中國城市社區管理體制改革的未來走向——以安徽“銅陵模式”為例

王永香，李景平

（西安交通大學 人文社會科學學院，陜西 西安 710049）

隨著我國社會經濟的不斷發展，以“單位制”為基礎的城市基層社會管理體制發生了改變，大量流動人口不斷聚集到城市社區，大量社會管理和公共服務事項沉淀到社區，社區日益成為社會建設非常重要的領域。安徽省銅陵市為創新城市社區管理體制，在全國率先撤銷街道辦事處，減少管理和服務層級，強化城市社區管理和服務功能，為城市社區管理體制改革提供了一些啟示。然而，“銅陵模式”也引來了諸多專家學者的爭議，鑒于此，本文試圖對中國城市社區管理體制改革的未來走向提出一些思考和建議。

一、街道辦事處的歷史變遷與現實境遇

（一）街道辦事處的歷史變遷

新中國成立時，保甲制被廢除，街道出現，人民政府加強了城市政權和城市管理工作，民政與戶籍管理是當時街道辦事處的主要工作［1］。1954年12月，《城市街道辦事處組織條例》（以下簡稱《條例》）以法律形式統一確定了街道辦事處的法律地位、職責權限和管理體制。《條例》規定，街道辦事處作為市轄區、不設區的市的人民委員會的派出機關，主要任務為：辦理市、市轄區人民委員會有關居民工作的事項，反映居民的意見和要求，指導居民委員會的工作。共設專職干部三至七人。1955年，全國各城市都普遍建立了街道辦事處組織。1958年開始的“大躍進”和人民公社化運動，街道辦事處合并為人民公社。1962年，街道辦事處恢復。1968年，街道辦事處改名為“街道革命委員會”。1978年，全國人大五屆二次會議通過新憲法，恢復街道辦事處。到1980年，1954年的《街道辦事處組織條例》被重新公布。區政府各職能部門與街道辦事處總體上是各自為政，即所謂的“條塊分割”。通過各職能部門實施區政府的政策，然后由各局傳達到街道各所。街道辦事處只是做一些比如宣傳和動員，以及隨稅務人員和工商人員進行檢查等輔助工作［2］。總體來說，這個時期的街道辦事處，工作內容和工作方式相對簡單。

（二）街道辦事處的現實境遇

改革開放以后，尤其是20 世紀80年代中期以后，國有企業改制使原來由單位承擔的諸多社會功能轉移到了街道辦事處，加上大量流動人口涌入城市，社會管理任務加重，街道辦事處的人員構成、機構設置和工作職能發生了很大變化。人員編制由最初的3至7人擴大到100人以上；街道內設機構一般在20個左右；工作職能涵蓋城市管理、民政福利、社區服務、人口（包括外來人口）管理、社會治安、街道黨建、指導居委會、社區精神文明建設等［3］。在實際操作中，街道辦事處已經演變成一級準政府。然而，雖然街道辦事處組織規模和職能發生很大變化，但權力卻依然很小，因此街道辦事處普遍存在“責大權小”的問題。

在我國存續了56年的城市街道辦事處對基層社會建設的進步發揮了重要作用，但隨著我國經濟社會快速發展和進步，街道辦事處體制已成為城市基層社會建設提升發展的體制性障礙。由于城市管理的事務繁多復雜，市轄區政府紛紛向街道辦事處下放權力，使街道辦事處承擔了越來越多的政府職能，僅僅作為市轄區人民政府和不設區的市人民政府的派出機關已經不適應城市發展的需要，鑒于此，本文試圖對中國城市社區管理體制改革的未來走向提出一些思考和建議。

二、安徽“銅陵模式”的實踐

為提升城市管理和服務水平，安徽省銅陵市銅官山區創新城市社區管理模式，自2010年7月起，全面進行區、街道、社區三級管理體制的改革，成為全國第一個沒有街道辦的地級市。

（一）安徽省銅陵市概況

銅陵市位于安徽省中南部、長江下游南岸，1956年建市，現轄一縣三區、一個國家級開發區和三個省級開發區，面積1113平方公里，是安徽經濟發達的工貿港口城市。人口至2007年底，全市總戶數239194戶，總人口736468人。全市非農業人口433025人，農業人口303443人。全市全年遷入人口11660人，遷出人口9945人。市區總人口439090人，總戶數138949戶，非農業人口388350人，農業人口50740人①。銅陵市行政區劃及管理體制運行機制見表1及圖1。

表1 銅陵市行政區劃一覽表個

圖1 安徽省“銅陵模式”管理體制的組織結構及運行機制圖

（二）“銅陵模式”的具體實踐

1.加快社區基層民主自治進程

①社區居委會實行重新選舉。通過戶代表選舉和差額選配的方式在全區范圍內直接選舉居委會領導班子。②社區自治組織體系得到完善。社區居民代表大會和社區議事委員會得以成立，并配置了居民小組長和樓棟長，健全各類群眾性組織，逐步形成一種以社區居委會、居民小組、樓棟門院互動的社區自治體系新格局。③民主自治的制度體系得到完善。建立了一系列體制機制，包括健全社區居民代表大會制度、居民公約制度和議事協商委員會議事規則等。

