3.2 礦業權市場主體不規范

目前參與礦業權市場交易的既有企業，又有事業單位，還有政府，這些市場主體仍然沒有真正解決好政、企、事不分的問題。礦山企業和地勘單位很難成為真正的市場主體，影響市場的規范運行。

3.3 礦業權退出機制不完善

現有的礦政管理特別是礦業權管理政策不完善、政策法律執行力度差，礦業權市場體系重準入輕退出、重有償輕賠償和補償，退出方式單一，在一定程度上影響了礦業權投資人的權益，也影響礦業權市場的健康發展。

3.4 礦業權市場中介服務機構不規范

目前，我國礦業權市場還處在起步發展階段，各類中介機構服務水平不高，信用體系不健全，有的還存在編制假報告、提供假信息等現象［8］。

3.5 礦業權市場監管問題突出

目前在市場依然普遍存在例如礦業權“隱形”轉讓問題，國土資源管理部門對這些行為的監管和處罰缺乏有效的手段。

4 完善我國礦業權市場制度的思考

推進礦業權市場建設的基本思路是夯實礦業權市場政策法規基礎，規范、優化礦業權出讓市場，培育、顯化礦業權轉讓市場，發展、探索礦業金融資本市場，完善礦業權市場退出機制，構建統一的礦業權市場交易平臺，引導、監控礦業權中介和技術服務市場，優化礦產資源勘查開發布局，不斷促進礦業經濟繁榮［9］。

4.1 規范、優化礦業權出讓市場

按照“五分（分類管理、分級管理、分出讓方式管理、分區管理、分需求管理）一統（統一配號）”的原則，嚴格規范礦業權出讓市場，不斷完善礦業權出讓審批管理制度，建立規范有序的礦業權出讓市場競爭性平臺。國家和地方政府國土資源管理部門要根據經濟發展規劃，科學、有序考慮出讓礦業權的區域、礦種的投放量和投放方向，建立嚴格規范的探礦權市場準入制度，規范、公開地選擇礦業權出讓市場的受讓人，依照分類、分級、分區出讓礦業權的不同要求，明確規定對礦業權受讓人資金能力、勘查或開采資質、信用等方面的基本要求。實行權證分離的礦業權管理制度，從事礦產資源勘查必須經過國土資源管理部門審批登記領取勘查許可證，取得探礦權，并按應該國家法律相關規定進行用益物權登記。

4.2 培育、顯化礦業權轉讓市場

按照“信息公開，確權公示；平等自愿，高效有序；產權分割，場內交易；嚴格審查，程序規范；交易撮合，結算安全；分級管理，加強監控”的原則，以市場化的方式對礦業權轉讓進行管理，進一步明確政府對于礦業權轉讓市場的知情、全面、統一、協調和服務的管理目的。形成“三級（全國、省和部分市及中心區）兩類（作為礦政管理延伸的法定交易中心與提供延伸服務的市場化交易中心）兩種（必須進場交易的／可以進程交易的）”的礦業權交易市場格局，發揮其間的良性互動作用，進一步培育和顯化礦業權轉讓市場。探索礦業權轉讓管理新機制，對探礦權轉讓設置探礦權工作階段的級別化管理。國土資源管理部門充分利用全國統一礦業權市場的平臺和網絡，依法對礦業權轉讓市場進行多層面的監督管理。

4.3 完善礦業權市場退出機制

建立保障探礦權人優先取得采礦權政策通道，以保證探礦權人盡快轉為采礦權人退出探礦權市場。允許和鼓勵自由退出，通過合法的探礦權轉讓退出。建立強制性的礦產勘查區塊縮減和退出制度，通過區塊縮減實現退出。發揮探礦權使用費和最低勘查投入的經濟杠桿作用，通過經濟手段促其退出。通過資本市場轉讓礦業權權益實現退出。

4.4 夯實礦業權市場政策法規基礎

進一步完善礦業權競爭出讓方式和方法，更加嚴格規范礦業權出讓審批方式，完善審批程序，規范探礦權申請要件，強化審批權限和法律責任。出臺法律提高探礦權準入門檻，提高出資人投資標準，逐步建立企業法人申請礦業權的準入制度。要依法嚴格管理重要礦種、重點礦區勘查和開發工作，科學地按照礦產資源整合要求，加快國家規劃礦區和重點成礦區帶中的礦業權整合的進程。依法建立勘查區塊遞減制度，完善探礦權退出機制。要依法不斷提高礦產資源集約化利用水平。

4.5 構建統一的礦業權市場交易平臺

礦業權市場交易平臺的主要功能包括交易、登記、結算、監管、信息服務、信用管理等功能［10］。當前需要構建礦業權行政登記審批平臺、市場登記結算平臺、行政管理服務平臺、市場交易服務平臺、政府市場監管平臺、數據錄入交換平臺、市場信息交流平臺、市場技術交流平臺、市場投資融資平臺、市場信用管理平臺和市場中介服務平臺（圖3）。

4.6 引導、監控礦業權中介和技術服務市場

培育和大力發展礦產勘查開發中介機構，規范礦產勘查技術服務行為，嚴格資質準入，監督市場的公平、公正和有序運行。進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用，打破行政壟斷和地區封鎖，健全全國統一開放的礦業要素市場，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制。建設市場信用體系。大力發展礦業技術、信息、勞務等市場中介組織，健全礦產勘查開采技術服務、代理咨詢服務和信息服務市場，并逐步向國外開放［11］。改進和完善政府管理礦業要素市場的方式，建立健全行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的礦業要素市場監管體系。強化部門間信息的互通，建立礦產品現貨和期貨、礦業股票、礦產衍生產品以及礦業權市場“四市”聯動應急反應統一協調處置機制，掌控調控主動權。

圖3 統一的礦業權市場交易平臺體系示意圖

［1］劉洋.誰炒熱了礦權交易［J］.中國有色金屬，2008（10）：32－33.

［2］蓋靜.我國礦業權交易市場問題研究［J］.資源與產業，2009（8）：146－149.

［3］張新安.市場經濟國家探礦權市場建設的經驗［EB／OL］［2009－03－10］.http：∥ www.lrn.cn／figures／expertpaper／200508／t20050830＿93359.htm.

［4］我國礦業權市場建設研究報告［R］.北京：國土資源部，2008.

［5］礦業權市場建設研究［R］.北京：中國國土資源經濟研究院，2010.

［6］干飛.我國礦業權交易市場建設與發展分析［J］.當代經濟，2009（1）：60－61.

［7］全國地（市）級礦業權有形市場建設進展情況通報［EB／OL］［2012.02.01］http：∥www.mlr.gov.cn／zwgk／zytz／201202／t20120206＿1061206.htm.

［8］全國礦業權市場運行情況［EB／OL］［2012.07.02］http：∥www.mlr.gov.cn／zwgk／zytz／201207／t20120702＿1116909.htm.

［9］翁春林.我國礦業權市場存在問題初探［J］.中國礦業，2008，17（3）：10－13.

［10］郗 偉 明.我國礦業權市場規制的平衡理念［EB／OL］［2012－07－25］.http：∥finance.eastmoney.com／news／1365，20120725237543769.html.

［11］張新安.市場經濟國家探礦權市場建設的經驗［EB／OL］［2009－03－10］.http：∥ www.lrn.cn ／figures／expertpaper／200508／t20050830＿93359.htm.