論如何提升社會力量的搜救作用

上海海事局 謝偉基

《國家海上搜救應急預案》規定海上應急救助力量包括各級政府部門投資建設的專業救助力量和軍隊、武警救助力量，政府部門所屬公務救助力量，其他可投入救助行動的民用船舶與航空器，企事業單位、社會團體、個人等社會人力和物力資源。

海上應急救助力量分為國家專業救助力量和社會力量。國家海上專業救助力量是指以交通運輸部救助打撈局下屬的北海、東海和南海救助局的專業救助船舶和交通運輸部救助飛行隊為主的海上救助力量；社會力量是指除國家專業搜救力量外，由中國海上搜救中心動員或自愿參加海（水）上搜救行動的企事業單位、社團組織和個人。社會力量主要包括港作拖輪、清污隊伍、漁船和過往商船等。

各類海上事故發生后，抓緊救助時間尤為重要。海上發生突發險情時，在值班待命點動態值班專業救助船駛抵事故現場通常需要幾小時，如果是遠離沿海則需超過10 h甚至更長，極易貽誤最佳救助時機。事故現場周圍過往商船、漁船等社會救助力量，如果能及時、有效地對遇險人員首先施救，進而配合隨后抵達事故現場的專業救助力量實施救助，將有助于減少人命傷亡，提高海上搜救成功率。

近年來，各級海上搜救機構鼓勵社會力量積極參加海上搜救，中國海上搜救中心也每年對上一年參與海上搜救的重大貢獻社會力量給予一定獎勵，以示對社會力量搜救作用的肯定。但受社會力量參與海上搜救的積極性不高、救助技能有限和專業搜救設施配備不足等諸多局限，搜救效果不明顯。

一、專業救助力量和社會力量的優劣勢比較

交通運輸部救撈系統的救助力量是國家唯一海上專業救助力量，主要由北海、東海和南海救助局救助船舶和北海第一救助飛行隊、東海第一救助飛行隊、東海第二救助飛行隊和南海第一救助飛行隊組成。

專業救助船舶實行“關口前移、站點加密、動態待命、隨時出擊”的動態待命救助值班制度，通常根據海區的通航環境和航行特點的不同，在海上事故多發區、客（滾）船習慣航線、沿海重要通航密集區和海上作業區設立值班待命點應對周圍水上突發險情。《專業救助船舶調度指揮管理辦法》規定，專業救助船接到救助指令后要在30 min內出動。救助直升機的救助飛行范圍是以機場為圓心、半徑120 n mile以內的區域，超過此范圍需轉場飛行才能實施救助任務，如符合救助飛行條件，直升機應在接到救助指令后45 min內起飛。

海上專業救助力量具有人員精干、裝備精良、技術精湛的優勢。只要救助力量及時抵達事故現場，基本可以確保其對遇險人員和船舶實施有效救助，在惡劣海況下尤其凸顯其專業性。但受其值班待命點布局和救助航空器飛行時間限制，不能保證每次海上事故發生時專業救助力量均能第一時間抵達事故現場實施有效救助。在我國北方海區，冬季如果發生人員落水或者船舶進水等事故，遇險人員水中的生存時間較短（見表1）。如果在事故船舶周圍水域的船舶能及時、有效地對遇險人員實施救助，將大大縮短人命救助時間。

表1 水溫與落水人員生存時間的關系

社會力量盡管具有縮短救助時間的優勢，但一般沒有接受過專業救助訓練，只是在航海教育初期及船員職務晉升時有部分海上救助操作的理論培訓，現場救助經驗極其匱乏。除港作拖輪外，其他社會救助船舶操作性能不強，存在較大的救助風險，貿然施救容易發生次生事故，在惡劣天氣中更難對遇險人員和船舶實施有效救助。

二、社會力量搜救作用提升的途徑

1.完善現有海上搜救協調制度

我國通過建立國家海上搜救部際聯席會議制度指導全國海上搜救應急反應工作。中國海上搜救中心是國家海上搜救的指揮工作機構，負責國家海上搜救部際聯席會議的日常工作。地方各級政府建立的海上搜救機構負責協調指揮轄區的水上搜救工作。

《國家海上搜救應急預案》規定，海上突發事件應急行動是政府領導、社會參與，依照海上突發事件應急組織體系框架，形成專業力量與社會力量相結合、多部門參加、多學科技術支持、全社會參與的應對海上突發事件機制。根據筆者的工作經驗，海上搜救主要依靠海上專業救助力量和部分社會力量。目前，專業救助力量如果發現船舶遇險會立即主動展開救助，但社會力量則較少主動參與海上搜救，主要是搜救機構通過行政命令協調其參與。

《中華人民共和國海上交通安全法》第三十八條規定：主管機關接到求救報告后，應當立即組織救助。有關單位和在事故現場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關的統一指揮。由于缺乏專門的搜救法規對各級人民政府、搜救機構和搜救力量在搜尋救助工作中的職責、地位、作用、權利與義務的規范，對海上搜尋救助資源建設、海上搜救經費投入來源與補償機制的建立、遇險人員和報警人員的行為法律責任缺乏指導。筆者建議，應盡快在國家層面頒布相關海上搜救法規，用以規范各級搜救主體的權利和義務等行為，進而完善現有的海上搜救協調制度。

