礦山土地復墾公眾參與內在機制及其利益相關者分析

張 弘， 白中科,2， 王金滿,2， 張繼棟， 薛玉芬， 張 召

（1. 中國地質大學（北京）土地科學技術學院， 北京 100083；2. 國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100035）

1 引言

大規模的采礦活動使本已十分脆弱的生態環境進一步惡化，土地復墾的重要性越來越顯著[1]。近年來，在復墾工作取得成效的同時，由于巨大的資金利益，與復墾相關的地方政府、農民、企業間存在著眾多的利益沖突，各種利益之間的博弈往往造成復墾項目實施遇到重重阻力。公眾參與作為土地復墾監管落實的重要組成部分，可以降低項目建設和運營的風險，更好地監督政府行為和維護公眾利益[2-4]。因此，進行礦山土地復墾公眾參與機制及復墾中相關者利益的研究具有重要的實踐意義。

國外一直重視礦山土地復墾公眾參與研究。很多國家都在土地復墾工作中施行了公眾參與監督制度[5]。澳大利亞作為礦業大國，注重土地復墾全程的公眾參與，礦業公司隨時可能因為土地復墾和環境保護等方面問題遭到公眾起訴及政府處罰，有效保障了土地復墾取得良好的效果[6]。美國的土地復墾率高達50%以上，關鍵在于形成了一套從聯邦到州（省）的完整礦山土地復墾法律制度體系[7]。1977年美國國會通過的《露天采礦控制和回填復原法》中明確了對公眾通知和公開聽證的規定（第513節）及公眾訴訟的規定（第520節）等[8]。

目前，國內學者在環境影響評價、城市規劃、土地利用規劃、土地整理等方面的公眾參與較為廣泛，且較為成熟。港臺地區環境影響評價公眾參與的鮮明特點就是信息透明和決策民主，公眾不僅享有充分的知情權,而且各個階段都可以參與其中，參與程序也很健全[9]。國內城市規劃公眾參與也具有全面的法律法規[10]。國內土地整理中的公眾參與體現在項目可行性研究、規劃設計、實施管理、項目影響評估等過程[11]。國內關于土地復墾公眾參與的研究主要集中在土地復墾方案編制過程中，土地復墾公眾參與在《土地復墾條例》（下稱《條例》）中沒有明確規定，但在《土地復墾方案編制規程》（下稱《規程》）做了較為細致的規定。但《規程》局限于《條例》實施的輔助文件，并不能作為行政法規，無法補足《條例》的欠缺[12]。同時由于目前中國的行政管理體制和社會組織的不完善，并不能有效保證在土地復墾活動中公眾的有效參與，因而土地復墾工作中的公眾參與亟待加強[5]。因此，本文借鑒相關公眾參與的研究模式，結合土地復墾自身特點，分析中國土地復墾的公眾參與機制及土地復墾中利益相關者之間的關系，旨在為土地復墾公眾參與研究提供參考依據。

由于石油天然氣、建設項目、鈾礦等礦山生產建設時間短，其損毀時序、開發建設的主體與煤炭礦山、金屬礦山有所區別，因此二者公眾參與研究的內容與方法也不同。本文礦山土地復墾公眾參與的研究對象僅針對煤炭礦山和金屬礦山。

2 土地復墾公眾參與內在機制

2.1 公眾參與的內涵

土地復墾中的公眾參與是項目方或復墾工作方同公眾之間的一種雙向交流，是復墾義務人或其委托機構了解公眾對土地復墾態度和觀點的一種方法，公眾按照規定的程序，參與到土地復墾方案的編制過程和實施過程中，從而影響土地復墾規劃決策和實施效果并使其符合公眾的切身利益的行為[13]。

公眾參與的內容包括損毀土地復墾的方向、復墾標準、復墾工程技術措施與適宜物種等[6]。公眾參與貫穿于土地復墾始終，包括土地復墾方案編制前期的公眾參與、土地復墾方案編制期間的公眾參與、方案實施過程中的公眾參與及復墾工程竣工驗收的公眾參與。公眾參與的對象包括礦山企業、咨詢機構、政府機構、受影響的農民、專家及技術人員。具體而言，土地復墾中公眾參與的內容如表1。

2.2 公眾參與的程序

參考中國環境規劃中實施公眾參與程序[15]，結合公眾參與的信息交流的雙向性，將土地復墾公眾參與程序分為信息發布、信息收集、信息匯總分析及信息交流4個步驟。（1）信息發布：信息發布的目的是讓公眾了解項目。復墾咨詢機構需將復墾項目的概況和潛在的影響等信息進行描述，通過傳播媒介進行發布，也可召開信息發布會。在具體工作中應根據項目的繁雜程度和影響范圍來選擇發布的形式。（2）信息收集：為收集反饋信息，最主要的方法是進行社會調查。目前在實際復墾工作中，收集信息的常用方式為調查問卷和實地訪談。（3）信息匯總和分析：收集完成公眾意見后，需采用計算機統計分析方法進行綜合整理。（4）信息交流：項目的復墾方案報告書草案完成以后，咨詢機構或項目的建設單位應當舉行論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對復墾方案報告草案的意見，這種會議討論的形式就成為了信息反饋和交流的主要方式 。