2.構建社區組織新架構

撤銷街道辦，原來的6個街道辦事處和49個社區工作站被整合為18個社區公共服務中心，實行區直管社區。①社區黨工委總攬全局，直接隸屬區委，成員5到9人。②社區公共服務中心接受社區黨工委和社區居委會統一領導和管理，設置綜合事務、人口計生、民政事務、文明創建、綜治維穩信訪、社會保障和經濟服務等7個專業服務窗口。③各類社會組織。組建業主委員會、物業管理機構，建設社區自愿者組織，培育醫療衛生服務站、養老托老服務等專業服務組織。

3.建立社區運行新體系

①采取網格化管理制度。每300戶成為一個“網格”，配備1 名社區網格管理責任人，在責任區內進行日常巡查和綜合信息采集，提供一對一等服務為主動上門服務。②取消坐班制，實行開放式辦公，窗口式服務。③建立網格化考評體系，引進社會中介組織，采取職能崗位考核和網格崗位考核相結合的方式，客觀評價網格工作人員的工作績效。

4.構建社區與區直部門對接的新機制

①理順社區與區直部門的職能。將原街道辦事處相關公共管理和部門審核審批等職能下放到社區，將原街道的城管執法、司法行政等主體職能收歸區直相關職能部門。②建立社區獨立賬戶，由區財政直接核撥經費，實行報賬制。

5.建立社區人事管理的新規范

通過公開招考、民主推薦和組織考察等多種形式，科學合理地配置新社區和區直相關職能部門的人員。對涉及調整分流人員，保留身份不變、職級不變、待遇不變。

三、“銅陵模式”引發的爭議及對中國城市社區管理體制改革未來走向的進一步思考

（一）“銅陵模式”引發的爭議

1.肯定的觀點

①找到了政府行政機制和社會自主機制的對接口。銅陵模式在自治的框架下強化了社區層面的功能，在自治層面消化了政府延伸到基層的服務管理職能。②解決了層級和責權問題。中國城市管理層級太多，從中央到社區共有6 級，居委會資源和責權也不能相配，通過這次改革實現了層級減少和責權相等。③加強了公共服務和民意反饋，更強化了基層政府服務于民的意識。

2.質疑的態度

①撤銷街道辦事處需過法律法規修改關。從法律上講，街道辦的存在有其合法性，目前的一些法律法規都有關街道辦事處有執行權的相關規定，包括它的一些職能等。所以，如果要撤銷街道辦，就需要對這些法律法規進行修改，如果在不修改的情況下就盲目地撤銷街道辦，可能會出現撤銷行為是否合法的問題。②撤銷街道辦未必能提高效率減輕財政負擔。在銅陵改革中，原街道工作人員直接派遣到社區，社會服務組織的管理者應是由服務對象選出來，派遣干部做法與自治要求不符。此外，在財政負擔沒有減少的情況下，撤銷反而強化了最基層組織向上負責（而不是向民眾負責）的傾向，“下變上不變”的情況并沒有隨著撤銷街道辦而消失。③“銅陵模式”只適合中小城市。撤銷街道辦在中小城市是必要的方向，但在直轄市或較大的城市沒有可行性。

（二）對中國城市社區管理體制改革未來走向的進一步思考

新中國成立以來，在中國城市社區管理體制改革的道路選擇問題上，最先經歷了以條為主的單位管理體制，街道居委會發揮補充作用，它是與計劃經濟相適應的；改革開放以來，全國大部分城市特別是大中城市探索了兩級政府三級管理、以塊為主（以街道屬地管理為主）、條塊結合、居委會協助的道路；“銅陵模式”探索了在區級范圍內構建以條為主、居委會協助的管理體制。關于銅陵市社區體制改革，專家學者發表了不同見解。為此，本文試圖對中國城市社區管理體制改革的未來走向提出一些看法和建議：

1.形成社區多中心治理主體

城市社區的治理主體主要包括國家層面的黨、政府，社會層面的社區自治組織、業主委員會、各類民間群眾組織和社區居民等，未來的中國城市社區治理應該形成多中心治理主體并存局面。一方面，政黨起著領導和指導作用，政府對社區制定總體規劃，承擔相應行政職能，逐漸退出公共領域，放權于社會；另一方面，社區自治組織、業主委員會、各種民間群眾組織和社區居民積極參與社區公共事務管理，努力培養參與社區事務管理的能力和意識，因為政府轉變職能后轉移到社區的社會管理事務，社區自治組織、群眾組織和居民需具備相應能力和素質才能勝任。只有形成社區多中心治理主體，國家與社會層面的力量共同努力，社區管理體制改革才能有保障。