2.擴充社會救助力量隊伍

《中華人民共和國海上交通安全法》第三十六條規定：事故現場附近的船舶、設施，收到求救信號或發現有人遭遇生命危險時，在不嚴重危及自身安全的情況下，應當盡力救助遇難人員，并迅速向主管機關報告現場情況和本船舶、設施的名稱、呼號和位置。這是事故現場附近社會力量須參與搜救的一個法律依據，但不少社會力量以搜救過程危及自身安全為借口，不愿參與海上搜救，部分社會力量即使參與搜救也是積極性不高。

2009年7月21日，國內第一支海上救助志愿者隊伍在東海救助局溫州基地成立。交通運輸部救撈系統在全國先后成立了海上救助志愿者隊伍，這些志愿者經過一定的海上救助培訓，在沿岸水域救助中取得了不錯效果。海上志愿者隊伍的成立在一定程度上拓寬了社會救助力量資源渠道，壯大了救助隊伍。

筆者建議，通過網絡、電視、報紙等媒體講述海上救助的特殊性，使同舟共濟的思想深入人心特別是每一個船員心中，使越來越多的社會成員都充分認識并愿意加入海上救助中來。通過普及海上基本的求生和救助技能，確保在遇到海上突發險情時，每一個現場的團體和個人都竭盡所能主動救助他人和船舶，遇險人員生存的幾率也必將提高。

3.加大船員的救助培訓和適任評估

對社會力量參與海上搜救，施救船舶船長的救助技能的高低對搜救效果起關鍵性作用，特別是在大風浪海況和復雜水域，這種需求更為突出。

在我國航海職業教育的教材中，只有兩三千字內容涉及救助遇險難船人員如何操縱船舶的，且比較粗略，實操性不強。海上搜救時理論和經驗都同等重要，航海教育的初始階段搜救理論教育是海上搜救實踐的重要基礎，加大搜救理論基礎培訓教育勢在必行。

筆者建議，應加大船員特別是高級船員救助技能的培訓力度，將船員的救助他船的技能作為船員適任的重要考核項目。在船員職務晉升的培訓中，培訓機構應該聘請具有豐富海上救助技能的專家和船長進行專門授課，講授更為詳盡的海上搜救知識、各種險情的救助注意事項，特別是在大風浪中救助時如何操縱船舶，如何與其他搜救船舶協同搜救等。

同時，加大教學模擬器模擬各種海上突發險情的應急考核力度，對船員特別是高級船員在遇到海上突發應急情況時能否采取適當有效的措施進行評估考核，確保船員掌握的不只是純搜救理論。在船舶PSC和FSC檢查過程中，增加一定量搜救技能的考核項目，特別是對相關救生設施使用是否恰當的考核。

4.增加船舶救助設施的配備

目前，社會救助船舶的救助設施通常是根據船舶自身在發生險情時的需要而配備，在數量和種類的配備上很少考慮救助他船時的需要。一旦在海上需要救助他船時，經常會出現救助設備，諸如攀爬網、救生擔架等不齊全的現象。但如增加相關設施的配備，特別是配備較為專業的搜救設備，必定會增加船東的經濟負擔。

筆者建議，在財力許可情況下，由地方政府或當地海事機構出資，在搜救轄區選定部分船舶如港內施工船舶、港作拖輪和部分性能較好漁船等安裝一定數量的搜救設備，包括船舶自動識別系統（AIS系統）、拋繩器、攀爬網、帶浮索救生圈、救生擔架和氣脹式救生衣等。無搜救任務時，此類船舶從事日常的生產作業，但必須定期進行一定量的應急搜救訓練。一旦在特定水域發生海上事故時，應優先調用此類船舶，及時補充專業救助力量的不足。配備了專業救助設備、具備一定搜救技能的社會救助力量也將在海上搜救行動中發揮更大作用。

5.設立海上搜救專項基金

2007年，財政部和交通部聯合下發了《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》的通知，規定中央財政對在搜救行動中做出突出貢獻的社會搜救力量給予一定的獎勵，近三年每年的獎勵總額為800萬元左右。

海上搜救的成本不僅僅包括燃油損失，還包括船舶的船期營運等其他損失，而這些損失通常情況很難從被救助方得到補償。《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》的實施是通過部門規章的形式對做出突出貢獻的社會搜救力量進行獎勵，但獎勵范圍有限，獎勵金額不大，參與特大事故搜救的獎勵標準通常最高不超過4萬元/次，很難起到提高整個社會力量搜救積極性的作用。

為最大可能減少海上損失，特別是人命傷亡，筆者建議設立類似于船舶油污損害賠償基金的國家海上搜救專項基金。由國家主導、船方參與，做到專款專用，用以為主動且長期參與搜救的社會力量船舶購置簡易搜救設備，對參與海上搜救且做出一定貢獻的社會力量給予適當的經濟補償，在一定程度上彌補其在搜救過程中的燃油和船期損失，為長期參與海上搜救的個人購置人身保險等，提高社會力量參與搜救的積極性。

三、結束語

通過上述討論，可以看出我們國家已經在諸如海上志愿者隊伍建設和搜救專項獎勵等方面有了初步的行動，但力度還不夠，還需要付出更大的努力，特別是對社會力量參與搜救時權益保護方面的法律法規還存在欠缺。

國家專業救助力量在海上應急搜救中發揮了關鍵作用，但社會力量的搜救作用也不可小視，需要不斷提高、兩者互補才能更好地保障海上人命財產和環境安全。

[1]葉國峰.提高海上突發事件應對能力的思考[J].浙江交通職業技術學院學報,2008(3):41-43.