表1 土地復墾中公眾參與的內容Tab.1 The content of public participation of land reclamation

3 土地復墾公眾參與利益相關者理論

3.1 土地復墾利益相關者分類

利益相關者理論（Stakeholder Theory） 是20世紀60年代左右在西方國家逐步發展起來的。作為一種企業認識和治理的經濟學理論，逐漸被人們接受并被許多學者當作一種解釋和認識企業的工具[16]。筆者將其理論引申到土地復墾中，認為土地復墾公眾參與利益相關者，是對生產建設活動和自然災害損毀的土地采取整治措施時，受其影響的個人或群體。這些影響可能是現實的，也可能是潛在的。在利益相關者分類的問題上，國內外的研究很廣泛[17]。其中，弗里曼等的“多維細分法”[18]、David Wheeler和Maria Sillanpaa“廣義利益相關者分類法”[19]和“米切爾評分法”[20]是最為引人矚目的成果。米切爾認為企業的利益相關者雖然眾多，但基本屬性分別為合法性、權力性和緊急性，要成為一個企業的利益相關者，至少要符合以上3種屬性中的一種[21]。

由于礦區土地復墾的特殊性，其利益相關者劃分的標準也會有所不同。結合米切爾的利益相關者的評分屬性，礦區土地復墾利益相關者的3個屬性分別為：（1）合法性，即某一群體在法律上或道義上對復墾的影響程度，直接反應了該主體的社會地位[22]。（2）權力性，即某一群體在對復墾的影響方式，是直接影響還是間接影響，衡量了復墾與主體之間的緊密程度。（3）緊急性，即某一群體對復墾的主張和訴求是否涉及自身較大的利益，如經濟效益、社會效益、生態效益、文化效益等。同時，土地復墾中涉及的利益群體眾多，包括礦山企業、當地政府、施工隊伍[23]及受礦山開發利用直接或間接影響的公民、專家學者、非營利性的民間團體或組織等[12]。綜上因素，土地復墾公眾參與利益相關者的分類見表2。

表2 土地復墾公眾參與中的利益相關者Tab.2 Stakeholders of public participation in land reclamation

3.2 土地復墾公眾參與利益相關者的利益沖突

土地復墾公眾參與利益相關者之間存在著復雜的利益關系，其糾紛或沖突產生的原因在于礦產資源開采存在的潛在利益及權利分配的不合理性。

3.2.1 政府機構與礦山企業 政府機構和礦山企業間存在著糾紛與沖突，主要表現在兩個方面：一方面政府不同部門之間的利益沖突。地方國土資源主管部門與地方政府之間由于不存在行政隸屬關系，在具體施政過程中，容易形成各自為政的局面[24]。在土地復墾工作中，由地方國土資源主管部門直接對地方礦山企業土地復墾進行監管和驗收，地方政府處于“被動復墾”局面。因此會出現一些地方政府會以垂直管理部門對所轄事物負責為由，不支持、不配合垂直管理部門的復墾監管和行政執法等活動，導致監管不到位，難以協調等問題。另一方面礦山企業性質不同，造成政府機構監督不力的沖突。如國有煤礦隸屬中省直單位，其復墾的監管不由當地國土主管部門負責，只接受上級單位的監督，復墾實施勢必會引起沖突。但是政府機構和礦山企業也存在共榮的方面，如政府機構通過嚴格監督土地復墾方案實施，督促礦山企業等復墾義務人及時復墾，一方面能夠確保生產建設項目過程中的耕地占補平衡任務，還能起到額外補充增加耕地的作用；另一方面通過復墾效果能夠提升政府的公信力，緩解企業與當地農民的矛盾，增加稅收及就業。

3.2.2 政府機構與農民 政府機構與農民的關系主要指當地政府與農民之間的組織關系，二者沖突表現在政府部門是否能夠滿足當地農民需求。當政府機構不能滿足農民訴求時，就會產生利益沖突，引發群體性事件，引起社會的動蕩，最終導致農民對政府的信任度下降，同時復墾實施也難以繼續。但若政府在礦山開發、復墾時，合理控制利益流向，而農民通過正常途徑提出自己的利益訴求，雙方通過協商，既能滿足農民的利益，也能維護政府的公信力。