2.轉變社區財力支撐體系

在社區體制改革過程中，要轉變社區財力支撐體系，讓公共財政向街道傾斜，把社區納入公共財政框架下運作并逐漸加大財政支出比重。因此必須進一步理順區級財稅關系，充分發揮財稅、稅務部門的職能作用。稅務部門要按照財力與事權相匹配的原則，完善區對社區的財政管理體制，健全街道財力保障機制；財政部門應負責統一分配用于社區層面的公共財政，以避免由于各個地區財力不均而造成社區財政經費差異。除了區級財稅制度支撐之外，社區應大力開發其他融資渠道，夯實社區財政基礎。把社區內的各項自籌資金納入財政管理范圍。依法成立各種基金會，向社會各組織、各團體、各階層（尤其是富裕基層）募集社區工作基金，在經費使用方式上，建立嚴格的基金使用辦法。發展社區所屬的工業、服務業、建筑業、商業等企業，管理在轄區內的各類市場，發展一些高科技項目［4］。

3.加強社區立法工作

隨著我國社會經濟的發展，1989年制定的《城市居民委員會組織法》，到現在已經不適應城市居委會建設的實際需要，應該根據實踐經驗提出修改。《城市居民委員會組織法》規定了社區自治的權力，但同時又在一定程度上限定了權力范圍。首先我們要擴大居民委員會的管轄范圍，這也同時擴大社區自治權力；其次，政府要尊重地域文化傳統和居民認同感，賦予居民選擇權，而不是把對居委會設立、撤銷、規模調整等權力完全控制在政府手中；第三，重新定位居委會與政府部門以及其他社會組織的關系［5］。可以出臺《社區法》，規定社區自治組織是社區唯一決策主體和責任主體，享有高度自治權，擁有對社區公共事務和公益事業的充分決策權和組織管理權、自治章程和居民公約的制定權、充分的人事權、社區公共財政權、對不合理的行政攤派的拒絕權、對非政府組織的監督、指導、評估權，任何政府和政黨不得以任何借口干預社區事務。

4.社區層面設立人大代表工作站

在社區層面設立專門的人大代表工作站，使基層人大的功能更完善。人民代表大會制度是當代中國的根本政治制度，這一制度的健康運行，離不開人大代表的努力。但是人大代表沒有固定的工作和活動場所，基層群眾沒有方便、快捷的機制與人大代表溝通。人大代表的作用主要體現在人大開會期間。當人大閉會之后，人大代表常常缺乏活動的平臺。因此，在社區層面應該設立專門的人大代表工作站，安排專門的代表辦公室，配備必要的辦公設備和工作人員，工作經費由區財政承擔。工作站的主任、副主任和聯絡員負責人大代表的活動組織、聯絡、協調和服務工作，協助代表接待選民、進行專題視察。群眾可隨時到人大代表工作站選擇不同的人大代表反映問題、表達利益要求。人大代表聯絡員負責聯系人大代表和居民，定期到社區與居民交流。受人大代表委托對社區內一些公共問題進行研究，通過人大代表形成提案，提交政府職能部門解決。人大代表工作站的設立將會推動人民代表大會制度在基層政治社會活動中的有效運行，解決社區居民利益的有序表達問題。這種做法實際上是將體制外的民間自發的政治參與和利益訴求吸納到體制內來有序釋放，提高了居民公共參與的制度化水平，從而擴大了黨執政和人大制度運行的社會基礎［6］。人大代表工作站也可以起到監督基層政府職能部門的作用，可以將人大常委會的監督、人大代表的監督、社會組織的監督和基層群眾的監督有機結合起來。因此，在社區層面設立人大代表工作站可以加強人大的監督，擴大基層群眾的參與，促進我國城市社區建設健康有序發展。

注 釋：

①2008銅陵年鑒.http：//www.tl.gov.cn/sm2111111896.asp.

［1］陳家喜，劉軍.街道辦事處：歷史變遷與改革趨向［J］.城市問題，2002（6）：52-55.

［2］朱健剛.城市街區的權力變遷：強國家與強社會模式——對一個街區權力結構的分析［J］. 戰略與管理，1997（4）：42-53.

［3］周宇宏.社區管理體制改革的創新與啟示［J］.江西社會科學，2010（12）：247-250.

［4］徐永祥.兩級政府，三級管理：上海的經驗與啟示.社區發展論［M］.上海：華東理工大學出版社，2000：162-164.

［5］杜曉燕，李景平，尚虎平.我國城市社區管理中的權力協調問題［J］.城市發展研究，2006（2）：72-75.

［6］肖立輝.中國基層民主創新研究［M］.北京：人民出版社，2009：166.