3.2.3 礦山企業與農民 礦山企業在與其轄區內的農民存在的糾紛和沖突主要表現為關于補償安置的糾紛。一方面這種補償根據企業自身的規模、財政收益對農民的補償措施有較大區別。另一方面針對失地農民和非失地農民的補償有較大的區別。在這個利益博弈的過程中，礦山企業從自己利益出發，希望用較低的價格征收到農民手中的土地，農民希望增加更多的經濟補償，都是希望實現各自利益最大化。但是兩者之間也存在互惠互利的方面，如礦山企業在農民集體土地上開采礦產資源，為企業創造很好的生態效益、社會效益及經濟效益；農民也能得到因企業占地而給農民的經濟補償。

3.2.4 礦山企業與咨詢機構 咨詢機構能否既保證礦山企業利益，又不違反自身職業道德，導致了雙方的沖突。因為礦山企業由于開采造成的生態環境破壞，必須進行損毀地復墾，編制土地復墾方案報告書。某些以盈利為目的的咨詢機構受到利益的驅動，是否以礦山企業的領導價值判斷為標準，使土地復墾編制注重形式，形成雙方的沖突點。但在編寫復墾方案報告時，若能以客觀要求以及需求為基礎，綜合協調包括企業在內的利益最大化，就能使得沖突減小。

3.2.5 政府機構與咨詢機構 咨詢機構能否滿足國土資源部、林業局、水利局、農業局等各相關部門、單位的利益要求是沖突的根源。復墾方案編制完成后，由具有審批權的行政主管部門審批，在評審過程中，按照公正公開、公平、合理的原則，對方案的復墾投資、復墾設計、復墾預測、復墾目標等的合理性進行審查。若方案不能滿足各部門要求，就會產生多方利益沖突。但若復墾方案編制前期到各政府機構充分了解其需求，各政府機構就能促進方案編制的合理化，避免沖突的發生。

3.2.6 咨詢機構與農民 能否反映農民的利益是咨詢機構與農民發生沖突的主要方面。在土地復墾方案編制前期、編制期間，是咨詢機構與農民發生關系的主要時期。部分以盈利為目的的咨詢機構會將公眾參與內容流于形式，更多考慮的是規劃的技術層面的設計，而缺少傾聽社會大眾的意見和訴求。在實際的規劃設計過程中，咨詢機構如果認為沒有必須的事情需要公眾參與的情況，一般不會主動在方案編制中加入公眾參與這一程序，到所有問題解決后才會去征求公眾的意見。而以研究為主要目的的咨詢機構則更注重公眾參與的內容與形式，更加注重公眾參與的研究，有比較完整的主體意識，能夠成為真正科學規劃的技術人員和公眾的代言人。

4 結論與討論

4.1 結論

（1）在土地復墾公眾參與中，不同利益相關者屬性區別是顯著的。因此，可以根據這些屬性產生的利益相關者分類結果進行決策。眾多的土地復墾利益相關者基于自身利益最大化的動機，必須為他們提供通暢的利益表達通道，通過談判和協商，進行公正的利益分配。并對利益相關者進行有效的利益約束，針對利益受損進行合理的利益補償，以實現利益相關者的利益協調及共同利益最大化的目標。

（2）權利分配不合理及礦產資源潛在利益造成的利益沖突十分突出。主要表現在：政府機構、礦山企業、農民和咨詢機構的利益要求不同，從而形成多個利益目標相伴發生、相互交錯的局面；各利益相關者之間的利益并不是總是對立的，相互間既存在矛盾，又有共榮性。

4.2 討論

（1）關于土地復墾公眾參與復墾中利益協調機制的問題。土地權屬的存在使得各利益相關者之間有了紛爭和矛盾，在復墾研究中建立利益協調機制，將有助于復墾利益根源問題得以解決。本文僅探討了礦山復墾各利益相關者的利益關系，后續研究應對礦山復墾各利益相關者進行博弈分析，尋求各利益相關者的利益均衡及協調機制。必須調整傳統土地復墾的角色關系，建立“政府—咨詢機構—利益集團和農戶”新的角色定位，必須弱化政府的集權地位，提高公眾意見在決策中的權重，咨詢機構也應從擔當礦山企業的表達者、執行者變為規劃的組織者、意見的綜合者。

（2）關于農民參與復墾意愿影響因素的問題。農民是耕種土地的權利人，因此受土地損毀影響程度最大。土地復墾的方向是否可行、措施是否合理，投資估算、費用構成是否予以保障，復墾后效果是否達到驗收標準都關系到農民的生產生活和經濟活動。因此，在土地復墾方案審查和完成土地復墾項目后驗收過程中，不能沒有農民代表的意見。本文僅探討了農民、礦山企業、政府機構、咨詢機構之間的利益訴求與沖突，以后還應從農戶這個最廣泛的參與群體的角度出發，采用問卷調查和計量分析等方法分析農戶復墾意愿影響機理，了解農戶對礦區復墾的支持程度和期望。

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